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本文作者：劉克強(qiáng)作者單位：西安鐵路局

委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路委管雙方的安全管理職責(zé)。合資鐵路公司安全管理職責(zé)主要是:對確定以委托運(yùn)輸管理模式開展運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營、選擇受托方的決策行為負(fù)責(zé);提供開展鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)活動(dòng)必備的安全生產(chǎn)條件;為確保鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)提供必要的資金投入，如設(shè)備大修、更新改造、安防設(shè)施等;對受托鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)業(yè)務(wù)的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行經(jīng)常性檢查，及時(shí)處理安全問題。受托鐵路運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)委管協(xié)議約定，開展受托范圍內(nèi)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的安全管理工作，主要是:建立、健全鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)責(zé)任制;組織制定并落實(shí)運(yùn)輸安全生產(chǎn)的規(guī)章制度和操作規(guī)程;確保合資鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)過程安全;對受托運(yùn)輸管理工作的安全情況進(jìn)行督促、檢查，及時(shí)消除安全隱患。

委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路安全管理職能的行使。在委托運(yùn)輸管理模式下，委管雙方安全管理職能的履行需要在委管協(xié)議的框架下、按照公司法和公司章程的規(guī)定程序，互相協(xié)作、互相配合才能實(shí)現(xiàn)。在委托運(yùn)輸管理實(shí)施前，合資鐵路公司對鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備保障安全運(yùn)營直接負(fù)責(zé)，直接行使安全管理職能。委托運(yùn)輸管理實(shí)施后，受托鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)運(yùn)輸生產(chǎn)工作，直接行使安全生產(chǎn)的管理職能;由于鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)委托給受托方，合資鐵路公司不再對安全生產(chǎn)直接負(fù)責(zé)，而是通過對受托方承攬工作的檢查、監(jiān)督、向受托單位提出安全問題整改意見，并督促受托單位及時(shí)整改，間接行使安全生產(chǎn)管理職能。在委管實(shí)施過程中，合資鐵路公司通過受托單位掌握設(shè)施設(shè)備的運(yùn)行狀態(tài)，根據(jù)受托方提出確保運(yùn)輸安全的設(shè)施設(shè)備更新改造建議，形成更新改造計(jì)劃預(yù)算再履行決策程序，雙方協(xié)作配合共同完成安全的資金投入。

委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路安全監(jiān)督管理存在的問題

①合資鐵路安全監(jiān)管法規(guī)體系不完善。目前，我國鐵路管理體制改革尚未正式啟動(dòng)，在鐵路政企不分、政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管職能集為一體的背景下，合資鐵路的鐵路安全監(jiān)督管理法規(guī)體系不可能完善。表現(xiàn)在:一是合資鐵路安全監(jiān)管的立法落后。2000年頒布的《合資鐵路與地方鐵路行車安全管理辦法》的時(shí)間過久，不適應(yīng)現(xiàn)行合資鐵路安全生產(chǎn)形勢的發(fā)展要求，立法環(huán)境和立法依據(jù)也發(fā)生重大調(diào)整和改變，與2005年頒布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》也存在矛盾與不適應(yīng)，操作性不強(qiáng)。同時(shí)，未對實(shí)行委托運(yùn)輸管理的合資鐵路委管雙方的安全管理職責(zé)予以明確的界定。二是監(jiān)管的重要依據(jù)行業(yè)規(guī)章制度不完善?，F(xiàn)行的鐵路安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是在總結(jié)國鐵安全管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上建立和完善的，對合資鐵路特別是合資鐵路中的高速鐵路不相適宜。

②合資鐵路安全監(jiān)督管理體制不健全。目前，鐵道部既是政府部門，又是合資鐵路的重要實(shí)際出資人，還是鐵路行業(yè)的監(jiān)管主體，鐵道部派駐到地方的鐵路安全監(jiān)督管理辦公室(以下簡稱“安監(jiān)辦”)與鐵路局“一套班子，兩塊牌子”合署辦公，并不是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來執(zhí)行監(jiān)督職能。鐵路局集合資鐵路公司的大股東、運(yùn)營實(shí)施者、安全監(jiān)管者于一身。因此，合資鐵路與受托鐵路局的安全管理責(zé)任難以清晰的界定，鐵路安全管理與安全監(jiān)督管理存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清，安全監(jiān)管的主體和客體容易混淆、錯(cuò)位。

③合資鐵路安全監(jiān)督管理方式方法不適應(yīng)。安監(jiān)辦對合資鐵路的安全監(jiān)管主要通過下發(fā)整改通知書、行政命令和行政處罰。在現(xiàn)行管理體制下，安監(jiān)辦很容易將對國鐵的安全管理方式簡單套用到對合資鐵路的安全監(jiān)管上?，F(xiàn)階段，對合資鐵路的安全監(jiān)管主要是以受托鐵路局安監(jiān)室的人員對合資鐵路運(yùn)營現(xiàn)場進(jìn)行安全檢查和現(xiàn)場監(jiān)督來實(shí)施，作為行使政府職能的安監(jiān)辦扮演的是企業(yè)安全管理和現(xiàn)場監(jiān)督的角色，而且代替委管雙方做了本應(yīng)由各自負(fù)責(zé)的安全管理工作。由此可見，現(xiàn)行安全監(jiān)督管理的方式、方法與合資鐵路的企業(yè)法人屬性不相適應(yīng)。

④鐵路安全監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)滯后。鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、行業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，各地鐵路安全監(jiān)督管理辦公室的人員現(xiàn)有素質(zhì)，尚不能滿足對合資鐵路尤其是高鐵運(yùn)營安全的有效監(jiān)督，存在著結(jié)構(gòu)性的矛盾。鐵路安全監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)滯后，在一定程度上制約了鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作水平的提高。

完善委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路安全監(jiān)督管理的建議

①完善鐵路安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。在我國鐵路安全監(jiān)督管理過程中融入標(biāo)準(zhǔn)化、體系化的法律法規(guī)框架，明確劃分各方主體的安全管理責(zé)任。當(dāng)前重點(diǎn)是要具體明確合資鐵路在實(shí)施委托運(yùn)輸管理后，委管雙方和第三方的安全管理責(zé)任。分線路、分等級認(rèn)真做好鐵路安全管理規(guī)范和技術(shù)管理規(guī)范等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作。各地鐵路安監(jiān)辦要結(jié)合本地實(shí)際，完善屬地的安全生產(chǎn)規(guī)章制度，形成國家和地方相互呼應(yīng)、互為補(bǔ)充的合資鐵路安全生產(chǎn)法規(guī)體系。

②理順合資鐵路安全監(jiān)督管理職能。鐵道部是全國合資鐵路的安全監(jiān)管的最高行業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)合資鐵路安全監(jiān)管制度辦法、安全管理規(guī)章制度和技術(shù)管理等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂。各地鐵路安全監(jiān)督管理辦公室根據(jù)鐵道部的授權(quán)，對管內(nèi)合資鐵路進(jìn)行安全監(jiān)管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。作為委托運(yùn)輸管理雙方的合資鐵路公司和鐵路局是安全監(jiān)管的對象。

③強(qiáng)化合資鐵路安全監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。建立、健全對合資鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管機(jī)制，保證各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)安全性并得以貫徹實(shí)行。建立合資鐵路安全管理信息通報(bào)機(jī)制，對合資鐵路安全生產(chǎn)情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。加強(qiáng)安監(jiān)辦內(nèi)部管理制度機(jī)制建設(shè)，明確對合資鐵路安全監(jiān)管的各級組織機(jī)構(gòu)、規(guī)程規(guī)范、人員職責(zé)與權(quán)限，建立安全監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)體系、考核規(guī)章制度和問責(zé)機(jī)制。

④加強(qiáng)合資鐵路安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。培養(yǎng)熟悉合資鐵路管理法律、法規(guī)和鐵路運(yùn)營強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，具有復(fù)合專業(yè)技術(shù)教育背景，熟悉鐵路運(yùn)營管理和安全監(jiān)督工作程序的安全監(jiān)察人員。建立對安全監(jiān)督人員監(jiān)督工作能力和績效考核、考評制度，建立把安全監(jiān)督人員的監(jiān)督工作能力和績效同其工資、獎(jiǎng)勵(lì)待遇相結(jié)合的用人機(jī)制，健全安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)人事管理激勵(lì)機(jī)制，造就一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的高素質(zhì)的鐵路安全監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。

⑤引入中介機(jī)構(gòu)介入合資鐵路安全監(jiān)管。隨著合資鐵路的不斷發(fā)展和鐵道部政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，把中介機(jī)構(gòu)引入鐵路安全生產(chǎn)的保障之中，允許其開展鐵路運(yùn)營管理安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、過程監(jiān)測、結(jié)果評價(jià)和技術(shù)咨詢等有償服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)組織對鐵路安全生產(chǎn)的監(jiān)管作用，有利于提高合資鐵路安全管理水平，完善合資鐵路安全監(jiān)督管理體系，開創(chuàng)鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的新局面。