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一土地流轉(zhuǎn)的影響機制分析

國家、市場機制、地方性制度（地方家族主義、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)）是許多學者用來分析我國農(nóng)村經(jīng)濟制度發(fā)展與變遷的主要解釋框架，而這3個因素也構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)“鑲嵌”的社會背景，從根本上影響著土地流轉(zhuǎn)的進行。

1國家要素我國農(nóng)村土地集體所有制是由國家主導的制度創(chuàng)設(shè)

1949年以來，由于國家在組織領(lǐng)導土地運動中具有決定性的作用，把自己的意志注入了農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)之中，這種“路徑相關(guān)”，就使得國家可以依其意志調(diào)整產(chǎn)權(quán)，建立符合其意識形態(tài)的集體產(chǎn)權(quán)制度。當然，國家的引入非常容易導致農(nóng)民所有權(quán)的殘缺，其實質(zhì)是國家擁有土地的最終控制權(quán)，并通過法律、法規(guī)加以表達。從國家創(chuàng)設(shè)的法律分析，《物權(quán)法》第125條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人可以依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中央2001年18號文件也明確指出：“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上……任何組織和個人不得強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。”《農(nóng)村土地承包法》第33條也明文規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)?！钡菄也⑽疵鞔_土地集體所有權(quán)的主體，憲法中依舊保留了國家對集體土地的征用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃權(quán)，擁有比所有權(quán)人更大的控制權(quán)，這使得農(nóng)村土地權(quán)利擁有者之間的關(guān)系變得不穩(wěn)定，從而阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。國家要素的另一體現(xiàn)是國家科層體系對地方政府的影響?，F(xiàn)有的政治體系使地方政府有按照上級要求完成上級任務(wù)的政治壓力，地方政府會想方設(shè)法實施土地流轉(zhuǎn)的政策與任務(wù)。但是，中央政府和政策決策過程的穩(wěn)定制度安排從來就存在著中央和地方政府之間的區(qū)別。一個基本的觀察是，中國的國家政權(quán)不是鐵板一塊，中國改革時期的政治邏輯表現(xiàn)在政府各部門間多種利益間的平衡、妥協(xié)和達成一致，體現(xiàn)了一種漸進而不是跳躍式的改革道路。因此，國家政策的決定和推行是在各個部門間的相互作用和制約下實現(xiàn)的。在一定的政策條件下，當國家與地方政府目標并不一致時，地方政府可以憑借其國家人角色，假借國家政策，使其偏離國家目標。比如國家希望土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地利用集約化經(jīng)營，促進農(nóng)民增收，而有的地方政府把這一目標形式主義化，缺乏為民增收的考慮，甚至侵犯農(nóng)民權(quán)益。

2地方性制度進行清晰的產(chǎn)權(quán)界定

將農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)不受限制地進入市場，這是當前土地流轉(zhuǎn)政策的愿景。而事實上，制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)觀念源自于西方個體主義傳統(tǒng)，與我國鄉(xiāng)村社會建立在地方化的家族主義、村落共同體意識上的產(chǎn)權(quán)觀念并不一致。我國鄉(xiāng)村社會基本上是一個建立在親緣、地緣基礎(chǔ)上的社會，家族主義傳統(tǒng)至今發(fā)揮影響，缺乏個體主義存在的空間。Schurmann指出，在這樣的家族主義傳統(tǒng)下，中國人在宗族觀念下的土地觀念，比如家財共有制、先買權(quán)的設(shè)定、典權(quán)的設(shè)定、找價、回贖權(quán)等等，都使土地無法私有化和自由轉(zhuǎn)讓，只有生產(chǎn)價值而沒有經(jīng)濟價值。此外，傳統(tǒng)社會中對于田底、田面權(quán)的分割、永典權(quán)的設(shè)定，與制度學派的產(chǎn)權(quán)觀念明顯大異其趣。因此，當產(chǎn)權(quán)制度移入我國時，就會受到傳統(tǒng)主義的制約。此外，由于法律對集體產(chǎn)權(quán)主體的模糊設(shè)定，使土地的經(jīng)營權(quán)基本上表現(xiàn)為社區(qū)成員權(quán)資格的獲得。所謂成員權(quán)，即土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權(quán)利。由于成員權(quán)的存在，每當一個新的合法成員進入村莊時，他都有從他人那里分得一份土地的權(quán)利，而每當一個成員離開村莊時，其他人享有將其土地平分的權(quán)利。而什么樣的個體擁有成員權(quán)資格，又深受家族主義、社區(qū)派性等因素的影響。如蔣省三等觀察的一些現(xiàn)象：一是已棄耕的外出務(wù)工人員認為自己擁有本地戶口，理所當然有權(quán)重新索回土地承包經(jīng)營權(quán)；二是小城鎮(zhèn)落戶者，其認為雖然戶口不在村，但是祖輩住在村里，主要家族都在村里，有權(quán)回村要求承包地。再比如出嫁、嫁入的女人，也存在著土地的紛爭。這些現(xiàn)象反映了成員權(quán)的靈活性，同時也是土地流轉(zhuǎn)的一種障礙。由于社區(qū)成員資格的派性，阻礙了有受讓意愿的非集體經(jīng)濟組織的成員進入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地承包經(jīng)營權(quán)不能真正作為交易的財產(chǎn)進入市場而自由轉(zhuǎn)讓，因此，這種轉(zhuǎn)讓不是市場機制下真正意義的資源流動。另外，鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)也影響土地流轉(zhuǎn)。集體化時代以來形成的路徑依賴，使發(fā)揮原來大隊功能的村委會和村干部也就理所當然的成為集體經(jīng)濟組織的代言人，擁有比農(nóng)民更大的土地控制權(quán)。當然，由于其介于國家與鄉(xiāng)村社會之間的角色，村委會（大隊）干部角色也表現(xiàn)出復雜性，既有道德層面，又利用這種權(quán)力獲得好處。一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)的群體性事件，就是村委會在收回承包地過程中，出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的事件。此外，由于土地的集體所有制這一法律形式，給予村集體類似于土地所有者的法人地位，而這種權(quán)利又天然的集中于干部手中，這也使干部有了主導土地流轉(zhuǎn)行為的最合理支持，當干部向營利型經(jīng)紀人的方向轉(zhuǎn)變時，就不可避免地會產(chǎn)生干部傷害農(nóng)戶土地利益的事件。

3市場機制經(jīng)濟學認為

西方自由主義范式通常被認為是解決制度失效的靈丹妙藥。在這種范式中，經(jīng)濟行為與政治、法律等領(lǐng)域分離，商品也僅僅是個人的財產(chǎn)，不用牽涉到任何的親屬或依附性群體。這些觀念對于西方國家資本主義的發(fā)展具有重要貢獻。土地進入市場，體現(xiàn)的是人與人之間匿名的關(guān)系。而在我國傳統(tǒng)社會中，土地往往具有不可讓渡性，體現(xiàn)更多的是社會關(guān)系與社區(qū)意識。比如，F(xiàn)reedman強調(diào)土地作為中國宗族的存在與延續(xù)的經(jīng)濟價值，為了保證宗族團結(jié)，往往設(shè)置族田、公田，增加共有財產(chǎn)，避免土地流出社區(qū)，降低宗族的實力。Schurmann則認為，我國傳統(tǒng)社會強調(diào)孝順，鼓勵祖先崇拜來加強祖產(chǎn)與家族之間的關(guān)系，確保土地在近親的范圍內(nèi)延續(xù)下去，共同避免了土地私有制度的興起，以及大家族的解體。也因為如此，土地也具有了社會意義。無論是經(jīng)濟意義的強調(diào)，還是社會意義的強調(diào)，鄉(xiāng)村社會對土地交易的慎重與過度市場化的限制是其共同點。當然，將土地保留在社區(qū)內(nèi)部，也是道義經(jīng)濟的體現(xiàn)。集體化以來，土地所有權(quán)留在集體，按人口均分經(jīng)營權(quán)，其實質(zhì)是防止土地兼并，同樣具有規(guī)避風險的意義。而這一考慮，當然也會內(nèi)在地限制土地市場的形成，對于土地規(guī)模經(jīng)營往往產(chǎn)生負面影響。市場機制發(fā)揮作用還受到地區(qū)特征的影響。由于各地市場傳統(tǒng)、地理區(qū)位與社會結(jié)構(gòu)各不一致，市場機制發(fā)揮作用的效果也各不相同。在東部地區(qū)，因其商業(yè)傳統(tǒng)及市場中心的地位，土地流轉(zhuǎn)市場也較為發(fā)達；而在一些遠離經(jīng)濟中心，社區(qū)主義傳統(tǒng)強勢的地區(qū)，通過市場機制來進行土地流轉(zhuǎn)就會受到制約，比如鄉(xiāng)村地方非正式的限制會影響市場機制的功能，通過村干部推動土地規(guī)模經(jīng)營、通過宗族選擇交易對象，通過“找價”傳統(tǒng)尋求增值收益的合理性等等。這一點從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查課題組對江蘇南通石港與江西贑中高滕鎮(zhèn)的調(diào)查比較中就能看出。石港地處經(jīng)濟發(fā)達的江南，有悠久的市場傳統(tǒng)，土地市場發(fā)育完善，土地流轉(zhuǎn)出村落的情況較多，競價激烈，合同效力很大，往往可以達每公頃15000元的年價。而地處贛中偏僻的高滕鎮(zhèn)，宗族意識較強，土地流轉(zhuǎn)往往在村內(nèi)實現(xiàn)，如果要進行大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，只能由地方政府或村委會來推動，簽訂的合同也有熟人社會的特點，價格體現(xiàn)的市場意義不大，最高每年每公頃3750元，在土地增值時，承包者往往會拋開合同，要求漲價。通過對這3種社會性因素的分析來探討土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中所涉及的產(chǎn)權(quán)邏輯：（1）具有物權(quán)特征的土地經(jīng)營權(quán)的歷史性。土地經(jīng)營權(quán)能夠作為流轉(zhuǎn)的主體，是國家意識形態(tài)性與法律設(shè)計的后果，具有歷史性與社會性，國家（政府）可以剝奪；（2）權(quán)利主體的模糊性。國家法律并未清晰規(guī)定集體土地所有權(quán)主體的具體構(gòu)成，這給予地方性非正式制度解釋的空間；（3）權(quán)利分割的多元性。法律明確規(guī)定農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，但是并未明晰土地集體所有權(quán)主體，這種模糊性使利益相關(guān)者如何分割收益權(quán)、控制權(quán)、讓渡權(quán)，要依賴社會性制度；（4）權(quán)利實現(xiàn)的雙重性。國家是權(quán)利實現(xiàn)的重要手段，通過頒布法律來實現(xiàn)權(quán)利的保護，社會關(guān)系與社區(qū)意識對實現(xiàn)權(quán)利的保護也發(fā)揮著重要的作用；（5）讓渡權(quán)利的多樣性，以及價格機制的多樣性。市場是土地流轉(zhuǎn)的主要方式，但是地方渠道也可以實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，要根據(jù)所處區(qū)位、經(jīng)濟傳統(tǒng)、地方社會形態(tài)來看待不同的讓渡方式與特點。

二結(jié)論

在具有濃厚文化和歷史傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村社會中，土地流轉(zhuǎn)不僅僅是一種市場行為，不僅僅只受經(jīng)濟規(guī)律的影響。它也是在一定的社會環(huán)境進行，嵌入在社會關(guān)系之中，流轉(zhuǎn)人和被流轉(zhuǎn)人之間仍然還有一個相連接的紐帶。同時，從宏觀層面來看，我國土地產(chǎn)權(quán)是“殘缺”和“模糊”的，導致土地集體所有權(quán)主體虛置，土地核心處分權(quán)缺位，交易受限，農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到保障等問題，這也為鄉(xiāng)村各種社會性因素的介入提供彈性空間。因此，筆者從產(chǎn)權(quán)社會學視角出發(fā)，認為單單依靠國家的法律制度及市場機制來討論土地流轉(zhuǎn)，脫離產(chǎn)權(quán)運作的社會環(huán)境的分析是不完全的，唯有加入地方制度分析，考慮國家、市場、地方性制度的互動關(guān)系和影響過程，全方位地看待土地流轉(zhuǎn)這一經(jīng)濟現(xiàn)象，才能更清晰地解釋影響土地流轉(zhuǎn)的因素，從而為解決土地流轉(zhuǎn)中遇到的問題提供新的思路和方法。

作者：胡亮劉月平單位：河海大學公共管理學院