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本文作者：邱玉婷作者單位：廣東金融學(xué)公共管理系

思路

綜觀我國目前的城市社區(qū)管理體制，存在的問題越來越多，改革的呼聲也越來越強(qiáng)烈。有的城市試點(diǎn)撤銷街道辦事處，如北京、深圳、長春等地區(qū)陸續(xù)在小范圍內(nèi)撤銷街道辦事處，實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”改革探索；有的城市對街道辦事處的功能進(jìn)行重新定位。與此同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者圍繞著街道辦事處的“虛”與“實(shí)”提出自己的觀點(diǎn)，綜合看來主要有以下幾種觀點(diǎn)：

（一）三級政府、三級管理，變街道為一級政府

針對目前街道辦事處存在著“名不副實(shí)”的現(xiàn)狀，即其名義上不是一級政府，卻承擔(dān)著一級政府的各種繁重的職能，而各種職權(quán)和資金又不到位，導(dǎo)致街道辦事處在實(shí)際的工作中行政效率低下，超負(fù)荷地運(yùn)作。有的學(xué)者指出，最好的方式就是把街道辦事處建立成一級政府，在城市社區(qū)管理體制中形成“三級管理、三級落實(shí)”[3]的格局。但是，將街道變成一級政府是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。首先，縱向的政府管理層級太多，不符合提高行政效率的客觀要求。其次，如果要把街道轉(zhuǎn)變成為一級政府，就必須要通過全國人大修改憲法和地方組織法的相關(guān)條文，從法律上承認(rèn)街道辦事處一級政府的地位，并還需要按照法律程序，在街道設(shè)立一級人大。再次，在街道政府的職能部門設(shè)置上，需要進(jìn)一步明確的公共管理職能，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會事務(wù)結(jié)構(gòu)的具體情況設(shè)置不同的工作機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，還需要建立一級財(cái)政，為街道政府的正常運(yùn)行和職能的實(shí)現(xiàn)提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。由此可見，轉(zhuǎn)變街道為一級政府的改革操作難度太大，從根本上需要觸及目前我國的根本政治制度，制度變革的成本過高。

（二）虛區(qū)實(shí)街

鑒于區(qū)政府所管轄的范圍比較廣，職能上與居民相關(guān)的公共事務(wù)聯(lián)系比較少，有些學(xué)者指出把區(qū)政府變成派出機(jī)關(guān)，通過合并街道辦事處，在擴(kuò)大街道管轄范圍的基礎(chǔ)上，把街道辦事處改為基層政府，構(gòu)建成新的“兩級政府”。[4]這種“虛區(qū)實(shí)街”的做法雖然可以減少行政管理的層級、集中行政權(quán)力，又可以實(shí)現(xiàn)基層政府的管理職能下移，更貼近居民需求和社區(qū)發(fā)展，但是，和“三級政府、三級管理”的體制一樣，由于需要通過大量的法律修改和行政區(qū)劃的重新調(diào)整，整個(gè)過程相對比較復(fù)雜，因此，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的可能性也是較小。

（三）兩級政府、兩級管理，撤銷街道辦事處

為了緩解區(qū)政府的職能部門與街道辦事處的權(quán)責(zé)配置上的矛盾，有的學(xué)者提出撤銷街道辦事處的設(shè)想，即實(shí)現(xiàn)區(qū)級直接指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，面向居民提供公共服務(wù)，建立“兩級政府、兩級管理”[5]的體制。這種體制適當(dāng)調(diào)整了政府的管理幅度，使區(qū)政府的專業(yè)部門得到恢復(fù)并強(qiáng)化了其專業(yè)職能，把政府的公共服務(wù)直接提供到社區(qū)。同時(shí)也通過減少管理層級，有效地提升了政府的公共服務(wù)效率。因此，筆者認(rèn)為，撤銷街道辦事處這一思路是具有科學(xué)性的。但是，撤銷街道辦事處后，如果不轉(zhuǎn)變區(qū)政府的職能，只是在減少行政層級的基礎(chǔ)上把部門職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，不僅無助于降低行政成本，還會導(dǎo)致社區(qū)行政化。因此，要實(shí)現(xiàn)“兩級政府、兩級管理”，就必須要立足街道辦事處職能的“上承下接”，進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，并且還要制定一系列的保障配套制度。所以，撤銷街道辦事處不是目的，只是手段；放權(quán)并幫助整個(gè)社會實(shí)現(xiàn)自治才是最終的目的。要真正實(shí)現(xiàn)“兩級政府、兩級管理”體制并廣泛的推廣，在短期內(nèi)也比較難以實(shí)現(xiàn)。

（四）多元管理體制

無論是將街道辦事處變革為一級政府，還是把區(qū)政府定位為派出機(jī)關(guān)，撤銷街道辦事處，都存在著利弊得失?，F(xiàn)階段，可以嘗試結(jié)合各城市、各區(qū)域的特點(diǎn)和實(shí)際情況，推行漸進(jìn)式改革，因地制宜，分類管理，實(shí)行多元化的城市管理體制，在試點(diǎn)成熟的情況下再逐步推廣。隨著社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)在全國范圍的展開，各地在結(jié)合本地實(shí)際的基礎(chǔ)上進(jìn)行了大量的改革和創(chuàng)新，如出現(xiàn)了“上海模式”、“江漢模式”、“沈陽模式“和“青島模式”等各具特色的社區(qū)建設(shè)典型。對于全國不同的城市而言，多元化的城市社區(qū)管理體制將更為科學(xué)和合理，同時(shí)，也標(biāo)志著城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。

方向

新時(shí)期社區(qū)管理體系的改革正在如火如荼的進(jìn)行著。如何在紛繁復(fù)雜的局面中尋找社區(qū)建設(shè)的突破口，理清思路，擺脫社區(qū)建設(shè)的困境，把提高社區(qū)自治能力作為改革的立足點(diǎn)，探索加快政府職能轉(zhuǎn)變的方向，是當(dāng)前亟待研究的問題。

（一）“重心下移，立足基層”，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的管理格局

要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促使社區(qū)管理重心下。移，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的格局，關(guān)鍵在于政府職能的定位，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實(shí)現(xiàn)政社分開、政企分開、政事分開。政府重心下移就是將社區(qū)的管理職能下移至社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)自身的管理職能；其核心是政府向社區(qū)放權(quán)；其目的是解決在原有計(jì)劃體制下形成的全能型政府管理的弊端。在建立社區(qū)管理新體制中，要以政府為主導(dǎo)、以全社會廣泛參與為原則，將政府的行政管理職能和企業(yè)的經(jīng)營職能、社區(qū)組織與社會團(tuán)體的服務(wù)職能相分離，政府只承擔(dān)宏觀調(diào)控職能，進(jìn)行政策引導(dǎo)和法律規(guī)范。

（二）明確社區(qū)管理主體的權(quán)責(zé)體系，建立“條塊結(jié)合，以塊為主”的新型社區(qū)管理體制

所謂的“條塊結(jié)合、以塊為主”，是指在社區(qū)建設(shè)的管理體制中，職能部門的專業(yè)管理與基層政府的綜合管理相結(jié)合，以基層政府的綜合管理為主。首先，要明確條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。具體要求街道辦事處在轄區(qū)內(nèi)，既要將各職能部門的專業(yè)管理與街道辦事處的綜合管理結(jié)合，以街道辦事處的綜合管理為主，又要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各職能部門的專業(yè)化管理，充分發(fā)揮職能部門的作用。其次，要進(jìn)一步規(guī)范街道辦事處和居民委員會的職責(zé)，理清它們之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，使得彼此權(quán)責(zé)有分工，這樣才能在城市管理、服務(wù)群眾和穩(wěn)定社會中各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)城市管理水平和服務(wù)效率的提高。最后，賦予街道辦事處一定的行政管理權(quán)。要求市、區(qū)政府權(quán)力下放，賦予街道更多的綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力。只有賦予了街道辦事處一定的行政職權(quán)力，才能有利于改善目前因?yàn)闂l塊分割而導(dǎo)致的基層工作難以落實(shí)的現(xiàn)狀；才能有利于發(fā)揮街道辦事處的綜合協(xié)調(diào)能力，促進(jìn)社區(qū)工作的進(jìn)一步開展。

（三）加強(qiáng)法規(guī)政策配套，使社區(qū)各系統(tǒng)運(yùn)作和管理逐步納入法制化軌道

要建立新型的社區(qū)管理體制，必須要使社區(qū)管理納入法制化軌道，其內(nèi)涵主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，完善社區(qū)管理的立法。制定一系列符合國家和地方法律的社區(qū)管理法例，保障社區(qū)建設(shè)在法制化的軌道上有序運(yùn)行。目前亟待解決的就是重新修訂《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中不合時(shí)宜的部分。如重新對街道辦事處和居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)、地位、規(guī)模、功能和組織等作出原則性的修定，淡化社區(qū)的行政痕跡，明確居民在社區(qū)建設(shè)中的主人翁的地位和應(yīng)有的義務(wù)，允許根據(jù)各地區(qū)不同情況建立不同形式的執(zhí)法體制，實(shí)行不同形式的社區(qū)管理體制；其次，是使社區(qū)建設(shè)得到制度上的充分保障。目前，要以建立社區(qū)建設(shè)的工作機(jī)制并使其制度化作為一項(xiàng)重要的工程，把社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃納入到城市發(fā)展的總規(guī)劃體系當(dāng)中。可以嘗試在政府機(jī)構(gòu)中建一個(gè)具有協(xié)調(diào)職能的法定性權(quán)威機(jī)構(gòu)，承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的宏觀指引和調(diào)控責(zé)任，并且由它來制定一個(gè)協(xié)調(diào)決策的程序運(yùn)作制度。

（四）培育社區(qū)自治組織，強(qiáng)化居民的社區(qū)自治參與意識

社區(qū)自治組織和廣大的社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)是城市基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，同時(shí)也是社區(qū)管理體系中的重要的有機(jī)組成部分。社區(qū)自治組織能客觀、及時(shí)地反映居民訴求，在化解社會矛盾的同時(shí)也使居民參與到社區(qū)自治中；社區(qū)自治組織參與社區(qū)服務(wù)，可以緩解街道辦事處所面臨的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品短缺的困境；社區(qū)自治組織參與社區(qū)建設(shè)，可以拓展社區(qū)服務(wù)，提供更多的就業(yè)機(jī)會，穩(wěn)定社會的發(fā)展。因此，在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，政府首先要轉(zhuǎn)變職能，將微觀的社區(qū)管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織等社區(qū)自治組織，這不僅可以使得社區(qū)自治組織參與到社區(qū)建設(shè)中，發(fā)揮服務(wù)社區(qū)的作用，同時(shí)也促進(jìn)我國基層社會民主建設(shè)的發(fā)展。只有提高了社區(qū)的自治水平，實(shí)現(xiàn)了自治主體多元化，政府才能從社區(qū)建設(shè)的掌舵者逐漸地轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、服務(wù)者、協(xié)調(diào)者的角色，還可以提高政府自身的宏觀調(diào)控力，降低管理成本，提高行政效率。