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【正文】

過去，人們研究清末地方自治，比較注重它的思想和措施，至于它對中國近代社會的作用和影響則較少涉及。本文試圖就清末地方自治與中國近代化的一個重要方面——城市近代化的關(guān)系做一初步探討。

一、地方自治的范圍和內(nèi)容

關(guān)于清末地方自治，有一個多年來被人們忽略的現(xiàn)象，那就是它的活動范圍是城鎮(zhèn)，它的內(nèi)容是城鎮(zhèn)的有關(guān)事務(wù)。所謂地方自治實(shí)際上就是城鎮(zhèn)自治。地方自治運(yùn)動應(yīng)該區(qū)別不同的地區(qū)，采取不同的方法。地方自治的“地方”是人口相對集中、經(jīng)濟(jì)文化相對發(fā)達(dá)的地方，而不是人口稀少、經(jīng)濟(jì)落后、交通閉塞的地方。實(shí)際上前者就是城鎮(zhèn)，后者就是鄉(xiāng)村。

從實(shí)際過程看，地方自治是在城鎮(zhèn)里開展的。地方自治最有成效的是中國兩個特大的新興的城市天津和上海，其次要數(shù)武漢、北京、南京、濟(jì)南、廣州、長沙、奉天等大城市。至于廣大的鄉(xiāng)村，則較少開展或沒有開展自治。有的省如吉林、廣西、湖南將自治區(qū)域根據(jù)人口的稠密和稀少、商業(yè)的繁盛和落后分為若干等級，首先專注于城鎮(zhèn)地方自治，對鄉(xiāng)村則準(zhǔn)備到以后有條件再去實(shí)行。有的省如山東、陜西、甘肅，只是要求各縣象征性地選送一、二名紳士到省城入自治研究所學(xué)習(xí)自治的方法（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第742、751頁。）。

地方自治的內(nèi)容主要是關(guān)于城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定自治的事情可分為三種，一是專屬農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的事情，如防護(hù)青苗、籌辦水利、整理田地，這在章程中所占比重很少。二是農(nóng)村和城鎮(zhèn)都有的事情，如建中小學(xué)堂、清掃和修筑道路，這在章程中份量很大，如架設(shè)路燈、辦勸工廠、整理商務(wù)、開設(shè)市場、施衣、放粥等，其中有些如圖書館、閱報社、電車、公園、救火會，在當(dāng)時只是在大城市里才可能實(shí)行的事情（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第728-729頁。）。

一般的社會輿論也把城市的建設(shè)和發(fā)展作為地方自治的主要內(nèi)容?！睹窈羧請蟆氛J(rèn)為地方自治應(yīng)該成為城市近代化的推動力量，而城市則應(yīng)該為地方自治提供廣闊的活動舞臺。中國古代本來也有地方自治的活動和制度，但是沒有將它與城市及其商業(yè)結(jié)合起來，“所以久而萎落者，其病坐于抑末之謬說，而不重商，故市政不能發(fā)皇，以為模范。”并且說，“則今欲求自治，著乎之點(diǎn)，即不可不先從事于市政?！保ㄗⅲ骸睹窈?、民吁、民立報選輯》(1)，河南人民出版社1982年版，第89頁。）

二、城鎮(zhèn)官紳合治的模式及現(xiàn)代市制的萌芽

自治的范圍和內(nèi)容在城鎮(zhèn)，倡導(dǎo)自治運(yùn)動的便是城鎮(zhèn)的官紳。在中國封建社會里，統(tǒng)治者是整個封建地主階級，但治理國家的權(quán)力只是掌握在封建地主階級中的一部分官吏手里，更多的士紳對治理國家則不能問聞。這種狀況一直持續(xù)到晚清。自治運(yùn)動興起后，逐步形成了城鎮(zhèn)官紳聯(lián)合治理城市社會的模式。一些人士把中央集權(quán)稱作“干涉主義”，把民主民權(quán)稱作“放任主義”，認(rèn)為當(dāng)前的政治只能“調(diào)和于二者之間而審慎以出之”，唯有如此，才能夠興利除弊，“未有不推行盡利者”。他們還擔(dān)心人們不明白地方自治的真諦，特別強(qiáng)調(diào)：“執(zhí)一偏之論者，或謂地方自治當(dāng)獨(dú)立不羈，不容服從外力，或又謂地方事業(yè)悉當(dāng)聽中央之指揮，殆兩失之矣?！保ㄗⅲ骸稏|方雜志》第4年第1期，社說，第6頁。）有的人士將官、紳、學(xué)與自治的關(guān)系表述為：“自治之權(quán)，發(fā)之于官，操之于紳，官紳無所差別，學(xué)生與官紳亦無所差別，新舊融合?！标P(guān)于官紳合治模式則明白無誤地表述為：“今之稱地方自治者，不曰自治，曰官治也，吾則曰非惟官治，亦紳治也。紳治、官治，一而二，二而一者也?！保ㄗⅲ骸缎梁ジ锩笆觊g時論選集》第3卷，第409-410、413頁。）清朝官方在推行自治時雖然想盡量為自己多保留一些權(quán)力，對城鎮(zhèn)紳士多加一些限制，但是它最終不得不認(rèn)可城鎮(zhèn)官紳合治的統(tǒng)治形式。1907年的上諭要求各省督撫“慎選公正明達(dá)官紳創(chuàng)辦其事”，“凡地方應(yīng)興應(yīng)革事宜，議員公同集議，候本省大吏裁奪施行。”（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第667頁。）直隸總督袁世凱在《試辦天津縣地方自治章程》上批道：“此次試辦地方自治，為從前未有之事，凡在官紳，務(wù)必和衷共濟(jì)，一秉大公，以為全省模范?！保ㄗⅲ骸短旖蛏虝n案匯編》(1903-1911)下冊，天津人民出版社1989年版，第2290頁。）浙江巡撫增韞則將官與紳的關(guān)系說得更密切，“皆為事理之辯明，無意氣之爭執(zhí)，官紳一致，惟全省利益是謀?！保ㄗⅲ骸肚迥┗I備立憲檔案史料》下冊，第705頁。）。

這里有必要解釋一下官和紳的概念。晚清的“官”與前代歷朝的“官”都是指官府，包括中央政府和地方政府，不過，自治運(yùn)動是地方的自治運(yùn)動，故自治運(yùn)動中的“官”主要指地方官府和地方官吏。晚清的“紳”與前代歷朝則有所不同，前代歷朝的紳指的是地主、退職官員和士大夫，晚清的紳除了上述成份外，還包括商人、新式的知識分子。天津在推行自治時，特別強(qiáng)調(diào)商人的地位和作用，“非合有學(xué)識有經(jīng)驗(yàn)之本地紳商公同協(xié)議，不足以昭慎重?！碧旖蜃灾纹诔蓵?，“其會員除自治局公舉紳士六人及自治局局員外，由天津勸學(xué)所、商會各就本籍學(xué)界商界公正通達(dá)之人，分行公舉?！保ㄗⅲ骸短旖蛏虝n案匯編》(1903-1911)下冊，天津人民出版社第1989年版，第2288頁。）1909年，天津舉行直隸咨議局選舉，孫洪伊列舉了議員的資格，這可以看作“紳”的范圍：“資格五項(xiàng)，辦理學(xué)務(wù)及其他地方公務(wù)滿三年有成效者，曾在本國或外國中學(xué)堂及與中學(xué)同等之學(xué)堂畢業(yè)者，有貢舉生員以上之出身者，曾任實(shí)缺官文七品，武五品以上者，有五千元以上之財(cái)產(chǎn)者，如有一項(xiàng)，即為合格?！保ㄗⅲ骸短旖蛏虝n案匯編》(1903-1911)下冊，天津人民出版社第1989年版，第2305頁。）

城鎮(zhèn)官紳合治的模式對促進(jìn)城鎮(zhèn)的民主政治具有積極意義。在高度中央集權(quán)的體制下，人民處于無權(quán)的地位，“雖不乏圣帝明王，出而與吾民相治理，然吾民謬于服從之習(xí)慣，不知有自治之道存，以謂治天下者，吾君相之事也，吾民何與焉。”（注：《盛京時報》光緒三十四年正月二十四日。）城鎮(zhèn)地方自治組織致力于改變?nèi)嗣襁@種“服從之習(xí)慣”，啟發(fā)人民關(guān)心政事的覺悟。

城鎮(zhèn)官紳合治的模式初步改變了城鎮(zhèn)原有的政治格局。從前，城市是封建主義的政治中心，完全處在封建官府的統(tǒng)治之下，城市本身沒有任何自主性和獨(dú)立性。在自治運(yùn)動時期，紳商參與了政治，分享了權(quán)力，并且為城市取得某種自主性和獨(dú)立性而努力，從而開始了現(xiàn)代市制的萌芽。

最早萌發(fā)現(xiàn)代市制的是湖南的保衛(wèi)局和南學(xué)會、東北三省的保衛(wèi)公所。湖南的保衛(wèi)局是1896年由省城長沙的官、紳合辦的，負(fù)責(zé)議決和執(zhí)行有關(guān)市政事務(wù)。南學(xué)會也是1896年在長沙成立的，名為學(xué)會，實(shí)際兼有地方議會的性質(zhì)。東北三省保衛(wèi)公所在1904年成立于奉天，也是模仿西方地方議會的形式，設(shè)有會議股，由董事及議員組成，他們經(jīng)常對地方重大事件的興革進(jìn)行討論。

1906年地方自治推行以后，各省紛紛成立自治研究所、自治期成會、自治局等。城鎮(zhèn)里選舉產(chǎn)生議事會和董事會，并成立負(fù)責(zé)市政的機(jī)關(guān)。以上海為例。1895年滬道劉祺祥開辦的上海南市馬路工程局，這時由地方紳董姚文楠接收，其權(quán)力便由官轉(zhuǎn)到了紳。姚又實(shí)行改革，其名稱改為城鄉(xiāng)內(nèi)外總工程局，機(jī)構(gòu)有議事會和董事會，分別為市政的議決機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。1909年，該局因所轄范圍被劃為自治區(qū)域，便由紳董李鐘玨改組為城自治公所。1900年成立的閘北工程局，此時改為上海北市馬路工巡總局，到1911年又改為閘北地方自治公所。上述機(jī)構(gòu)和組織雖然還不是完整意義上的現(xiàn)代市制，但是它們?yōu)楝F(xiàn)代市制的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。民國時期，上海在原有的工程局、善后局的基礎(chǔ)上成立了上海市公所，那便是正規(guī)的現(xiàn)代的市政機(jī)構(gòu)了。

三、地方自治時期城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮

清末地方自治使紳商參與了政治，提高了紳商經(jīng)商辦實(shí)業(yè)的積極性，從而促進(jìn)了城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮。甲午以前，清朝部分官員在天津、上海、漢口、南京等城市興辦近代企業(yè)，啟動了中國城市近代化。甲午以后，清朝政府陷入財(cái)政危機(jī)和政治危機(jī)，沒有力量主辦城市工商業(yè)。地方自治運(yùn)動正好肩負(fù)了發(fā)展城鎮(zhèn)工商業(yè)的使命。

清末城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展內(nèi)容很豐富，這里只就與地方自治運(yùn)動聯(lián)系密切的方面予以說明。

（一）商會的普遍設(shè)立。至1908年6月，上海、北京、天津、廈門、蘇州、廣州、寧波、漢口、保定、福州、南京、杭州、重慶、成都、奉天等26個大城市都已經(jīng)成立商務(wù)總會。同時或稍后，一些中小城市和鎮(zhèn)也仿照成立商務(wù)分會。各城鎮(zhèn)商務(wù)總會、商務(wù)分會是地方自治的一項(xiàng)重要成果。因?yàn)榈胤阶灾螐?qiáng)調(diào)的是排除和減少官府的干涉，注重紳商的自由聯(lián)合和自主行動?！巴瑯I(yè)組合之事業(yè)，在整理各組之自治，國家既以此權(quán)委之，故絕不再行干涉?！备鞒擎?zhèn)的商人“合小以致大，聯(lián)散而成聚，舍個人商業(yè)而營社會商業(yè)，舍家庭工業(yè)而營工場工業(yè)?！保ㄗⅲ骸稏|方雜志》第4年第1期，商務(wù)，第7頁。）這樣，商業(yè)的繁榮也就是勢所必然的了。

（二）商業(yè)展銷活動的蓬勃開展。由于行業(yè)的聯(lián)合不受官府的干涉，各城鎮(zhèn)商人便能廣泛開展各種商業(yè)展銷活動。1906年，京師勸工陳列所開辦，陳列的有京師內(nèi)外商人提供的產(chǎn)品，以及各省寄贈的產(chǎn)品。主辦者希望通過這次展覽，使“勸工者各出心裁，陳列者美不具入，其中者無異身游天下，而實(shí)業(yè)進(jìn)步日臻，將來與海外東西各國并駕齊驅(qū)?！保ㄗⅲ骸妒⒕r報》光緒三十二年十月十四日、十九日。）

1907年，天津考工廠設(shè)立“內(nèi)國勸業(yè)展覽會”，會期9天，到會參觀者15萬余人，各大廠家售出貨物共3萬余元，到會陳列商品的工商業(yè)廠家一百數(shù)十個，分12場。展品有織毯、繡花、皮鞋、皮靴、各種布匹、各種箋紙，“華實(shí)并茂，殊不粗劣”。

南洋勸業(yè)會于1901年6月在南京開幕。該會一方面按照行業(yè)分館，有教育館、武備館、工藝館、美術(shù)館、農(nóng)業(yè)館、機(jī)械館、衛(wèi)生館等。另一方面又按各省分館，第一批有直隸館、安徽館、山東館，第二批有浙江館、江西館、四川館、廣東館、湖北館，第三批有山陜館、河南館、東三省館、云貴館。

武漢在1902年將兩湖書院加以改造，設(shè)立勸業(yè)場，稱“兩湖勸業(yè)場”。場內(nèi)分三所，一是內(nèi)品勸業(yè)場，專門展出本省的制造品，二是外品勸業(yè)場，專門展出外省外國各種貨物機(jī)器，三是天產(chǎn)內(nèi)品場，專門陳設(shè)兩湖各種土產(chǎn)、五金、礦產(chǎn)、煤炭。

成都在1907年成立實(shí)業(yè)勸工會。建筑和設(shè)置新穎別致。當(dāng)時四川省有140個府、州、縣，其中有90個接受了邀請，選送產(chǎn)品參展。

（三）工業(yè)公司的大量設(shè)立?，F(xiàn)代商業(yè)與傳統(tǒng)商業(yè)的一個重要區(qū)別是，現(xiàn)代商業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)聯(lián)系在一起，為現(xiàn)代工業(yè)服務(wù)。清朝末年，在城市商業(yè)繁榮的同時，城市工業(yè)迅速發(fā)展，工業(yè)公司大量設(shè)立。

從上表可以看出，注冊工業(yè)公司數(shù)和資本額增長的年代正是地方自治興起的年代。1905年，一些城市開始醞釀和倡導(dǎo)地方自治，這一年注冊公司比上年增加了3倍多，注冊資本比上年增加了4倍多。1908年，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》頒布，自治運(yùn)動大范圍地展開，這一年注冊公司比上年略有減少，但注冊資本增加了2倍多。1911年，清末地方自治運(yùn)動接近尾聲，加上政局的動蕩，注冊公司數(shù)和注冊資本額明顯地降了下來。

地方自治之所以有這樣大的影響，是因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)工商業(yè)上的自主經(jīng)營、自由聯(lián)合，促進(jìn)了新興的經(jīng)營形式——股份公司的成立。從前官督商辦、官商合辦的企業(yè)，官有權(quán)而商無權(quán)，官有利而商無利，商人望而生畏，不肯投資。在地方自治時期，商人則可以自己選擇合伙人，可以根據(jù)自己的意愿從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，不受或較少受政府的干涉，商人們樂于投資工商業(yè)。另一方面，從前商人們創(chuàng)辦私人企業(yè)大都是單獨(dú)投資，資金少的人無法問津近代企業(yè)。此時，股份公司的形式將社會上閑散的資金比較充分地動員起來，人們無論資金多少，只要愿意，都可以投資工商業(yè)。

隗瀛濤先生認(rèn)為，在古代中國城市中，政治功能占主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)功能和文化功能多依附于政治功能。近現(xiàn)代城市，由于商品交換范圍的擴(kuò)大、工業(yè)化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)功能日益占主導(dǎo)地位（注：隗瀛濤：《近代重慶城市史研究》，《近代史研究》，1991年第4期。）。清朝末年的城市（包括一些較大的鎮(zhèn)）正是這樣。地方自治促進(jìn)了城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮，工商業(yè)的繁榮使城鎮(zhèn)的功能發(fā)生了進(jìn)一步的變化，經(jīng)濟(jì)功能日益超過政治功能?！吧虾Ｒ徊?，市面繁盛，航路交通，為中外商人鱗萃之區(qū)”，其經(jīng)濟(jì)功能無疑占主導(dǎo)地位。天津雖然是直隸總督衙門所在地，但它在工商上已是華北的“總會之區(qū)”。武漢雖然仍是湖廣總督的治所，但在商貿(mào)上，“據(jù)長江上游，為晉、豫、川、湘各行省土貨灌輸之地?！保ㄗⅲ骸短旖蛏虝n案匯編》(1903-1911)上冊，第169-170頁。）經(jīng)濟(jì)功能超過政治功能，正是城市近代化的一個重要內(nèi)容。

四、地方自治時期市政建設(shè)的發(fā)展

清朝末年，城鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展較快，市政建設(shè)則相對滯后。市政建設(shè)落后的原因是管理城市的權(quán)力操在清政府手中，而清政府由于政治腐政和財(cái)政危機(jī)，又不著手市政建設(shè)，“今求其弊所以然，則皆純?nèi)喂僦?，毫無自治之法?！保ㄗⅲ骸睹窈簟⒚裼?、民立報選輯》(1)，河南人民出版社1982年版，第90頁。）要改變市政的混亂狀況，只有動員地方紳士和人民的力量，“公共事業(yè)者，必自地方始。”（注：《東方雜志》第4年第4期，社說，第74頁。）地方自治興起后，各城鎮(zhèn)自治團(tuán)體就把加強(qiáng)市政建設(shè)作為自己的重要工作。

（一）道路、路燈、公園。1910年10月，上海城自治公所開始接管城內(nèi)公共事務(wù)。并布告：清潔道路、安裝路燈，“均屬自治范圍之事”，要求夫役“將道路認(rèn)真掃除，其電燈泡之渾暗者，火油燈之損壞者，已在逐漸更換?！睘榱思訌?qiáng)管理，城自治公所專門成立了路政處，并設(shè)立清道路燈辦事處（注：《民呼、民吁、民立報選輯》(1)，河南人民出版社1982年版，第411頁。）。市區(qū)交通大為改善，在這一時期共修筑馬路40余條。在長沙，商務(wù)總會總理陳佩珩創(chuàng)辦湖南電燈股份有限公司，購置電燈1萬盞。福州先后有電燈公司3家，“規(guī)模大備”，“其電機(jī)廠內(nèi)所裝備者，皆為最新式之機(jī)器”，并安裝電燈1萬盞。京師“地廣人眾，長街大院，多用電光”，所設(shè)電機(jī)廠先后幾次添置設(shè)備，發(fā)電量可供應(yīng)電燈5萬盞（注：汪敬虞：《中國近代工業(yè)史資料》第2輯，下冊，第824-827頁。）。有的城市建筑公園，如京師原來只有供帝王游玩的園林，能供紳商和人民娛樂的地方則很少，“每逢勝游冠蓋相望，而地鮮園林之勝”。有鑒于此，商人招集股銀20萬兩，在地安門外十剎海地，建造北京公園。并計(jì)劃在公園里建造美術(shù)館、圖書館和博物院（注：《盛京時報》光緒三十二年十二月二十四日。）。

（二）拆除舊城墻。1906年，上海城廂內(nèi)外工程局稟呈上海道臺袁樹勛，要求拆除城墻，改造馬路，以利交通。袁樹勛表示支持，但由于部分人的反對，未得到兩江總督周馥的批準(zhǔn)。1909、1910年，采取了折衷的辦法，增開了三個城門。雖然上海城墻是在1912、1913年才拆除的，但這件事是在地方自治時期倡議的。天津與上海相比，則要痛快得多，在地方自治剛剛萌芽時，就將“城垣拆毀”，“遂日見商務(wù)之興隆，較之庚子以前，實(shí)覺別開生面，而地面安寧秩序，亦較勝于從前。”（注：《盛京時報》光緒三十二年九月二十九日。）漢口于1907年拆除舊城墻，城基改修馬路，名為后城馬路，這是漢口第一條近代街道。

（三）講求衛(wèi)生，開辦醫(yī)院。從前，由于城市市政建設(shè)落后，市容衛(wèi)生較差，這種狀況不是一兩個地方，而是“幾于偏十八省皆然”（注：《盛京時報》光緒三十二年十月十九日。）。醫(yī)療設(shè)施很落后，如奉天，當(dāng)時有20萬人口，只有一所醫(yī)院，收留病人不過數(shù)十名。地方自治開始后，紳商們積極改善醫(yī)療衛(wèi)生條件。奉天開設(shè)衛(wèi)生局，聘請醫(yī)生，在衛(wèi)生局內(nèi)還開設(shè)醫(yī)院學(xué)堂，招收學(xué)生，培養(yǎng)醫(yī)護(hù)人才。上海在1901年流行鼠疫。紳商沈敦和“乃自謀立醫(yī)院”，紳商張子標(biāo)愿將自己經(jīng)營的寶山境內(nèi)補(bǔ)蘿園捐出，供修建醫(yī)院，“自醫(yī)院開辦，鼠疫遂熄?！贝送猓瑵?jì)醫(yī)院“改建男女病房，規(guī)模益?zhèn)洹?，上海醫(yī)院附設(shè)女子醫(yī)學(xué)堂。沈敦和還與任錫汾、施則敬等聯(lián)合中國各紳董及一些外國友人，創(chuàng)設(shè)“萬國十字會”（后稱中國紅十字會），救護(hù)傷病者131177人，救濟(jì)貧困者225128人（注：《上?？h續(xù)志》第2卷，第47頁。）。

（四）成立救火組織。天津的市民、商人借地方自治的潮流，自發(fā)組織起來，成立具有民間性質(zhì)的救火水會，會員們自備救火用具，一旦某處失火，會員們立即前往撲救。上海成立“集合團(tuán)體”，研究防火救火辦法，并建立“警鐘樓”。各街區(qū)成立救火組織共達(dá)42家，安裝撲火用的“太平龍頭”293個。漢口大夾街一帶商民成立“公益救患會”，“以地方自治為宗旨，從救火、衛(wèi)生、演說為入手辦法”，其他街區(qū)的商民也紛紛仿效成立以救火為宗旨的自治組織，這些組織在1911年4月共同發(fā)起成立“漢口各團(tuán)聯(lián)合會”，作為研究消防、聯(lián)絡(luò)情報的總機(jī)關(guān)（注：皮明庥：《近代武漢城市史》，中國社會科學(xué)出版社1993年版，第105-106頁。）。