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一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化推進(jìn)中的地方政府

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)是非均衡經(jīng)濟(jì)。各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平很不平衡，面對(duì)這種基礎(chǔ)，中國(guó)的改革開放實(shí)行了非均衡戰(zhàn)略。在改革初期，中央實(shí)行地區(qū)傾斜，給了沿海地區(qū)放開搞活的政策，允許沿海地區(qū)在改革開放上較其他地區(qū)先行了一步，這在很大程度上推動(dòng)了中國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制的非平衡發(fā)展?，F(xiàn)在中國(guó)實(shí)際上形成了集中在東部沿海的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)最為活躍的地區(qū)。隨著全面推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中央政府為改變地區(qū)間發(fā)展不平衡的狀況，將改變地區(qū)傾斜政策，使各個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)化政策趨向一致。但是，在國(guó)家沒(méi)有給特殊的政策的條件下，這些發(fā)達(dá)地區(qū)仍然有能力先于其他地區(qū)建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。首先是這些地區(qū)已經(jīng)成為外商投資的熱點(diǎn)。廣東、江蘇、上海、福建、山東的外商直接投資的數(shù)額已分別達(dá)全國(guó)總額的28.8%，11.9%，n%，9.3%，7.4%。這意味著全國(guó)外商投資額的70%以上集中在這些省份。外商投資是市場(chǎng)化改革的強(qiáng)大動(dòng)力。其次是這些地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)較好，近幾年由于大量引進(jìn)外資和國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，這些地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)代表國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，也成為國(guó)內(nèi)的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。第三，這些地區(qū)的地方財(cái)力較強(qiáng)。在原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，地方的發(fā)展主要依靠中央政府的投資?，F(xiàn)在中央集中的財(cái)力相對(duì)下降，地區(qū)的發(fā)展將主要靠地方的財(cái)力。

統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，中國(guó)目前地方財(cái)力差距很大，而在這些地區(qū)居民儲(chǔ)蓄水平比其他地區(qū)高，財(cái)政收入水平也比其他地區(qū)高，再加上這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益高于其他地區(qū)，資金回報(bào)率高，因而能吸引更多的資金。這樣，地方有很大的能力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。第四，這些地區(qū)有發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。這些地區(qū)的中心城市，如上海、廣州、蘇州、無(wú)錫、青島、大連等地，在歷史上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有過(guò)較大的發(fā)展。只要國(guó)家搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)明確，這些地區(qū)就會(huì)駕輕就熟地發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。由于以上原因，在非均衡發(fā)展的中國(guó)，市場(chǎng)化的改革不可能同步，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可能在部分地區(qū)首先突破，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制可能在部分地區(qū)首先建立。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這種區(qū)域化推進(jìn)的進(jìn)程本身就是漸進(jìn)式改革的一個(gè)重要特征。這意味著漸進(jìn)式改革不僅是時(shí)間概念，也是空間概念。在中國(guó)市場(chǎng)化改革之所以具有區(qū)域性特征，同地方政府推動(dòng)的關(guān)系極大。在過(guò)去的體制中，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是管理企業(yè)，現(xiàn)在企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)。這時(shí)，地方政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是象過(guò)去那樣管企業(yè)，而是幫助企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，支持企業(yè)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。這是市場(chǎng)化速度較快的區(qū)域的地方政府的主要經(jīng)濟(jì)職能。

具體表現(xiàn)是:

1.地方政府在各地的體制改革和發(fā)展模式上具有創(chuàng)造性。在改革過(guò)程中，地方政府結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了制度創(chuàng)新，如江蘇發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蘇南模式，浙江發(fā)展私營(yíng)企業(yè)的溫州模式，廣東發(fā)展外商合資企業(yè)的模式，都是先由地方創(chuàng)造，后來(lái)得到中央肯定并推廣的。誰(shuí)在體制上有創(chuàng)新，誰(shuí)就走在前面。

2.地方政府對(duì)建立市場(chǎng)配置資源機(jī)制的推動(dòng)作用。在中國(guó)，計(jì)劃配置資源的機(jī)制在相當(dāng)大的程度上是被沿海地區(qū)的地方政府打破的。在這里，國(guó)家計(jì)劃分配的資源少，滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府擔(dān)起了到省外找資源的重任。

3.地方政府在地區(qū)內(nèi)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的組織和協(xié)調(diào)。近幾年來(lái)上海、廣東、江蘇等地的產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)和國(guó)外市場(chǎng)的竟?fàn)幜Υ蟠笤鰪?qiáng)。其中的一個(gè)重要原因是這些地區(qū)的地方政府抓了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，扶持了各自有竟?fàn)幜Φ漠a(chǎn)業(yè)，組建了企業(yè)集團(tuán)，從而形成了地區(qū)的整體競(jìng)爭(zhēng)力?？傊?，中國(guó)目前市場(chǎng)化速度較快的地區(qū)，在很大程度上靠有效的地方政府。對(duì)越來(lái)越強(qiáng)化的地方政府的經(jīng)濟(jì)作用，人們會(huì)從不同的角度提出批評(píng)。有的會(huì)從維護(hù)中央宏觀調(diào)控的角度，認(rèn)為地方政府作用的強(qiáng)化會(huì)妨礙中央宏觀調(diào)控，甚至?xí)绊憞?guó)家的統(tǒng)一性。有的從完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度，認(rèn)為地方政府作用的強(qiáng)化會(huì)影響市場(chǎng)的充分作用，甚至?xí)恋K中國(guó)市場(chǎng)化的進(jìn)程。如果把地方政府的作用放到現(xiàn)階段的中國(guó)，放到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段中去分析，則這些擔(dān)心不僅是多余的，而且從根本上忽略了地方政府在創(chuàng)造中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的積極且核心的作用。

二、地方政府對(duì)不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)的銜接

按照規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，政府的職能應(yīng)該改變。政府不應(yīng)該代替市場(chǎng)去配置資源。政府的作用只限于作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的裁判和警察，公平、公正、公開地維持竟?fàn)幹刃?。政府只是在市?chǎng)失靈的地方發(fā)揮作用，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。地方政府的作用也是這樣。如果地方政府過(guò)強(qiáng)地介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就會(huì)同這種規(guī)范的理論發(fā)生矛盾，因而同中國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)發(fā)生矛盾。需要指出的是，這種規(guī)范的理論只能解釋規(guī)范的比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還不能說(shuō)明目前中國(guó)尚不規(guī)范的、發(fā)育尚不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。中國(guó)目前正處于體制轉(zhuǎn)軌的階段。經(jīng)過(guò)十多年的市場(chǎng)化改革，中央集權(quán)的計(jì)劃體制已經(jīng)瓦解。由政府直接配置的資源，由政府直接定價(jià)的產(chǎn)品，由政府直接安排的收入所占的比重已經(jīng)很小。企業(yè)也已經(jīng)改變了過(guò)去作為政府附庸的地位，有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，也有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這樣，資源配置的計(jì)劃體制已經(jīng)很不完全。破了計(jì)劃體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制是否就自然而然地立起來(lái)了呢?回答是否定的?，F(xiàn)在中國(guó)的市場(chǎng)發(fā)育不成熟，不完全。從生產(chǎn)要素市場(chǎng)看，一方面還不完全，特別是金融市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)很不發(fā)展;另一方面還不規(guī)范，市場(chǎng)波動(dòng)太大，特別是股票市場(chǎng)。

從市場(chǎng)機(jī)制看，一方面價(jià)格改革還沒(méi)有到位，不但國(guó)家還掌握著部分價(jià)格的定價(jià)權(quán)，放開的價(jià)格的市場(chǎng)定價(jià)還缺少規(guī)范;另一方面競(jìng)爭(zhēng)還沒(méi)有秩序，由于部分企業(yè)還在吃國(guó)家的大鍋飯，竟?fàn)庍€不充分，再加上競(jìng)爭(zhēng)缺少規(guī)范，競(jìng)爭(zhēng)還不公平。在這種不完全的市場(chǎng)上，資源顯然是通過(guò)市場(chǎng)和非市場(chǎng)的途徑配置的，也就很難保證其配置效率。顯然，在中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，需要推動(dòng)制度創(chuàng)新，以順利實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌。政府在其中的作用是從制度上銜接不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)，保障資源配置的效率?，F(xiàn)在能擔(dān)當(dāng)好這一重任的是地方政府。地方政府在轉(zhuǎn)軌期填補(bǔ)不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)之間的體制空白，是由其在此期間特定的行為方式?jīng)Q定的。在轉(zhuǎn)軌階段，地方政府的行為，是在保障國(guó)家統(tǒng)一和中央的權(quán)威的前提下，相對(duì)獨(dú)立地發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，解決好本地區(qū)經(jīng)濟(jì)間題。在市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，面對(duì)企業(yè)，在弱化中央政府的作用的同時(shí)，強(qiáng)化地方政府的作用，可有效地克服由不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)配置資源所導(dǎo)致的效率損失間題。當(dāng)然，地方政府應(yīng)理性介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能因此而成為轉(zhuǎn)軌的障礙。需要指出，在體制轉(zhuǎn)軌期間地方政府作用同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的背景不一樣，因而作用的方式也不一樣。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府的作用是作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)來(lái)代管企業(yè)。在這種體制中不僅企業(yè)沒(méi)有自主權(quán)，地方政府也沒(méi)有獨(dú)立的行為。

而在現(xiàn)在的體制轉(zhuǎn)軌期，企業(yè)的手腳已經(jīng)被放開，有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。面對(duì)成為市場(chǎng)主體的企業(yè)，地方政府的作用已不是作為中央的派出機(jī)構(gòu)來(lái)管企業(yè)，而是在不充分發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境中為企業(yè)疏通市場(chǎng)渠道，提供良好的商業(yè)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)，為企業(yè)提供高效率的服務(wù)。在這種情況下，地方政府作用的強(qiáng)化，不會(huì)影響企業(yè)自主權(quán)，也不會(huì)阻礙市場(chǎng)化的進(jìn)程。在目前的體制轉(zhuǎn)軌期，地方政府的職能和行為不是中央政府派生的，而是中國(guó)目前的市場(chǎng)發(fā)育不足的現(xiàn)狀所賦予的。在市場(chǎng)不完備階段，面對(duì)不完全的市場(chǎng)，不完全的信息，企業(yè)尋找市場(chǎng)的費(fèi)用必然很大。計(jì)劃體制的取消，市場(chǎng)竟?fàn)幍囊胱匀坏貢?huì)給社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)更多的不確定性。例如，生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)格，消費(fèi)品的市場(chǎng)價(jià)格，產(chǎn)品的供求，資本的流動(dòng)，水，電的供應(yīng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)行情等等都會(huì)經(jīng)常發(fā)生不確定的變化，剛剛進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)是無(wú)法適應(yīng)這種不確定的市場(chǎng)環(huán)境的。在這種情況下，由地方政府收集并處理信息，成本要小得多。特別是供求、價(jià)格等市場(chǎng)行情的變化通常是在一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域中發(fā)生的，帶有區(qū)域性特征。企業(yè)間的外部交易變?yōu)橛傻胤秸M織的地區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)則可大大節(jié)省交易成本，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

1.由地方政府組織區(qū)域內(nèi)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，組建大型企業(yè)集團(tuán)，比企業(yè)自己去尋找橫向一體化縱和一體化的途徑成本要小得多，它最終是節(jié)省了企業(yè)的交易成本。

2.中國(guó)目前的結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出，一方面是原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)是畸形的，另一方面是各地重復(fù)建設(shè)重復(fù)投資造成不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同構(gòu)化。這種結(jié)構(gòu)造成企業(yè)過(guò)大的競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)用，如果靠市場(chǎng)的作用來(lái)調(diào)整這種結(jié)構(gòu)需要很長(zhǎng)的時(shí)間。由地方政府來(lái)調(diào)整區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確定區(qū)域內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并加以扶持，則可大大節(jié)省市場(chǎng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的成本。

3.在法制不完全的環(huán)境中，企業(yè)間簽訂合約，監(jiān)督合約執(zhí)行的成本也很大。地方政府介入并組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能起到降低交易成本的作用。因?yàn)橄鄬?duì)于企業(yè)，政府的信用度更高，政府也會(huì)利用行政力量監(jiān)督合約的執(zhí)行。所以，在吸引外資時(shí)，由地方政府出面總比單由企業(yè)出面更有信譽(yù)，成功率也高。外資也常常因地方政府介入簽約而感到放心。在這里地方政府既不是替代計(jì)劃，也不是替代市場(chǎng)，而是替代不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)。它之所以能承擔(dān)這一職能是同其在這一階段的特定利益相關(guān)的。地方政府承擔(dān)這一重任有自身的內(nèi)在動(dòng)力。這種動(dòng)力固然同中央政府要考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)有關(guān)，但更為重要的是來(lái)自地方的壓力。每個(gè)地方政府實(shí)際上都是一定范圍的社區(qū)政府。在現(xiàn)行的體制中，社區(qū)建設(shè)費(fèi)用主要由地方政府提供。就業(yè)水平、物價(jià)水平、收入水平、交通通訊狀況、服務(wù)設(shè)施、文教設(shè)施等等，都是社區(qū)民眾的切身利益。這些指標(biāo)的改善都取決于一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

社區(qū)民眾會(huì)從縱向和橫向的比較中衡量社區(qū)政府的政績(jī)，并反映在對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人的投票上。近幾年來(lái)部分省市縣長(zhǎng)在選舉中落選，就反映了地方民眾對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的壓力。特別要指出的是，在過(guò)去的體制中，民眾的許多福利是由企業(yè)提供的，如就業(yè)問(wèn)題、養(yǎng)考間題、生活保障問(wèn)題等。進(jìn)入轉(zhuǎn)軌期后，企業(yè)開始將一些福利推給社會(huì)負(fù)擔(dān)，一些企業(yè)也會(huì)破產(chǎn)，與此同時(shí)，社會(huì)保障制度沒(méi)有建立起來(lái)。為了保障轉(zhuǎn)軌期的社會(huì)穩(wěn)定，地方政府不得不承擔(dān)起原來(lái)由企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任。地方政府要安置失業(yè)職工，要提供物價(jià)補(bǔ)貼，要給虧損企業(yè)提供補(bǔ)貼或貸款等。因而地方政府也在填補(bǔ)不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)的體制空白。顯然，目前的地方政府不只是提供公共產(chǎn)品，還要為社區(qū)民眾提供福利，同時(shí)要為市場(chǎng)化改革提供必要的保障。這些費(fèi)用的基本來(lái)源是地方政府的財(cái)政收入。在現(xiàn)行的中央與地方的分稅體制(包括以前的財(cái)政包干體制)中，地方政府的可支配財(cái)力取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快，可增加地方財(cái)力，保障地方政府的社區(qū)支出，而且，在本地區(qū)增長(zhǎng)速度較快的時(shí)候，就業(yè)水平高，收入水平也高，需要由地方政府負(fù)擔(dān)的費(fèi)用也少，政府可以有更多的財(cái)力提供公共產(chǎn)品。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，這個(gè)地區(qū)的公共產(chǎn)品越是多。這種狀況決定了地方政府必定要介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，承擔(dān)起發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的職能。特別是中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有區(qū)域化的特征，誰(shuí)先建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，誰(shuí)先達(dá)到小康指標(biāo)，誰(shuí)先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)成為各個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)。正因?yàn)槿绱?，地方政府?duì)加快速度的沖動(dòng)要比中央政府，比企業(yè)都強(qiáng)。在這里需要把地方政府推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展同所謂的“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象加以區(qū)分。“諸侯經(jīng)濟(jì)”強(qiáng)調(diào)地區(qū)分割和地區(qū)封閉，從本質(zhì)上是反市場(chǎng)化的。在這種封閉狀態(tài)下擴(kuò)張地方經(jīng)濟(jì)便是需要調(diào)控的過(guò)熱經(jīng)濟(jì)。而順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展，地方政府努力為企業(yè)疏通市場(chǎng)渠道，在推進(jìn)區(qū)域的市場(chǎng)開放中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這同“諸侯經(jīng)濟(jì)”是不能同日而語(yǔ)的。

三、地方政府對(duì)中央宏觀調(diào)控的市場(chǎng)化調(diào)整

中國(guó)自改革開放以來(lái)多次進(jìn)行宏觀調(diào)控，但在幣央加強(qiáng)宏觀調(diào)控時(shí)，某些地區(qū)仍能保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，市場(chǎng)化的速度也沒(méi)有因此而減慢。這同地方政府對(duì)中央的宏觀調(diào)控措施作市場(chǎng)化調(diào)整是密切相關(guān)的。.在體制轉(zhuǎn)軌期，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，地方政府是行政機(jī)構(gòu)。而對(duì)其他地區(qū)，地方政府便起著“經(jīng)濟(jì)人”的作用。地方政府作為經(jīng)濟(jì)人是由自身的財(cái)政利益決定的。它要追求自身的財(cái)政利益最大化，就要保障本地企業(yè)的利潤(rùn)最大化。從這一意義上說(shuō)，地方政府同本地的企業(yè)形成了利益共同體。受地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)使，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為準(zhǔn)則并不是保守地保護(hù)與封鎖地方經(jīng)濟(jì)，而是盡量地?cái)U(kuò)散本地區(qū)產(chǎn)品的市場(chǎng)覆蓋面，盡量地吸引外地資源流向本地。因此，在本地企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，地方政府作為本地區(qū)企業(yè)的總代表參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。例如，為了吸引外地資源更多地流向本地區(qū)，地方政府要在本地區(qū)創(chuàng)造更好的市場(chǎng)條件，其中包括發(fā)展金融機(jī)構(gòu)，完善交通運(yùn)輸體系，建設(shè)和完善市場(chǎng)體系，完善服務(wù)設(shè)施，同時(shí)也可能推行一些吸引資源的地方性政策。例如某些地區(qū)在一度時(shí)間曾經(jīng)實(shí)行過(guò)高物價(jià)、高工資、高利率的“三高”政策，以此來(lái)吸引外地資源。再如，為了到外地爭(zhēng)市場(chǎng)，地方政府要為推銷本地企業(yè)和產(chǎn)品采取一系列的制度化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其中包括:企業(yè)和產(chǎn)品評(píng)優(yōu)，樹名牌企業(yè)和名牌產(chǎn)品，提高其知名度;舉行區(qū)際產(chǎn)品展銷會(huì)，省市長(zhǎng)帶了企業(yè)家到外推銷產(chǎn)品;舉辦各種貿(mào)易懇談會(huì)、招商引資會(huì)，請(qǐng)外商、外地企業(yè)家、外地官員到本地來(lái)建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。地方政府實(shí)際上成了企業(yè)的“經(jīng)紀(jì)人”。

顯然，在推動(dòng)地區(qū)發(fā)展和改革中，地方政府不僅僅是一般的行政機(jī)構(gòu)，它還是“企業(yè)家”。越是接近基層，地方政府的作用越強(qiáng)。在中央還保持著一塊資源配置權(quán)的體制中，地方政府的這種功能，起到了對(duì)中央計(jì)劃配置資源作市場(chǎng)化調(diào)整的作用。長(zhǎng)期以來(lái)中央和地方政府的矛盾主要反映在財(cái)政分配上，即中央確定中央和地方收入分割的比例及中央財(cái)政對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，更多地考慮地區(qū)平衡。于是在中央和地方的財(cái)政分配上出現(xiàn)了博弈:中央要地方多交，地方盡可能地少交中央財(cái)政的收入，或者盡可能地爭(zhēng)取更多的中央財(cái)政的補(bǔ)貼。雙方為此采取了不少對(duì)策。在地方有了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政利益后，這種博弈已不可避免，博弈的結(jié)果也不一定是減少中央收入，而是使中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)在地區(qū)間趨向公平。從財(cái)政分配的最終結(jié)果來(lái)看，各地的財(cái)政收入差距很大，但各地的財(cái)政支出水平卻趨向均衡。支出水平同其收入水平并不完全一致。這種財(cái)政分配格局說(shuō)明在現(xiàn)階段要對(duì)中央的宏觀調(diào)控進(jìn)行市場(chǎng)化調(diào)整，財(cái)政分配上博弈的作用是有限的。地方政府主要依靠對(duì)中央在地區(qū)間配置的資源進(jìn)行再配置來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化調(diào)整。在原有體制中，資源配置到各地區(qū)后一般不會(huì)發(fā)生流動(dòng)。而在轉(zhuǎn)軌期，資源可能進(jìn)行再次配置。這次再配置則是按效率原則由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

地方政府在其中起了關(guān)鍵性作用。地方政府利用各種有效的市場(chǎng)方式，依靠本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)入外地市場(chǎng)爭(zhēng)奪資源、爭(zhēng)奪市場(chǎng)。這幾年中國(guó)出現(xiàn)了資金、人才由西部流向東部的“孔雀東南飛”的現(xiàn)象。如廣東、江蘇等省份，都是資源缺乏的加工工業(yè)省份，國(guó)家分配的資源無(wú)法滿足其生產(chǎn)能力。這幾年能保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，靠的就是由地方政府組織的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力從外地爭(zhēng)得了大量的資源。當(dāng)然，考慮到地區(qū)平衡，西部地區(qū)應(yīng)該留住資源，并且要爭(zhēng)取資源由東部回流到西部。要做到這一點(diǎn)，也要靠地方政府的作用。即除了靠中央的計(jì)劃調(diào)節(jié)外，關(guān)鍵還是西部的地方政府致力于提高本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，并利用有效的市場(chǎng)方式同東部地區(qū)建立各種經(jīng)濟(jì)協(xié)作聯(lián)系。

在推動(dòng)資源在地區(qū)間配置時(shí)，地方政府的經(jīng)濟(jì)人作用除了地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)外，還反映在地方政府和中央政府在增長(zhǎng)速度方面的博弈上。即在中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控時(shí)，中央要壓低速度，地方政府想方設(shè)法爭(zhēng)取本地區(qū)更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。面對(duì)由經(jīng)濟(jì)過(guò)熱造成的通貨膨脹，中央必須采取緊縮需求的宏觀調(diào)控措施，面對(duì)普遍的爭(zhēng)上速度的氣氛，中央不得不采取“一刀切”的辦法。但是各個(gè)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力存在著很大的差異，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益也大不一樣。只要中央緊縮需求的口子不隨意放松，地方和中央博弈的結(jié)果，只能是有條件加快速度的地區(qū)，質(zhì)量和效益較高的地區(qū)爭(zhēng)取到更高的速度，從而實(shí)現(xiàn)中央控制的速度在地區(qū)間作市場(chǎng)化調(diào)整。就是說(shuō)，在中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控時(shí)，地方政府的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性則可克服宏觀調(diào)控的負(fù)效應(yīng)。一方面可發(fā)揮地方的潛力，在現(xiàn)階段的中國(guó)，許多資源中央政府實(shí)際上是無(wú)力動(dòng)員的，這就給地方政府留下了很大的資源動(dòng)員空間。另一方面地方政府的行為可將中央的宏觀調(diào)控措施作市場(chǎng)化調(diào)整，保證了更為有限的資源的配置效益。從這一意義上說(shuō)，地方政府對(duì)宏觀調(diào)控措施的市場(chǎng)化調(diào)整，能保證中央調(diào)控的質(zhì)量和效益。

對(duì)中央的宏觀調(diào)控措施在本地區(qū)內(nèi)部作市場(chǎng)化調(diào)整，也是地方政府的重要職能。中央的宏觀調(diào)控一般是總量控制。例如，國(guó)家在緊縮需求時(shí)會(huì)給各地區(qū)規(guī)定信貸規(guī)?？刂浦笜?biāo)，固定資產(chǎn)投資規(guī)模指標(biāo)。這些控制指標(biāo)到了地方政府那重以后，地方的作用是對(duì)這些已定的總量根據(jù)效益作結(jié)構(gòu)性分配，將國(guó)家的總量控制同本地區(qū)內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)。其基本的調(diào)節(jié)方法是，依據(jù)市場(chǎng)行情反映的結(jié)構(gòu)狀況，確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)，支持應(yīng)該發(fā)展的項(xiàng)目。在結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)明確后，具體應(yīng)由哪些企業(yè)來(lái)承擔(dān)投資項(xiàng)目，則交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。江蘇在宏觀調(diào)控時(shí)期，發(fā)展最快的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而不是國(guó)有企業(yè)，就是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果。中國(guó)市場(chǎng)化改革以來(lái)，多次進(jìn)行宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控實(shí)際是加強(qiáng)計(jì)劃控制，但中國(guó)的市場(chǎng)化改革的進(jìn)程沒(méi)有因此而受到影響。這應(yīng)該歸功子地方政府對(duì)宏觀調(diào)控的市場(chǎng)化調(diào)整。同時(shí)，一些地方的政府充分利用中央宏觀調(diào)控的機(jī)會(huì)，加快改革和發(fā)展，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化推進(jìn)中也取得了突破性進(jìn)展。四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)中地方政府的制度創(chuàng)新人們一般認(rèn)為，改革的市場(chǎng)化過(guò)程就是企業(yè)擺脫政府的行政約束并轉(zhuǎn)而通過(guò)市場(chǎng)的原則來(lái)從事生產(chǎn)和交易的過(guò)程。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)化過(guò)程中，卻出現(xiàn)了地方政府的經(jīng)濟(jì)作用強(qiáng)化的狀況。這是不是有悖于市場(chǎng)化的一般規(guī)律呢?從中國(guó)目前所處的市場(chǎng)化階段來(lái)看，不是這樣。這個(gè)階段需要一個(gè)有效的地方政府的作用。

以上我們已經(jīng)分析的地方政府在不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)中的銜接作用，在中央宏觀調(diào)控中作市場(chǎng)化調(diào)整中的作用，都已表明地方政府已經(jīng)起到了市場(chǎng)化改革的催化作用。市場(chǎng)化進(jìn)程事實(shí)上是制度創(chuàng)新的過(guò)程。制度創(chuàng)新會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更多的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)方面的變數(shù)，市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)更多的不確定性。要想在這種不穩(wěn)定、不確定的環(huán)境中較少摩擦地推進(jìn)改革，就需要政府的作用。制度創(chuàng)新的一大難題是:政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃管理必須減弱，但市場(chǎng)化改革的順利推進(jìn)又必須要有一個(gè)能有效地使產(chǎn)權(quán)及各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的政府統(tǒng)治。在中國(guó)目前的國(guó)情下，這一難題的解決在很大程度上取決于地方政府在中央與地方政府、地方政府與企業(yè)之間的制度創(chuàng)新。首先，由于改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制更多地是要改變中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此市場(chǎng)化改革本身是中央計(jì)劃職能弱化的過(guò)程。在此過(guò)程中。為了減少改革的盲目性，減輕體制轉(zhuǎn)軌的摩擦，需要強(qiáng)化地方政府的職能。其基本職能是確保計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的順利銜接。

其次，中國(guó)市場(chǎng)化改革的漸進(jìn)性是通過(guò)某個(gè)地區(qū)首先試行某些改革措施來(lái)進(jìn)行的，改革政策實(shí)施的有區(qū)別的地方特征，使得地方政府在市場(chǎng)化改革中扮演了相對(duì)獨(dú)立的角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域性推進(jìn)依賴地方政府的創(chuàng)新，也依賴于改革先行地區(qū)地方政府的帶頭。地方政府要在中國(guó)市場(chǎng)化改革中成為有效的政府，作用不僅在于推動(dòng)地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更為重要的是要推動(dòng)制度創(chuàng)新。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論，在市場(chǎng)完善后，政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)逐步弱化、地方政府要最終退出市場(chǎng)就必須在體制轉(zhuǎn)軌階段創(chuàng)建完善的市場(chǎng)制度。按此要求，地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新內(nèi)容主要包括以下幾方面:

1.市場(chǎng)制度的創(chuàng)新。針對(duì)中國(guó)目前市場(chǎng)制度不完善的現(xiàn)狀，地方政府所要推動(dòng)的市場(chǎng)制度創(chuàng)新涉及:建立現(xiàn)代企業(yè)制度;建立完善的市場(chǎng)體系;創(chuàng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境;完善市場(chǎng)定價(jià)制度;建立勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)和市場(chǎng)選擇的就業(yè)制度;建立有效的市場(chǎng)交易規(guī)則和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范。

2.社會(huì)機(jī)制的創(chuàng)新。與充分競(jìng)爭(zhēng)追求效率的市場(chǎng)制度相配套，需要建立兼顧公平和保障社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)機(jī)制。由地方政府推動(dòng)的社會(huì)制度建設(shè)主要涉及:建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)在內(nèi)的社會(huì)保障制度;建立以減輕社會(huì)摩擦為目標(biāo)的地方各壓力集團(tuán)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制;建立以公平為目標(biāo)的收入分配的社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制;建立政府官員與企業(yè)家相互溝通和監(jiān)督的制度。

3.法律制度的創(chuàng)新。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)。在地方具有立法權(quán)的條件下，地方一方面要完善實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的機(jī)制，另一方面要根據(jù)本地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，制定地方范圍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)。不僅要對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本身作出法律規(guī)范，還要對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的外部性間題作出法律規(guī)范，保障政府維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序有法可依。同時(shí)要完善市場(chǎng)監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制。

4.政府自身的制度創(chuàng)新。地方政府要承擔(dān)起推動(dòng)市場(chǎng)化改革的職能，自身也有個(gè)制度創(chuàng)新問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，政府過(guò)多地介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程，干預(yù)公共產(chǎn)品的分配，難免會(huì)產(chǎn)生“尋租”、機(jī)會(huì)主義等腐敗行為，特別是中國(guó)目前雙軌體制并存，更是為政府的腐敗提供了土壤。這樣，在體制轉(zhuǎn)軌期，政府的制度創(chuàng)新就顯得尤為重要。這種創(chuàng)新主要涉及:建立約束政府權(quán)力的制度;建立規(guī)范政府的行為的制度，以及建立防止和克服政府官員腐敗的制度?，F(xiàn)在困擾中國(guó)的一大間題是所謂的“諸侯經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題。保護(hù)落后，限制競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)分割，重復(fù)投資等等問(wèn)題同樣也會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些問(wèn)題的存在應(yīng)歸因于現(xiàn)行的不按規(guī)模經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)原則劃分的地方行政結(jié)構(gòu)。在這種地方行政結(jié)構(gòu)中，當(dāng)每一個(gè)地方政府都試圖通過(guò)行政手段來(lái)建立自己的經(jīng)濟(jì)王國(guó)時(shí)，諸侯經(jīng)濟(jì)是難以避免的。

但如果按照規(guī)模經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)原則來(lái)界定地方政府的管轄范圍，或者按此原則來(lái)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，由此產(chǎn)生的地方政府行為就會(huì)在很大程度上受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的控制，不講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的諸侯經(jīng)濟(jì)就不可能普遍實(shí)現(xiàn)。所以，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)地方政府在制度創(chuàng)新上的要求，并不是給現(xiàn)有任何地方政府發(fā)展自己“諸侯經(jīng)濟(jì)”的自主權(quán)，而是要根據(jù)市場(chǎng)的區(qū)域分布原則來(lái)界定有效率的地方政府職能，在此基礎(chǔ)上賦予地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的充分權(quán)力。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，上述地方政府較強(qiáng)的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能不是永恒的。這些職能是中國(guó)目前的體制轉(zhuǎn)軌期的產(chǎn)物，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善，地方政府的上述職能將逐步弱化。地方政府在進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時(shí)也將逐步否定自己的職能。