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人民代表大會(huì)的運(yùn)行方式和會(huì)議質(zhì)量，直接關(guān)系到憲法和法律確定的人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，直接影響到人民代表大會(huì)制度的發(fā)展和完善，影響到我國(guó)民主政治的推進(jìn)。目前，在地方人民代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行中還有不少值得認(rèn)真思考的問(wèn)題，有的看似合理的、通常的做法其實(shí)與立法原則和民主政治發(fā)展的要求尚有較大差距，還需從法律、制度上予以明確或從工作上予以改進(jìn)，從而把黨的十六大提出的關(guān)于政治文明建設(shè)的要求在民主政治的推進(jìn)過(guò)程中加以落實(shí)。

關(guān)于人民代表大會(huì)的召集和預(yù)備會(huì)的主持問(wèn)題

《地方組織法》第十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集?！钡谑龡l規(guī)定：“縣級(jí)以上地方的各級(jí)人民代表大會(huì)每次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議，選舉本次會(huì)議的主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)，通過(guò)本次會(huì)議的議程和其他準(zhǔn)備事項(xiàng)的決定?！薄邦A(yù)備會(huì)議由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主持?！背Ｎ瘯?huì)召集人代會(huì)會(huì)議，包括提出會(huì)議議程草案，主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)名單草案，列席人員名單等其他有關(guān)事項(xiàng)。既然法律已規(guī)定由常委會(huì)負(fù)責(zé)召集人民代表大會(huì)會(huì)議，常委會(huì)又是以集體的方式行使權(quán)力，所以，凡由常委會(huì)提交人代會(huì)的有關(guān)文件草案都應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)全體會(huì)議上表決通過(guò)。地方組織法規(guī)定了由常委會(huì)主持預(yù)備會(huì)，常委會(huì)是集體行使權(quán)力，從理論上說(shuō)，預(yù)備會(huì)就應(yīng)當(dāng)是全體常委會(huì)組成人員集體主持，但是，實(shí)踐中和法律規(guī)定還不盡一致，比較普遍的做法是由常委會(huì)主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)主持，在法律沒(méi)有明確授權(quán)的情況下，這仍是個(gè)值得研究的問(wèn)題。按照全國(guó)人大的解釋，預(yù)備會(huì)議不是人大會(huì)議的開(kāi)始，而是為人大會(huì)議做準(zhǔn)備的會(huì)議。地方人大常委會(huì)會(huì)議議程一般是在正式會(huì)議上通過(guò)后才正式開(kāi)會(huì)，而人民代表大會(huì)的會(huì)議議程、選舉大會(huì)主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)卻要放在預(yù)備會(huì)上通過(guò)，從程序上看總感覺(jué)有降格處置的意向。當(dāng)然，從法律規(guī)定的嚴(yán)密性考慮這種處置方式還是妥當(dāng)?shù)?，《地方組織法》第十三條第三款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，由主席團(tuán)主持會(huì)議”，預(yù)備會(huì)不選舉產(chǎn)生大會(huì)主席團(tuán)，會(huì)議即無(wú)從進(jìn)行。關(guān)于大會(huì)議案

《地方組織法》第十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)、本級(jí)人民政府，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表五人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”。按照全國(guó)人大的解釋，議案是指要求人大會(huì)議審議并作出決定的建議。根據(jù)法律規(guī)定，按本條規(guī)定提出的議案，主要有法規(guī)案、決定案、決議案，另外是按《地方組織法》其他條款規(guī)定提出的人事任免案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃案、財(cái)政預(yù)算案、罷免案、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)案等。因此，由常委會(huì)向大會(huì)提出的會(huì)議議程、主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)建議名單草案等不能算是議案，而只是常委會(huì)為人民代表大會(huì)會(huì)議所做的準(zhǔn)備工作。關(guān)于人民代表大會(huì)會(huì)議期間提出議案的主體，1995年修改《地方組織法》時(shí)即取消了一個(gè)代表團(tuán)和法院、檢察院可以向大會(huì)提出議案的規(guī)定。據(jù)全國(guó)人大的解釋，司法方面的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法，地方人大及其常委會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)司法方面的事項(xiàng)作出決定，所以，地方各級(jí)法院和檢察院沒(méi)有什么議案需要向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出。對(duì)于為什么取消地方人大一個(gè)代表團(tuán)提議案的規(guī)定，沒(méi)有作出解釋。但是有一點(diǎn)是大家都知道的，代表團(tuán)之間人數(shù)差距很大，而每一個(gè)人大代表的權(quán)利是平等的，對(duì)某個(gè)議案的提出，該代表團(tuán)的代表并不一定每一個(gè)人都贊成，若以代表團(tuán)提出議案，即有將代表團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的意志強(qiáng)加于其他代表的嫌疑；代表團(tuán)與代表團(tuán)之間是否代表人數(shù)多的代表團(tuán)提出的議案分量就更大，這顯然是不科學(xué)的?！兜胤浇M織法》十八條保留了“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表十人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”的規(guī)定，這是比較科學(xué)合理的。但目前在一些地方人代會(huì)關(guān)于議案的規(guī)定中，仍出現(xiàn)了關(guān)于“一個(gè)代表團(tuán)可以提出議案”的規(guī)定，這與《地方組織法》的規(guī)定是相悖的，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。關(guān)于議案的處理，實(shí)際上屬于人大決定權(quán)的范疇，按照法律規(guī)定，人民代表大會(huì)主席團(tuán)對(duì)代表議案有“擱置權(quán)”和“決定不提請(qǐng)審議權(quán)”，對(duì)法定機(jī)構(gòu)的議案有“緩議權(quán)”和“決定不提請(qǐng)審議權(quán)”，對(duì)法定機(jī)構(gòu)的議案有“緩議權(quán)”、“擱置權(quán)”，沒(méi)有“決定不提請(qǐng)審議權(quán)”，將代表議案轉(zhuǎn)作建議、批評(píng)和意見(jiàn)，實(shí)質(zhì)乃是對(duì)“議案”的否定，或?qū)Α白h案”的一種處理方式。目前，地方人代會(huì)人大代表聯(lián)名提出的議案真正能被大會(huì)主席團(tuán)確定為議案的很少，多數(shù)都被轉(zhuǎn)作建議、批評(píng)和意見(jiàn)，這一方面是代表所提議案中具有全局性的重大事項(xiàng)較少，屬于一般性的工作問(wèn)題，或不屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不適合作為議案辦理；另一方面是主席團(tuán)對(duì)議案立案標(biāo)準(zhǔn)的把握尺度等原因。根據(jù)代表法第9條的規(guī)定，代表提出議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。案由是指提出該案的理由，即為什么要提出該議案，人大通過(guò)該議案的必要性等。案據(jù)是指提出該議案的理論和事實(shí)根據(jù)，該議案的合理性、可行性等。方案就是議案必須要有解決問(wèn)題的具體辦法。具體方案是議案的核心內(nèi)容，是要交付表決的內(nèi)容，沒(méi)有具體方案不能作為議案提出，大會(huì)主席團(tuán)只能作為建議交有關(guān)機(jī)關(guān)處理。

關(guān)于差額選舉和采用最低差額問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第三十條規(guī)定：“由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一?！薄兜胤浇M織法》第二十二條對(duì)于選舉人大常委會(huì)組成人員、人民政府、人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)人候選人的具體差額數(shù)都作了規(guī)定。差額選舉是我國(guó)選舉制度的普遍原則，因?yàn)檫x舉的實(shí)質(zhì)就是選擇，沒(méi)有差額就無(wú)從選擇，沒(méi)有差額也就說(shuō)不上是選舉，等額選舉實(shí)質(zhì)上是就既定的候選人進(jìn)行表決?！兜胤浇M織法》第二十二條規(guī)定，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、秘書(shū)長(zhǎng)、人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。從等額選舉向差額選舉制度發(fā)展，是民主建設(shè)的重要步驟。地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行差額選舉是一個(gè)基本原則。等額選舉只是在沒(méi)有提出新的候選人的情況下的一種特例，因此，在選舉辦法中規(guī)定正職必須實(shí)行等額選舉是不恰當(dāng)?shù)?。在人大常委?huì)委員和政府副職的選舉中，法律規(guī)定政府副職領(lǐng)導(dǎo)人的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一人至三人，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多十分之一至五分之一，但實(shí)踐中包括選舉上一級(jí)人大代表，一般都采用最低差額。采用最低差額的優(yōu)點(diǎn)是能夠確保選舉一次成功，圓滿實(shí)現(xiàn)黨委的人事安排意圖，工作中也可以減少許多麻煩。但是，采用最低差額，不利于充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動(dòng)代表的選舉熱情，代表也就不可能再去考慮提名候選人的問(wèn)題，這與黨的十六大提出的建設(shè)社會(huì)主義政治文明、推進(jìn)民主法制建設(shè)的要求是不相符的。

關(guān)于提名醞釀候選人的時(shí)間問(wèn)題

《地方組織法》第二十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，提名醞釀候選人的時(shí)間不得少于兩天?！北緱l規(guī)定是為了更加充分發(fā)揚(yáng)民主，讓代表有足夠的時(shí)間提名、醞釀候選人。全國(guó)人大常委會(huì)在修改《地方組織法》的說(shuō)明中指出：兩天時(shí)間不一定都討論選舉問(wèn)題，可以穿插安排討論其他議程。但兩天如何把握，兩天是否就是四十八小時(shí)，跨兩天是否也可以，對(duì)此意見(jiàn)分歧較大，目前也沒(méi)有權(quán)威的解釋。實(shí)際操作中一般是按跨兩天安排，這樣既符合法律規(guī)定，也便于靈活處置。所謂跨兩天，一般應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)工作日，即代表有兩天會(huì)議時(shí)間提名、醞釀候選人，而不必拘泥于四十八小時(shí)。

關(guān)于“審查”與“審議”

1995年2月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議修改《地方組織法》時(shí)，對(duì)第八條關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)的規(guī)定中，把原規(guī)定“審議”人大常委會(huì)和“一府兩院”的工作報(bào)告內(nèi)容均改為“審查”，一字之改，可能并未引起一些人的注意，但是，這一個(gè)字的改動(dòng)卻意義重大，它標(biāo)志著我國(guó)民主政治制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，地方人民代表大會(huì)權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)展。審議的重點(diǎn)是議，審查的重點(diǎn)是查，審議的約束力遠(yuǎn)不及審查。按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，審查的本義是檢查核對(duì)是否正確、妥當(dāng)，它比審議的詞義嚴(yán)厲得多。按照《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，地方各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)他負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，人民代表大會(huì)審查“一府兩院”的工作報(bào)告，是人大代表代表廣大人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的過(guò)程，《地方組織法》的修改正是人民當(dāng)家作主這一憲法規(guī)定的體現(xiàn)。雖然法律已修改了很久了，一些地方人代會(huì)在通過(guò)的會(huì)議議程中，仍然使用的是“審議”一詞，這說(shuō)明規(guī)范人代會(huì)法定用語(yǔ)的問(wèn)題還應(yīng)引起重視。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）