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摘要：本文從金融監(jiān)管主體的角度出發(fā)，闡述了中美現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，并將兩者進行了比較。提出了在借鑒美國金融監(jiān)管體制的基礎上。中國應建立適合國情的金融監(jiān)管體制。

關鍵詞：金融監(jiān)管；體制；比較

一、金融監(jiān)管體制概述

金融監(jiān)管體制是指為實現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟目標而對金融活動施加影響的一整套機制和組織結構的總和。與之密切相關的基本要素：首先是體制參與者，即由誰監(jiān)管和對誰監(jiān)管，核心是金融監(jiān)管機關的設置、職責職權的依法定位；其次是如何監(jiān)管，即為實現(xiàn)金融監(jiān)管目標而采用的各種方式、方法和手段，體制的各種參與者按照一定方式有規(guī)律地相互作用，以完成特定的目的?？梢?，對金融監(jiān)管體制的研究涉及到對金融監(jiān)管機關組織構成、職權的分析、金融監(jiān)管機關對金融機構作用機制的分析等。

根據(jù)監(jiān)管主體的多少，金融監(jiān)管體制可分為一元化監(jiān)管體制與多元化監(jiān)管體制。前者是獨家監(jiān)管型，即只有一家執(zhí)行金融監(jiān)管的機關，實行高度集中的單一型監(jiān)管體制。后者是多家監(jiān)管型，即執(zhí)行金融監(jiān)管的機關為兩家或兩家以上共同分工負責進行金融監(jiān)管。實行這種體制的國家根據(jù)監(jiān)管權限在中央與地方的劃分的不同，又可分為一線多元監(jiān)管體制和雙線多元監(jiān)管體制。實行一線多元體制的國家或地區(qū)，金融健全權力集中于中央，在中央一級又分別由兩個或兩個以上的機關負責監(jiān)管。這種體制實際上是以財政部和中央銀行為主題開展工作。實行雙線多元體制的國家主要是聯(lián)邦制國家，以美國和加拿大為典型代表。其基本框架如下：

二、美國金融監(jiān)管體制

在世界各國金融監(jiān)管體制中，美國的監(jiān)管體制被公認為是最健全、最完備、最具代表性的，1999年11月4日。美國參眾兩院通過了《1999年金融服務法》(FinancialService8Actofl999)，廢除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格爾法》，徹底結束了銀行、證券、保險的分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的局面，開辟了金融服務產業(yè)的新紀元，美國金融監(jiān)管也最終形成了現(xiàn)行的雙線多元監(jiān)管模式。這種新的監(jiān)管體系順應了金融服務業(yè)混合經(jīng)營、金融集團的發(fā)展趨勢，在制度上實現(xiàn)了金融監(jiān)管的創(chuàng)新。由于美國處于世界頭號金融強國的地位，因此。對美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的考察研究，將在構思我國金融監(jiān)管體制改革的方向和具體策略等方面提供諸多啟示。

美國金融監(jiān)管體制比較復雜，聯(lián)邦和各州都有權對銀行發(fā)照注冊并進行監(jiān)督，即實行雙軌銀行制度。在聯(lián)邦一級，有財政部通貨監(jiān)理局、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)和聯(lián)邦存款保險公司三大銀行監(jiān)管機關。在州一級，各州都有各自的金融法規(guī)和銀行監(jiān)管機構?，F(xiàn)分述如下：

(一)通貨監(jiān)理局

通貨監(jiān)理局是美國資格最老的金融監(jiān)管機構，它是根據(jù)(國民銀行法)于1863年建立的。只有向該局注冊的銀行才能稱為國民銀行。通貨監(jiān)理局在技術上受財政部指揮。不過實際上它的活動與財政部沒有正式聯(lián)系_保持著相當大的獨立性。通貨監(jiān)理局的主要職責是審查國民銀行的注冊和分支行的設置，審核銀行的合并，收集國民銀行業(yè)務的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并進行與國民銀行體系有關的各項經(jīng)濟調研工作；制訂相應的管理條例和法規(guī)，并組織貫徹執(zhí)行；檢查國民銀行的資本營運、貸款結構和數(shù)量、存款安全程度和貸款利率水平等經(jīng)營情況，對經(jīng)營管理混亂或違反金融法規(guī)要求的，有權命令其停業(yè)，進行清理整頓，有權撤換國民銀行的正副行長和高級負責人員。通貨監(jiān)理局每年需向國會報告工作情況。

(二)聯(lián)邦儲備系統(tǒng)

聯(lián)邦儲備系統(tǒng)是根據(jù)1913年(聯(lián)邦儲備法)成立的，該系統(tǒng)有以下3個機構：

1、聯(lián)邦儲備委員會

聯(lián)邦儲各委員會的主要職能是制定金融政策，此外還要規(guī)定金融規(guī)章、制度，監(jiān)督管理下屬的聯(lián)邦儲備銀行和會員銀行的業(yè)務。監(jiān)督貨幣的投入與回籠：執(zhí)行有關管制銀行控股公司活動的法令，并作為聯(lián)邦政府的人。

2、聯(lián)邦儲備銀行

每家聯(lián)邦儲備銀行都是股份有限公司，股份由參加的會員銀行認購。所有在聯(lián)邦注冊的國民銀行都必須是會員，而在各州注冊的銀行則可以自由參加或退出。

3、聯(lián)邦公開市場委員會

該委員會是聯(lián)邦儲各系統(tǒng)中指導公開市場業(yè)務的最高決策機構。委員會每四至五周在白宮開會一次，決定公開市場的方針政策，通過買賣政府證券、聯(lián)邦機構證中國改革券和銀行承兌票據(jù)以及買賣外匯等辦法來調節(jié)市場上的銀根。此外，還設有供咨詢的顧問委員會。

(三)聯(lián)邦存款保險公司

聯(lián)邦存款保險公司建立于1933年。其宗旨是為了保險存款。防止個別銀行的信用危機擴散到其他銀行而設立的。按規(guī)定，只要是聯(lián)邦儲備系統(tǒng)中的銀行都要求向聯(lián)邦存款保險公司保險，未參加聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的州注冊銀行是否參加保險可以悉聽尊便。該保險公司的職責除了接受存款保險外。還包括審核檢查批準投保銀行的經(jīng)營范圍。設立分支行等：考慮投保銀行送交的統(tǒng)計、報告；幫助面臨破產的銀行調整經(jīng)營方向，組織清理和安排銀行破產時資產清理。債務償還等。為了保證在聯(lián)邦政府支持下的保險存款得到償付，解除向銀行擠提的風險，聯(lián)邦存款保險公司還享有在緊急情況下向財政部借入資金的權利。

(四)州銀行當局

美國各州都有自己的機構負責監(jiān)督和管理州注冊銀行。這些機構同時管理州內其他金融機構，如儲蓄存款協(xié)會、信貸和金融公司等。一般來講，它們的具體職責范圍基本與通貨監(jiān)理局一樣，各州之間略有區(qū)別，共同責任如下：批準新銀行的成立，開設或關閉分支行機構，以及控股公司在州內的業(yè)務范圍：審核銀行和其他金融機構的業(yè)務帳冊：制定一些規(guī)章制度，保障消費者與貸款者的利益。一般州的監(jiān)督機構對銀行的監(jiān)督采取放松態(tài)度，許多銀行都愿意向州銀行注冊，紐約市區(qū)銀行盡管業(yè)務遍及全世界，但它們大部分是州注冊銀行。基本框架如下：

從上述分析可知，盡管各金融監(jiān)管機關互有分工，各負其責，各有自己管轄的范圍和重點，但各機關職責互相交叉重疊之處是明顯的。例如，國民銀行須接受通貨監(jiān)理局的監(jiān)督，但所有的國民銀行必須假如聯(lián)邦儲備系統(tǒng)并且參加聯(lián)邦存款保險，因此，國民銀行屬于三個不同的聯(lián)邦監(jiān)管機關的管理職權范圍之內。那些參加存款保險的州會員銀行必須同時接受聯(lián)邦儲備理事會、聯(lián)邦存款保險公司和州銀行監(jiān)督機關的檢查和監(jiān)督，分別向三個金融監(jiān)管機關上交經(jīng)營報告和統(tǒng)計資料。

三、中國金融監(jiān)管體制

我國金融監(jiān)管體制的建設大體分為兩個階段：第一階段是1998年以前由中國人民銀行統(tǒng)一實施金融監(jiān)管：第二階段是從1998年開始。對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管中分離出來，分別由中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會負責，形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會三家分業(yè)監(jiān)管的格局。2003年中國銀行監(jiān)督管理委員會正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監(jiān)管職能，由此我國正式確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管、三會分工的金融監(jiān)管體制，而中國金融監(jiān)管也形成了現(xiàn)行的多元化監(jiān)管體制。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的基本特征是分業(yè)監(jiān)管。按照金融監(jiān)管的分工，銀監(jiān)會主要負責商業(yè)銀行、政策性銀行、外資銀行、農村合作銀行(信用社)、信托投資公司、財務公司、租賃公司、金融資產管理公司的監(jiān)管，以大銀行業(yè)為口徑，銀監(jiān)會成立了監(jiān)管一部、二部、三部、合作金融監(jiān)管部和非銀行金融機構監(jiān)管部，自上而下相應設立了省局，市分局、縣(市)辦事處體制。而證監(jiān)會和保監(jiān)會則分別負責證券、期貨、基金和保險業(yè)的監(jiān)管；內部設立了相應的監(jiān)管部室，自上而下則建立了相應會、局(省、市、計劃單列)的體制。銀監(jiān)會成立后，中國人民銀行著重加強制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，負責金融體系的支付安全，發(fā)揮中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用。這種金融監(jiān)管組織結構表明，除中央銀行負責宏觀調控外，其他幾個監(jiān)管機構都是集中于相對行業(yè)的微觀規(guī)制層面，選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時達到監(jiān)管目標，有利于提高“機構監(jiān)管”的效率。其基本框架如下：

四、中美金融監(jiān)管體制比較

中國和美國金融監(jiān)管體制的異同，可從以下兩個方面進行比較：

(一)分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管

因為各國經(jīng)濟、社會、政治體制各異，信用發(fā)展程度不同，各個國家的監(jiān)管模式相當多樣化。而且，各國金融經(jīng)營模式和其監(jiān)管模式并非是一一對應的關系，實行分業(yè)經(jīng)營的國家可能實行統(tǒng)一監(jiān)管，采用混業(yè)經(jīng)營的國家也可能繼續(xù)分業(yè)監(jiān)管。從監(jiān)管模式來看主要是有分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管。而中國和美國采用的都是分業(yè)監(jiān)管模式，雖然兩國的經(jīng)營模式不盡相同，但監(jiān)管體制仍然堅持分業(yè)監(jiān)管的模式，也就是將金融機構按金融市場劃分為銀行、證券、保險三個領域，在每個領域分別設立一個專業(yè)的監(jiān)管機構負責全面監(jiān)管。美國自1999年的金融服務現(xiàn)代化法案出臺，銀行業(yè)走向了全能化，但是其監(jiān)管體制仍然維系著令人眼花繚亂的傘狀監(jiān)管，它不僅存在不同金融業(yè)務的監(jiān)管主體還存在著不同級政府設立的監(jiān)管主體。銀行以及儲蓄性金融機構的監(jiān)管由貨幣監(jiān)理局、美聯(lián)儲和存款保險公司三大聯(lián)邦級監(jiān)管機構和各州監(jiān)管機構共同負責。證券經(jīng)營機構主要受聯(lián)邦政府法的管轄。而證券交易委員會是基于證券交易法設立的證券監(jiān)管機構。對證券經(jīng)營機構、證券信息披露、證券交易所柜臺交易和證券業(yè)協(xié)會等履行監(jiān)管職能。美國的保險機構則由所在各州保險監(jiān)管局負責。中國的分業(yè)監(jiān)管情況在前面闡述過，這里就不再贅述。

但是，分業(yè)監(jiān)管模式也存在很大的弊端，如各監(jiān)管機構之間的協(xié)調性差，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶：監(jiān)管機構龐大，監(jiān)管成本較高，尤其針對全能銀行進行的分業(yè)監(jiān)管，容易產生重復監(jiān)管問題。

(二)機構監(jiān)管和功能監(jiān)管

按照監(jiān)管主體的標準劃分，金融監(jiān)管模式可以分為功能監(jiān)管和機構監(jiān)管。功能監(jiān)管按不同金融業(yè)務的種類進行監(jiān)管，如銀行業(yè)務、保險業(yè)務、證券業(yè)務分別由一個監(jiān)管主體的不同職能部門或由不同的監(jiān)管主體按照不同的業(yè)務領域進行監(jiān)管。對一個給定的金融活動均由同一個監(jiān)管者監(jiān)管。目前實踐中的功能型監(jiān)管模式表現(xiàn)為三種模式，即統(tǒng)一監(jiān)管型、牽頭監(jiān)管型和傘形監(jiān)管。1999年11月美國國會通過了《金融服務現(xiàn)代化法案》，該法案允許金融控股公司通過設立子公司的形式經(jīng)營多種金融業(yè)務，如存貸款、保險承銷和經(jīng)紀以及投資銀行等。但金融控股公司本身并不開展業(yè)務，其主要職能是向聯(lián)儲申請執(zhí)照、對集團公司及子公司進行行政管理。對應金融控股公司這種傘狀結構，美聯(lián)儲被賦予傘型結構監(jiān)管者(UmbrellaSupervision)職能，并且與財政部一起認定哪些業(yè)務屬于允許金融控股公司經(jīng)營的金融業(yè)務。在傘型監(jiān)管模式下。金融控股公司的銀行部分由財政部貨幣監(jiān)管總署、美國聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司監(jiān)管，證券部分由證券交易委員會監(jiān)管，保險部分由州保險監(jiān)管署監(jiān)管。證券交易委員會和州保險監(jiān)管署被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者(FunctionalRegulators)，如圖4所示。

機構監(jiān)管則按不同的金融機構進行監(jiān)管，中國目前主要采用的就是這種監(jiān)管模式。這種金融監(jiān)管組織結構表明，除中央銀行負責宏觀調控外，其他幾個監(jiān)管機構都是集中于相對行業(yè)的微觀規(guī)制層面，選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時達到監(jiān)管目標。有利于提高“機構監(jiān)管”的效率。就我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言，從其實際運行以來所取得的成效來看，在總體上是值得肯定的，它不僅統(tǒng)一了監(jiān)管框架，加強了監(jiān)管專業(yè)化，提高了監(jiān)管效率，而且還有利于中央銀行更加有效的制定與執(zhí)行貨幣政策。但是，近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展迅猛，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應，其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。

五、結語

通過前面的分析可以看到，美國金融監(jiān)管體制在對金融機構實施監(jiān)管時有其獨到的優(yōu)勢，如可確保每家銀行隨時處于層層把關、處處防守的嚴格監(jiān)管之下：多元監(jiān)管體制使金融監(jiān)管機關之間形成一種互相制約、互相監(jiān)督又互相競爭的微妙關系，使任何一個監(jiān)管機關都很難由于接受賄賂或受政治權勢的左右而濫用權力、無原則地放松管理，這在一定程度上有助于提高監(jiān)管的質量和效率。但這些有時的實現(xiàn)并不是無條件的，需要各金融監(jiān)管機關之間密切配合、有機協(xié)調。各金融監(jiān)管機關應在取得監(jiān)管政策上的一致，避免金融監(jiān)管規(guī)章制度上的矛盾或沖突，在監(jiān)管過程中，相互磋商、有權相互索取金融檢查與調查資料及各自擁有的統(tǒng)計資料，實現(xiàn)信息的充分交流。但實際上，沒有一個監(jiān)管部門擁有全部信息和權威以監(jiān)控系統(tǒng)性風險，無法識別并制約個別金融機構危害整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定以及影響實體經(jīng)濟的不當行為，這在本次次貸危機中得到明顯印證。此外，不同監(jiān)管機構之間很難采取高效率的聯(lián)合行動以解決影響金融市場穩(wěn)定的突發(fā)性問題。美國所采用的功能性監(jiān)管也導致了不同監(jiān)管者在特定事項上的監(jiān)管重疊。

當然，美國在金融監(jiān)管方面成功經(jīng)驗和失敗教訓是我們應該借鑒和吸收的。但借鑒和吸收必須經(jīng)過加工、改造和融合的過程。如果一味照搬而未消化并融為機體的一部分，那么整個體制內各個系統(tǒng)必然出現(xiàn)沖突和排異而導致體制運做的失敗。所以立足于我國實際。在融合中充分吸收和借鑒歷史上的經(jīng)驗、教訓是設計我國金融監(jiān)管體制的必然之舉。唯有如此，所設計出的體制模式才能適應社會經(jīng)濟金融發(fā)展的需要、與社會政治經(jīng)濟制度合拍、與歷史文化基礎協(xié)調，具有適應變革和環(huán)境變化的能力、利于金融監(jiān)管目標的實現(xiàn)，這才是最優(yōu)的體制。