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摘要：本文在論述審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，分析了目前我國黨政機關(guān)、事業(yè)單位以及國有企業(yè)（含金融機構(gòu)）內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀。指出審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作所面臨的新挑戰(zhàn)，進而提出審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作優(yōu)化路徑，實現(xiàn)審計合力。

關(guān)鍵詞：審計機關(guān)；內(nèi)部審計；指導(dǎo)監(jiān)督 

一、導(dǎo)言

審計機關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計工作是國家法律法規(guī)賦予國家審計的職責(zé)與權(quán)力。從審計署2019年6月的審計工作報告中可以看出，全覆蓋進行審計的中央一級預(yù)算單位及256家所屬單位仍存在虛報預(yù)決算、套取資金及違規(guī)收費等問題。審計5家中央金融機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)提供融資、信貸擔(dān)保以及違規(guī)決策等問題較為嚴(yán)重。審計22家央企發(fā)現(xiàn)違規(guī)盲目決策與管理、違規(guī)采購等問題時有發(fā)生，共造成資產(chǎn)損失等100多億元。審計工作中涌現(xiàn)的諸多問題，均反映出當(dāng)前內(nèi)審工作的不足。因此，這就要求重構(gòu)的審計機關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督新體制與之相適應(yīng)，進而去推進內(nèi)部審計工作全面轉(zhuǎn)型。審計機關(guān)依法對國有資產(chǎn)單位的財政、財務(wù)經(jīng)濟管理進行審計監(jiān)督，具有強制性，其本質(zhì)上是對經(jīng)濟權(quán)力的一種監(jiān)督與制約。我國審計機關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計的法規(guī)依據(jù)可分為三個階段，第一階段是1994年以前，只有審計機關(guān)指導(dǎo)內(nèi)部審計工作的相關(guān)規(guī)定，沒有明確的法律法規(guī)。第二階段是1994—2010年，規(guī)定了審計機關(guān)有指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計的權(quán)利，完善了整體審計監(jiān)督體制。第三階段是2010年至今，明確了審計機關(guān)、內(nèi)部審計協(xié)會及內(nèi)部審計三者之間的關(guān)系，內(nèi)部審計協(xié)會被授予監(jiān)督職責(zé)。2018年審計署第11號令對審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作的內(nèi)容提出了明確的規(guī)定，對審計機關(guān)內(nèi)部職能機構(gòu)與人員提出了更高的要求。

二、黨政機關(guān)、事業(yè)單位及國有企業(yè)內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀

（一）黨政機關(guān)內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀

黨政機關(guān)內(nèi)部審計工作已進入規(guī)范化階段，百分之九十的黨政機關(guān)已單獨建立內(nèi)部審計機構(gòu)并逐步完善內(nèi)部審計工作制度。同時，黨政機關(guān)具備一支高素質(zhì)的內(nèi)部審計人員隊伍，擁有相應(yīng)職稱、資格認(rèn)證人員較多，且工作資歷均在5～10年，具備一定的工作經(jīng)驗和職業(yè)能力。在業(yè)務(wù)活動方面，黨政機關(guān)內(nèi)部審計以財務(wù)審計、經(jīng)濟責(zé)任審計為主，并積極展開各種績效審計、內(nèi)部控制有效性審計及風(fēng)險管理審計，隨著電子信息化的發(fā)展努力實現(xiàn)內(nèi)部審計信息化建設(shè)，進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀

事業(yè)單位因特殊的體制機制及人員配備等方面的限制，一些單位的內(nèi)部審計工作沒有受到應(yīng)有的重視，大多屬于形式主義。目前，事業(yè)單位單獨設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)所占比例不高，且內(nèi)審部門多與財務(wù)部門相結(jié)合，其內(nèi)部審計工作更側(cè)重于財務(wù)審計方面，通過記錄和監(jiān)管財務(wù)收支進而對本單位進行事后檢查，沒有進行事前及事中的防范和控制。同時，在人員配備方面，事業(yè)單位的內(nèi)部審計人員大多為紀(jì)檢部門或財務(wù)部門轉(zhuǎn)崗人員，或者由財務(wù)部門人員兼職，具有相應(yīng)審計資格認(rèn)證的專業(yè)內(nèi)審人員較少。

（三）國有企業(yè)（含金融機構(gòu)）內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀

國有企業(yè)（含金融機構(gòu)）內(nèi)部審計工作正處于全面改革的新階段，內(nèi)審工作出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。代表性企業(yè)內(nèi)審工作已形成橫向縱向交叉管理模式，并利用信息化手段逐步提高內(nèi)審工作效率。同時與監(jiān)督、職能部門實現(xiàn)了信息成果共享并進行聯(lián)合檢查及問題整改，此外還能借助社會審計的力量提升內(nèi)審工作的深度及廣度。而其他國有企業(yè)，只在母公司設(shè)立獨立審計機構(gòu)，子分公司幾乎沒有相應(yīng)的內(nèi)部審計機構(gòu)，其內(nèi)部審計委托人與人職責(zé)不分明，內(nèi)審工作受到上層管理者的約束，難以開展。此外，這些國有企業(yè)缺少具備專業(yè)審計素質(zhì)的高端人才，審計方法方式?jīng)]有進行變革，審計重點依然放在財務(wù)審計方面。

三、審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作面臨的新挑戰(zhàn)

（一）認(rèn)識不到位，目標(biāo)不明確

審計機關(guān)和被審單位對審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作認(rèn)識均不夠深刻，多數(shù)審計機關(guān)對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督過于表面化，并沒有落到實際工作當(dāng)中。同時，被審單位的管理層不希望國家審計過多干預(yù)其內(nèi)審工作進而影響企業(yè)的價值，不愿積極深度配合，使審計機關(guān)缺乏明確的指導(dǎo)監(jiān)督目標(biāo)，無法根據(jù)目標(biāo)適時制定內(nèi)部審計工作指導(dǎo)意見及監(jiān)督方案。

（二）法律不健全，約束力不高

現(xiàn)行的第11號令對審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作職責(zé)進行了明確的規(guī)定，但在如何進行指導(dǎo)監(jiān)督、相應(yīng)的責(zé)任權(quán)限及內(nèi)審工作質(zhì)量評價等方面尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第11號令較中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則而言更具強制性，但在法律層次方面地位較低，執(zhí)行力度不強。另外，現(xiàn)有的內(nèi)部審計質(zhì)量考核辦法已不能適應(yīng)新時代內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的發(fā)展，審計工作質(zhì)量沒有相應(yīng)的評判標(biāo)準(zhǔn)，審計工作約束力不高，使得國家及內(nèi)部審計人員缺乏應(yīng)有的重視力度。

（三）缺乏內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督體系

在事業(yè)單位及國有企業(yè)（含金融機構(gòu)）中，高層次審計人才缺失，其內(nèi)部審計專業(yè)人員的管理受制于所在單位，但缺乏具有針對性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督體系及管理辦法對其進行職業(yè)道德規(guī)范，同時缺少有針對性的職業(yè)培訓(xùn)及后續(xù)管理和教育，無法滿足提升內(nèi)審專業(yè)人員能力的要求。審計機關(guān)及黨政工作部門的內(nèi)部審計人員雖具有較強的專業(yè)知識，但尚未具備適應(yīng)新時期指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)審工作所需能力，其在管理能力、深入研究能力、溝通組織能力以及靈活變通能力等方面還非常欠缺，對被審單位的經(jīng)濟活動情況不了解，不能深入指導(dǎo)監(jiān)督其管轄范圍內(nèi)的內(nèi)審工作。

（四）缺乏對內(nèi)部審計結(jié)果運用機制

從近幾年來審計署提交的審計工作報告中可以看出，每年被披露的違法違規(guī)問題屢審屢犯，有的沒有達到審計工作應(yīng)有的效果。一方面是由于我國現(xiàn)有制度對內(nèi)部審計結(jié)果缺乏相應(yīng)的運用機制，內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的某些問題與國家審計認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致國家審計無法確認(rèn)其發(fā)現(xiàn)的問題、提出的相應(yīng)整改意見是否具有準(zhǔn)確性及合法性。另一方面是缺乏相應(yīng)的審計結(jié)果公告制度，多數(shù)企業(yè)的內(nèi)部審計結(jié)果都沒有受到應(yīng)有的重視，無法從根本上解決違法違規(guī)問題，無法實現(xiàn)對被審單位經(jīng)濟活動進行事前防范的目標(biāo)。

四、強化審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作路徑

（一）強化工作認(rèn)知，明確工作目標(biāo)

審計機關(guān)應(yīng)分類別明確其指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作目標(biāo)，各單位、企業(yè)應(yīng)在本級黨組織及主要負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)審工作。審計機關(guān)應(yīng)強化各級黨組織對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)監(jiān)督，各級黨組織應(yīng)推動被審單位積極主動地接受審計機關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督，使雙方具有促進國家審計與內(nèi)部審計共同發(fā)展的全局意識。一是對于黨政機關(guān)內(nèi)部審計，黨政部門需要加速指導(dǎo)其進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，加快內(nèi)部審計信息化建設(shè)。因黨政工作部門內(nèi)部審計具有雙重身份，本級黨政部門還要對下屬單位內(nèi)部審計工作進行相應(yīng)的指導(dǎo)和監(jiān)督。二是對于事業(yè)單位內(nèi)部審計，黨政部門應(yīng)指導(dǎo)其轉(zhuǎn)變審計內(nèi)容，從單一側(cè)重財務(wù)審計、經(jīng)濟活動審計轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制審計和風(fēng)險管理審計。同時監(jiān)督其內(nèi)審工作的獨立性，實現(xiàn)審計部門和財務(wù)部門分離，可設(shè)立相應(yīng)的審計委員會。三是對于國有企業(yè)（含金融機構(gòu)）內(nèi)部審計，黨政部門應(yīng)指導(dǎo)其內(nèi)部審計工作進行全面改革，建立總審計師制度，健全內(nèi)部審計工作機制，并借鑒典型代表企業(yè)的內(nèi)審工作模式去指導(dǎo)監(jiān)督其他國有企業(yè)內(nèi)部審計工作。

（二）完善法律法規(guī)體系，增強約束力

在這方面，首先，各級黨組織應(yīng)制定內(nèi)部審計指導(dǎo)意見以及監(jiān)督管理內(nèi)部審計工作條例細則，要將具有代表性、先進性的內(nèi)部審計理念及內(nèi)審工作經(jīng)驗上升到制度層面。同時黨政部門可按照所管轄單位內(nèi)審工作情況分頻次制定指導(dǎo)監(jiān)督條例，對內(nèi)審工作較好的可減少其指導(dǎo)監(jiān)督頻次并簡化指導(dǎo)監(jiān)督細則，反之則應(yīng)加大工作頻次并細化規(guī)范細則。其次，審計機關(guān)應(yīng)推動內(nèi)審工作質(zhì)量考核評價機制的健全。一是國家審計機關(guān)應(yīng)加快制定內(nèi)部審計質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，對評價內(nèi)審工作質(zhì)量的指標(biāo)和方法進行明確的界定。二是各級黨政部門應(yīng)推動本單位、本企業(yè)制定內(nèi)審工作質(zhì)量考核評分標(biāo)準(zhǔn)，從審計理念、方法、組織實施及審計工作創(chuàng)新等方面進行評分考核，將考核結(jié)果進行公示并與內(nèi)審工作人員年度評優(yōu)及年終獎金直接掛鉤。三是審計機關(guān)可以成立督導(dǎo)組，挑選部分內(nèi)審項目進行臨時抽查，現(xiàn)場檢查其內(nèi)審工作情況及內(nèi)審工作質(zhì)量并進行公布，進而達到對內(nèi)審工作的有效監(jiān)督。

（三）健全內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督體系

各級黨政部門應(yīng)分類分層次指導(dǎo)建立內(nèi)審工作人員指導(dǎo)監(jiān)督體系，確定考核評價標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)獎罰分明并進行責(zé)任追究。同時各級黨政部門應(yīng)建立審計人才管理庫，將人才信息匯入上級人才管理系統(tǒng)，實現(xiàn)人才聯(lián)動機制。一是對于黨政機關(guān)內(nèi)部審計人員，因其身份具有兩重性，應(yīng)著重培養(yǎng)新時期審計所需綜合能力，并督促其定期了解管轄范圍內(nèi)單位內(nèi)審工作情況，實時反饋給領(lǐng)導(dǎo)部門。領(lǐng)導(dǎo)部門可根據(jù)反饋情況，要求開展相應(yīng)的線上線下相結(jié)合的培訓(xùn)，讓內(nèi)審工作人員全面接受培訓(xùn)，同時可建立專項審計項目，讓政府審計人員與內(nèi)部審計人員協(xié)同合作，互相分享交流學(xué)習(xí)。二是對于事業(yè)單位內(nèi)部審計人員，應(yīng)建立選拔任用機制，明確選拔任用標(biāo)準(zhǔn)，杜絕內(nèi)部審計人員兼任其他崗位，使其具備完全獨立性，能夠客觀公正地開展內(nèi)審工作。同時，應(yīng)要求內(nèi)部審計人員全員參與審計工作知識培訓(xùn)，不斷增強自身業(yè)務(wù)能力，并選擇業(yè)務(wù)能力強的人員參與專項審計項目，進行審計經(jīng)驗交流。三是對于國有企業(yè)（含金融機構(gòu)）內(nèi)部審計人員，應(yīng)遴選出代表企業(yè)的審計高級專業(yè)人才，總結(jié)所在單位內(nèi)審工作先進的管理模式，給其他國有企業(yè)進行借鑒從而改進內(nèi)部審計工作。同時，內(nèi)審工作較差的企業(yè)，本級領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)加大對其內(nèi)部審計人員的指導(dǎo)與培訓(xùn)，定期要求去內(nèi)審工作較好的企業(yè)學(xué)習(xí)交流。

（四）建立健全內(nèi)部審計結(jié)果運用機制

國家審計機關(guān)應(yīng)建立內(nèi)部審計結(jié)果公告網(wǎng)站，對公開內(nèi)部審計信息的種類、要素及范圍進行明確界定，將被審單位內(nèi)部審計出現(xiàn)的問題及相應(yīng)的審計決議及整改情況進行公布。一方面，可以使被審計單位的經(jīng)營管理更加透明化，給管理層帶來輿論壓力，迫使其迅速進行整改。另一方面，使內(nèi)部審計人員自身也處于公眾的監(jiān)督之下，進而會努力提高審計質(zhì)量，保證審計結(jié)果的公正性。一是對于黨政機關(guān)，應(yīng)指導(dǎo)建立內(nèi)審工作成果評估體系，評判內(nèi)部審計結(jié)果是否能夠真正起到作用，進而規(guī)范內(nèi)審工作成果，避免重復(fù)審計。同時，應(yīng)完善內(nèi)部審計結(jié)果運用方法及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對運用流程做出明確的規(guī)范及細化，并建立內(nèi)審結(jié)果檔案信息庫，對內(nèi)審機構(gòu)提交的可運用的內(nèi)部審計結(jié)果建檔留存并提交給上級黨組織。二是各級機關(guān)應(yīng)落實被審單位整改工作，建立責(zé)任追究制度。應(yīng)協(xié)助指導(dǎo)內(nèi)部審計機構(gòu)明確其整改方案并確定問題第一責(zé)任人，監(jiān)督整改方案的落實情況，將整改情況及時上報上級黨組織，確保問題整改到位，同時將查出的重大違法違紀(jì)線索移送監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)進行相應(yīng)的調(diào)查處罰。

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作者:徐國平 楊丹妮 李偉 單位:大連海事大學(xué)