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一存在的問(wèn)題

1．我國(guó)基礎(chǔ)教育的教育財(cái)政投入不足

國(guó)家是教育的最大受益者。因?yàn)檗k教育，培養(yǎng)各級(jí)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才，能極大地提高社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的繁榮昌盛，提高國(guó)家的綜合國(guó)力，所以國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)教育投入的大頭。一般來(lái)說(shuō)，公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值比重的大小，既可以反映政府對(duì)教育的“努力程度”，又能較準(zhǔn)確地反映出教育在國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。就世界范圍而言，公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國(guó)家為5.1%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家為4.1%。我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，1992年為2.73%，1993年為2.52%，1994年為2.62%，1995年為2.45%，1996年為2.47%，1997年為2.54%，1998年為2.61%，1999年為2.79%，2000年為2.87%，2001年為3.19%。①?gòu)倪@組數(shù)字可以看出，我國(guó)的公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重徘徊在2%-3%之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。同時(shí)我國(guó)政府在教育投資上大力傾斜于高等教育，這使基礎(chǔ)教育的資金更加短缺。目前，我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的基本格局是：地方負(fù)擔(dān)為主，中央和省級(jí)只提供少量的補(bǔ)助。大多縣鄉(xiāng)政府財(cái)力原本就較為薄弱，卻負(fù)擔(dān)著絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。這使我國(guó)的基礎(chǔ)教育的發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切聯(lián)系在一起，從而導(dǎo)致了我國(guó)教育的不均衡發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，城市及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展較好，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展處境卻越來(lái)越困難。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）教育經(jīng)費(fèi)壓力大

我國(guó)1986年實(shí)行征收教育費(fèi)附加的辦法，這在基礎(chǔ)教育資金籌措方面做出了一定貢獻(xiàn)。2000年，我國(guó)實(shí)行了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“稅費(fèi)”改革制度，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資。這樣一來(lái)，農(nóng)村的義務(wù)教育投入除了來(lái)自收取在校學(xué)生的少量學(xué)雜費(fèi)外，主要靠各級(jí)政府的財(cái)政撥款，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾尤顯突出。

（2）基礎(chǔ)教育投資差異愈加明顯

加入WTO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)將面臨巨大沖擊，農(nóng)村基礎(chǔ)教育相對(duì)薄弱的情況會(huì)進(jìn)一步加劇。社會(huì)、個(gè)人以及國(guó)外集團(tuán)力量由于利益的驅(qū)動(dòng)，其投資重點(diǎn)會(huì)相對(duì)集中于城市，這將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距，致使農(nóng)村基礎(chǔ)教育陷入更加困難的境地。

（3）拖欠教師工資問(wèn)題還未完全解決

從2001年開(kāi)始，教師的工資由縣統(tǒng)一發(fā)放，使得長(zhǎng)時(shí)間、大面積拖欠教師工資的勢(shì)頭得到遏制。但是，由于地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、機(jī)關(guān)與學(xué)校間存在較大的差距，局部拖欠教師工資的現(xiàn)象仍然存在。

（4）農(nóng)村信息化教育難以落到實(shí)處

當(dāng)今社會(huì)已步入信息化時(shí)代，在我國(guó)新一輪基礎(chǔ)教育課程改革中，已列入信息技術(shù)教育這一內(nèi)容。但由于資金投入不足，農(nóng)村中小學(xué)特別是貧困地區(qū)，幾乎都不能按規(guī)劃進(jìn)行信息化建設(shè)。

2．投資比例欠妥

我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，對(duì)教育的要求首先是普及義務(wù)教育。按理，基礎(chǔ)教育應(yīng)是國(guó)家投資的的重點(diǎn)，其次才是中等教育和高等教育?？墒俏覈?guó)在高等教育和基礎(chǔ)教育方面的投資比例欠妥，把有限的教育經(jīng)費(fèi)過(guò)多地投向了高等教育。據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料?“九五”教育經(jīng)費(fèi)及相關(guān)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，我國(guó)義務(wù)教育應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的教育費(fèi)用占不到35%（世界發(fā)達(dá)國(guó)家約為50%——資料來(lái)源：原國(guó)家教委財(cái)務(wù)司編《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料》），而非義務(wù)教育階段的高等教育和中等教育卻占了相當(dāng)部分資金。我國(guó)適齡兒童的人口基數(shù)大，人頭平均費(fèi)用很少，這不符合義務(wù)教育的要求。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在大學(xué)階段投資的比重太大，從我國(guó)大、中、小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)情況看，我國(guó)培養(yǎng)1名大學(xué)生的費(fèi)用相當(dāng)于培養(yǎng)6名中學(xué)生、66.5名小學(xué)生的費(fèi)用，即比例為1：6：66.5（發(fā)達(dá)國(guó)家的比例約為1：1.7：4）。②這種不合理投資的結(jié)果，使得耗費(fèi)大量教育資源的某些大學(xué)學(xué)科和專(zhuān)業(yè)的學(xué)生，因供過(guò)于求而被閑置起來(lái)，不但嚴(yán)重地浪費(fèi)了教育資源，而且加大了政府的就業(yè)壓力和失業(yè)補(bǔ)貼。[1]另一方面，基礎(chǔ)教育得不到應(yīng)有的投資，致使教育公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，教育設(shè)備老化，校舍不能及時(shí)改建、新建、一些農(nóng)村學(xué)校危房情況甚為嚴(yán)重。

3．缺乏科學(xué)的管理監(jiān)督

教育投資效益的高低，很大程度上取決于強(qiáng)有力的投資管理和科學(xué)的投資方式。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)教育財(cái)政管理比較薄弱，缺乏科學(xué)的管理體制，尤其是采用無(wú)償性財(cái)政撥款方式進(jìn)行教育財(cái)政資金的分配，助長(zhǎng)了人們不重視提高投資效益的傾向，教育經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（1）教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)用不當(dāng)

在我國(guó)許多貧困落后地區(qū)，九年義務(wù)教育還沒(méi)有普及，許多老百姓還沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題?？梢恍┬姓块T(mén)領(lǐng)導(dǎo)為了自己的升遷，紛紛花公款“讀研”、“讀博”，這些人上學(xué)的費(fèi)用包括學(xué)費(fèi)、往返于學(xué)校的費(fèi)用，甚至“孝敬”導(dǎo)師的禮物，都出自國(guó)家財(cái)政和單位小金庫(kù)。[2]這無(wú)疑加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于我國(guó)教育財(cái)政沒(méi)有單獨(dú)立項(xiàng)，而是融入一般財(cái)政之中，是財(cái)政總支出的一部分，這就很容易出現(xiàn)一些行政領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)之便挪用教育財(cái)政資金的現(xiàn)象，勢(shì)必影響到當(dāng)?shù)卣畬?duì)基礎(chǔ)教育的財(cái)政撥款。

（2）學(xué)校收費(fèi)管理混亂

我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一是收取學(xué)生一定的學(xué)雜費(fèi)，以做為教育預(yù)算外資金，彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足。可某些學(xué)校利用教育經(jīng)費(fèi)不足渾水摸魚(yú)，搭車(chē)收費(fèi)，異化為亂收費(fèi)，為某些人以權(quán)謀私大開(kāi)方便之門(mén)。亂收費(fèi)已成為我國(guó)許多家庭沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但真正用到教育上的并不多。[3]另外，在我國(guó)財(cái)政撥款中的教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和教育事業(yè)中的公用經(jīng)費(fèi)，由于事權(quán)和財(cái)權(quán)分開(kāi)，一些人便在這里大做文章，謀取私利，致使我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)較大浪費(fèi)。

（3）辦學(xué)效益不高

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，辦學(xué)達(dá)到適度規(guī)模以后，可以增加教育資源的使用效益。從總體上講，我國(guó)辦學(xué)規(guī)模效益還不高。在我國(guó)各類(lèi)普通學(xué)校中，師生比比日本、英國(guó)、韓國(guó)等國(guó)都低得多。[4]分析其原因，一方面是由于我國(guó)學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，工作量不足，工作效率低下。全國(guó)每年1000多億元的政府預(yù)算內(nèi)撥款，絕大多數(shù)被“人頭吃掉了”，用于教育事業(yè)發(fā)展和教學(xué)條件改善的寥寥無(wú)幾。另一方面，我國(guó)廣大農(nóng)村人口居住比較分散，學(xué)校規(guī)模不大，這也是一種教育資源的浪費(fèi)。

二建議

1．國(guó)家加大投入，加快基礎(chǔ)教育發(fā)展的步伐

基礎(chǔ)教育，特別是義務(wù)教育做為一種強(qiáng)迫教育，從根本上講，它應(yīng)是機(jī)會(huì)均等的教育，政府有義務(wù)合理設(shè)置辦學(xué)條件相對(duì)均衡的學(xué)校，以滿足廣大城鄉(xiāng)受教育者的需要。目前，世界上多數(shù)國(guó)家都是由中央和省級(jí)政府負(fù)擔(dān)相當(dāng)部分的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)。在歐洲多數(shù)國(guó)家，中央政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比例一般為50%以上，有的高達(dá)92%以上，即使在美國(guó)這樣高度分權(quán)的國(guó)家，中央政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入也達(dá)到了71%。[5]有鑒于此，我國(guó)政府必須加大對(duì)基礎(chǔ)教育的投資力度，嚴(yán)格按照法律關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的規(guī)定安排教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保財(cái)政投入主渠道的到位和預(yù)算內(nèi)教育撥款的穩(wěn)定增長(zhǎng)，確保預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長(zhǎng)高于經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)。同時(shí)，政府必須在現(xiàn)有的教育資源配置上做些調(diào)整，要通過(guò)一系列制度來(lái)保證教育的均衡發(fā)展。從政府調(diào)控來(lái)說(shuō)，鑒于目前學(xué)校之間存在這么大的差距，政府不可能也不應(yīng)該通過(guò)削弱好的學(xué)校去同薄弱學(xué)校“均衡”，因而要重點(diǎn)加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，增加投資，逐步縮小學(xué)校之間的差距。具體可采取如下一些措施：

（1）開(kāi)征教育稅

眾所周知，辦教育離不開(kāi)物質(zhì)保證，這些物質(zhì)條件可用貨幣形式來(lái)計(jì)算，即以貨幣資金形態(tài)出現(xiàn)。為此，只要社會(huì)還需要教育，國(guó)家還需要教育，那么，一定的財(cái)政資金投入就必不可少。而事實(shí)上，我國(guó)既是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是世界上教育規(guī)模和任務(wù)最大的國(guó)家，且各項(xiàng)事業(yè)都要發(fā)展，需要資金，這就決定了我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，僅靠財(cái)政撥款提高國(guó)家投資水平較為困難。筆者認(rèn)為，要解決此問(wèn)題，開(kāi)辟新的稅種即教育稅是一種行之有效的途徑。首先，因?yàn)榛A(chǔ)教育受益范圍是全民的，完全應(yīng)該由所有社會(huì)成員共同承擔(dān)。通過(guò)稅收的形式所聚得的教育財(cái)政收入具有無(wú)償性，將不再歸還納稅人，不會(huì)給政府帶來(lái)“額外”負(fù)擔(dān)。其次，稅收是通過(guò)法律條款形式加以規(guī)定后強(qiáng)制實(shí)施的，其收入的來(lái)源和數(shù)量比較穩(wěn)定、可靠，能保證教育財(cái)政收入的穩(wěn)定性，不易受外界各種因素干擾。

（2）建立規(guī)范的基礎(chǔ)教育財(cái)政逐級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度

要明確各級(jí)政府的基礎(chǔ)教育財(cái)政責(zé)任。中央政府和省級(jí)政府掌握了國(guó)家的主要財(cái)力，他們是義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的主體，基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是中央政府和省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家要依據(jù)一定的規(guī)則，科學(xué)地計(jì)算確定一個(gè)生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，依靠縣財(cái)力無(wú)法達(dá)到的部分經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政補(bǔ)足，依靠省財(cái)力無(wú)法達(dá)到的部分經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政來(lái)支付。這樣就可以保證義務(wù)教育階段的教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)均衡。

2．根據(jù)居民收入合理分擔(dān)教育成本

教育具有“公共品”和“私人品”雙重屬性。從經(jīng)濟(jì)利益方面考慮，一方面，受教育者個(gè)體素質(zhì)得以提高，可以為科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)作貢獻(xiàn)，使社會(huì)及國(guó)家受益，就此而言，政府財(cái)政應(yīng)保障教育事業(yè)的發(fā)展。另一方面，教育過(guò)程結(jié)束后，最終的直接受益者主要是受教育者個(gè)人，它可以提高受教育者個(gè)人的勞動(dòng)技能與知識(shí)水準(zhǔn)，擴(kuò)大就業(yè)的選擇空間。[6]就后一種情況而論，做為教育成果的接受者，有義務(wù)支付相應(yīng)的費(fèi)用。這是基本的經(jīng)濟(jì)原則。筆者認(rèn)為，受教育者所承擔(dān)教育費(fèi)用的多少應(yīng)與其家庭收入水平聯(lián)系起來(lái)，因?yàn)閰^(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的客觀存在和城鄉(xiāng)居民收入差距較大。

例如，有的家庭用幾十萬(wàn)元讓孩子出國(guó)學(xué)習(xí)，而貧困地區(qū)有的孩子連最起碼的義務(wù)教育都不能享有。在這種情況下，如果教育投資仍采取平均分配的辦法，且受教育者承擔(dān)教育費(fèi)用不加以區(qū)別對(duì)待，教育機(jī)會(huì)不平等的現(xiàn)象將很難消除。對(duì)此，國(guó)家可以制定相關(guān)政策。對(duì)于不同收入水平的居民，應(yīng)按不同的比例交納學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，高收入家庭多交，低收入家庭少交，那些交不起學(xué)費(fèi)的特因戶可以免交，以保證其子女能夠接受最低限度的義務(wù)教育。這樣，可以緩解教育財(cái)政撥款的壓力，充分發(fā)揮社會(huì)的一切積極因素的作用，逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間教育的均衡發(fā)展。

3．加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)的管理監(jiān)督

（1）教育事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一

我國(guó)的教育財(cái)政支出分為教育基本建設(shè)費(fèi)支出和教育事業(yè)費(fèi)支出。由于實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，沒(méi)有調(diào)動(dòng)地方和部門(mén)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，造成了教育財(cái)政支出層層上報(bào)，家家都有。這不利于節(jié)約資金。鑒于此，應(yīng)實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，將教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)和管理權(quán)劃歸教育部門(mén)；教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類(lèi)教育和學(xué)校之間的分配、管理、監(jiān)控由教育部門(mén)負(fù)責(zé)，以使教育發(fā)展與政府對(duì)教育的撥款相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

（2）徹底根除中小學(xué)亂收費(fèi)

必須標(biāo)本兼治，建立一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的收費(fèi)方式，實(shí)行收錢(qián)與花錢(qián)、管錢(qián)分離的制度。教育部門(mén)要根據(jù)省級(jí)政府制定的統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，委托當(dāng)?shù)劂y行介入，銀行工作人員從學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)后管理起來(lái)，如果學(xué)校需要時(shí)，可向教育部門(mén)提出申請(qǐng)，獲準(zhǔn)后方能從銀行支取經(jīng)費(fèi)。[7]

（3）提高資金使用效益

實(shí)行政府采購(gòu)可以降低教育成本，減少浪費(fèi)，從而提高資金的利用率和使用效益。政府采購(gòu)，也稱(chēng)公共采購(gòu)，是在財(cái)政的監(jiān)督下，以“法定的方式對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，而是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序及采購(gòu)管理的總稱(chēng)，是一種對(duì)公共采購(gòu)管理的制度”[8]。政府采購(gòu)做為國(guó)家財(cái)政支出的一種形式，同樣也適用于教育財(cái)政支出行為。在實(shí)際的采購(gòu)活動(dòng)中，由于采購(gòu)商品和服務(wù)的資金直接交付給貸商和服務(wù)提供者，減少了資金的流通環(huán)節(jié)，從而可以避免各單位擠占、濫用財(cái)政資金，大大節(jié)約公共資金，提高教育投資效率。國(guó)際普遍認(rèn)為，通過(guò)實(shí)行政府采購(gòu)制度，采購(gòu)費(fèi)用平均可節(jié)省10%。從工程建設(shè)角度來(lái)看，我國(guó)每年教育基本建設(shè)費(fèi)用需要很大一部分資金，如果推行政府采購(gòu)制度，可節(jié)省數(shù)目可觀的一部分資金。21世紀(jì)是信息化的時(shí)代，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校需要教學(xué)設(shè)備的數(shù)量很大，若能推行政府采購(gòu)制度，定能彌補(bǔ)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)不足和避免浪費(fèi)現(xiàn)象。另外，政府采購(gòu)制度因其采購(gòu)由封閉分散的形式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放統(tǒng)一的形式，可以使政府每年的教育開(kāi)支公開(kāi)化，便于監(jiān)督；同時(shí)，也因其帶來(lái)利益格局發(fā)生變化，有利于杜絕采購(gòu)人員損公肥私行為的滋生。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

注釋

①轉(zhuǎn)引自陳劍芬、陳之萍：《淺議在我國(guó)開(kāi)征教育稅的可行性》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2002年第2期，第48頁(yè)

②參見(jiàn)靳希斌著：《教育經(jīng)濟(jì)學(xué)》，遼寧大學(xué)出版社2000年版，第207頁(yè)

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*孟旭，山西太原市南內(nèi)環(huán)街189號(hào)太原師范學(xué)院教育系，030012