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編者按：本論文主要從公共需求變化與基本公共服務(wù)均等化；基本公共服務(wù)均等化與中央地方關(guān)系；基本公共服務(wù)均等化與公共服務(wù)體制建設(shè)等進行講述，包括了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為縮小城鄉(xiāng)差距的重大舉措、實行基本公共服務(wù)均等化已成為縮小地區(qū)差距的重要條件等，具體資料請見：

經(jīng)過28年的改革開放，我國的改革發(fā)展正處在一個新的歷史起點。當(dāng)前，面對全社會公共需求全面快速增長的現(xiàn)實，需要在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，以滿足全社會成員的基本公共需求為目標(biāo)，加快建立社會主義公共服務(wù)體制，盡快形成惠及全民的公共服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)和諧社會。

基本公共服務(wù)均等化是指一國范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等。當(dāng)前，我國人均GDP已經(jīng)超過1700美元，整個社會正由初步小康向全面小康過渡。在這個特定背景下，要以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，加快基本公共服務(wù)均等化的進程。

一、公共需求變化與基本公共服務(wù)均等化

我國正處在由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，全社會公共需求全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾比較突出。尤其是隨著農(nóng)村公共需求的全面釋放，義務(wù)教育、公共醫(yī)療、最低保障等基本公共產(chǎn)品的供給，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民現(xiàn)實和迫切的期盼。適應(yīng)這個現(xiàn)實需求，各級政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以盡快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)充分估計基本公共服務(wù)均等化在有效緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距中的重大作用。

1.實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為縮小城鄉(xiāng)差距的重大舉措

從我國的情況看，城鄉(xiāng)之間的差距不僅反映在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務(wù)方面。目前，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.3：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已經(jīng)達到5～6：1。按照這個分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%左右。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給之間的過大差距。

2.實行基本公共服務(wù)均等化已成為縮小地區(qū)差距的重要條件

從我國實際出發(fā)，縮小地區(qū)差距，重要的是縮小區(qū)域之間基本公共服務(wù)的過大差距。從今年我院對西北三省調(diào)研的情況看，由于西部地區(qū)各種自然條件的局限，在經(jīng)濟總量上要趕上東南沿海地區(qū)，很大程度上是不現(xiàn)實的。逐步實現(xiàn)國家對西部地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化，應(yīng)當(dāng)成為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。為此，應(yīng)當(dāng)按照中共十六屆六中全會的要求，中央財政轉(zhuǎn)移支付資金要重點用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距。

3.實行基本公共服務(wù)均等化已成為緩解貧富差距的重要因素

2005年，城鎮(zhèn)居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的9.2倍?？陀^地分析，我國要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。有專家估計，在導(dǎo)致貧富差距的各種因素中，教育因素約為20%。此外，這些年基本公共服務(wù)的個人承擔(dān)費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。2006年，醫(yī)療和教育已經(jīng)成為家庭除食品外的最大開銷，兩者總和占到總消費的20%以上。2004年，我國衛(wèi)生總費用占GDP的5.5%，這個比例在發(fā)展中國家已不算低。但是，居民個人負(fù)擔(dān)的比重由1980年的21%增加到54%。因而，為城鎮(zhèn)困難群體提供義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質(zhì)，提高其獲取收入的能力。

二、基本公共服務(wù)均等化與中央地方關(guān)系

從我國的現(xiàn)實需求出發(fā)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，重要的是中央地方關(guān)系要從“以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”轉(zhuǎn)變。根據(jù)我院2006年中國改革調(diào)查問卷反饋的數(shù)據(jù)顯示，超過90%的專家贊同這一主張?，F(xiàn)行的中央地方關(guān)系，使各級政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟總量和財政收入增加上，經(jīng)濟總量是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)是軟約束。在這種情況下，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是缺乏基本條件的。

1.加快改革和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

(1)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有均衡地方財力作用的轉(zhuǎn)移支付形式。國際上通行的做法是，將一般性轉(zhuǎn)移支付作為中央對地方轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其占全部轉(zhuǎn)移支付的比例在50%左右。2005年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重按寬口徑計算(將稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付)只有9.8%，按窄口徑計算(不將稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付)占15.3%。一般性轉(zhuǎn)移支付比重過低不僅削弱了中央政府均衡地方財力的作用，也限制了地方政府在地區(qū)性公共產(chǎn)品供給中的自主性。從逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)分步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。

(2)規(guī)范與清理專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是由中央各部委按照“條條”管理轉(zhuǎn)移到下級政府，帶有指定用途，地方政府無權(quán)挪作他用。2005年，專項轉(zhuǎn)移支付比重按上述寬口徑計算占30.73%，按上述窄口徑計算占48.07%,是我國轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。由于專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜而分散，在管理上面臨許多矛盾和問題。地方政府“駐京辦”、“跑部錢進”的現(xiàn)象都與此直接相關(guān)。從目前的情況看，專項轉(zhuǎn)移支付的改革應(yīng)當(dāng)與中央部門的改革統(tǒng)籌規(guī)劃。按照建立公共服務(wù)體制的要求，應(yīng)當(dāng)逐步減少中央各部委提供公共服務(wù)的支出責(zé)任，強化政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能。將各部委縮減下來的資金直接由中央財政轉(zhuǎn)移給地方政府。這樣，可以使一些不規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付。與此同時，對中央部委必須保留的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)使其規(guī)范化。

(3)逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟總量的稅收返還和原體制補助。1994年在啟動分稅制改革時，為調(diào)動積極性和減少阻力，中央以1993年地方政府財政收入規(guī)模為基數(shù)，以稅收返還和原體制補助的形式把中央財政收入返還一定數(shù)額給地方政府。如果把稅收返還和原體制補助計入全部轉(zhuǎn)移支付，2005年，稅收返還和原體制補助的比重為36.08%，超過專項轉(zhuǎn)移支付的30.73%和財力性轉(zhuǎn)移支付的33.19%。

稅收返還和原體制補助的過高比例直接擴大了地方政府間財力上的差距，加劇了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距和公共服務(wù)差距。為此，應(yīng)當(dāng)盡快制訂時間表，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排，逐步降低稅收返還和原體制補助的比例，直至最后取消。通過這樣的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以大大增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使整個轉(zhuǎn)移支付制度適合基本公共服務(wù)均等化的總體要求。

2.以“基本公共服務(wù)均等化”為重點，著力調(diào)整中央財政支出結(jié)構(gòu)

(1)減少中央財政的經(jīng)濟建設(shè)支出比例，明顯增加基本公共服務(wù)支出比例。當(dāng)前，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟建設(shè)性支出。2004年中央財政經(jīng)濟建設(shè)支出仍占27.8%，處于財政功能性支出的第一位。社會文教費在整個財政支出中所占的比例，自1992年以來的12年間一直徘徊在26%～28%。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長，應(yīng)當(dāng)使中央財政在義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等方面的投入增長快于財政收入的增長速度。

(2)增加中央財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度。按照十六屆六中全會精神，使國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，逐步加大土地出讓金用于農(nóng)村的比重。在中央財政投入增長的同時，建議盡快推行構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系的試點。根據(jù)我院在西北三省的調(diào)研，如果能夠以現(xiàn)有的計生網(wǎng)絡(luò)為主要平臺，與農(nóng)村綜合改革相配套，整合農(nóng)村公共資源，就可以因地制宜，在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)方面盡快取得突破。

(3)增加中央財政對中西部基本公共服務(wù)的投入力度。應(yīng)當(dāng)盡快使中央財政轉(zhuǎn)移支付資金重點用于中西部地區(qū)，使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的過大差距。在中央加大轉(zhuǎn)移支付的同時，可以考慮在中西部革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)進行試點，積極探索區(qū)域間實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。

3.培育地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財源

(1)開征物業(yè)稅，穩(wěn)定地方政府稅源。從國際經(jīng)驗看，物業(yè)稅具有稅基大、稅源穩(wěn)定、征收相對透明等優(yōu)點，是良好的地方稅種。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，目前我國房地產(chǎn)已經(jīng)成為居民財富的重要組成部分，可以考慮把物業(yè)稅作為地方主體稅種，盡快試點開征。

(2)改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力。當(dāng)前，我國的資源稅大部分劃為地方稅種。隨著資源價格的大幅度上漲，國家財政部、國家稅務(wù)總局于2004、2005年分別提高了山西、內(nèi)蒙古、青海等11個省市煤炭資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)。但從總體上看，我國的礦產(chǎn)資源補償費仍是從量計征，平均費率為1.18%，而很多國家為2%～8%。地方政府難以從資源價格上漲中分享收益的局面并未根本改觀。因此，應(yīng)當(dāng)對資源稅的征收方式進行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源。

(3)將地方國有資本預(yù)算納入財政預(yù)算，增加地方政府可支配財力。國有資本收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業(yè)稅后利潤、國有股股利、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)(股權(quán))出售、拍賣、轉(zhuǎn)讓收益等。適應(yīng)地方政府履行公共服務(wù)職能的要求，要把地方國有資本經(jīng)營納入同級財政預(yù)算，進一步完善國有資本收益的征收管理方式，使國有資本經(jīng)營收益及時足額上繳同級國庫。

三、基本公共服務(wù)均等化與公共服務(wù)體制建設(shè)

我院2006年中國改革調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)顯示，有70%的專家認(rèn)為加快建立公共服務(wù)體制是落實科學(xué)發(fā)展觀體制保障的重點，超過90%的專家支持把建立公共服務(wù)體制作為下一步改革的基本目標(biāo)之一。

從改革實踐看，公共服務(wù)非均等化的根源在于體制機制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責(zé)制。二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟建設(shè)性支出。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會隨著經(jīng)濟增長而同步增長。三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排。

1.盡快建立中央、地方公共服務(wù)分工體制，并在此基礎(chǔ)上實行中央對地方的嚴(yán)格問責(zé)制

(1)嚴(yán)格劃分中央與地方公共服務(wù)職責(zé)。1993年的分稅制改革以來，我國中央地方關(guān)系基本上是按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求進行調(diào)整，在一定程度上忽視了公共服務(wù)供給的有效性。下一步的中央地方關(guān)系還應(yīng)當(dāng)按照構(gòu)建社會主義公共服務(wù)體制的基本要求做進一步的調(diào)整。按照公共產(chǎn)品公益性涉及的范圍，中央政府原則上應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共產(chǎn)品的供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務(wù)均等化為重點，強化再分配職能。各級地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注各自轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化公共產(chǎn)品供給效率。

(2)實行中央對地方的嚴(yán)格問責(zé)制度。首先是要建立起各級政府公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，“十一五”規(guī)劃已經(jīng)開始注重公共服務(wù)方面的指標(biāo)，并將其作為配置財政、稅收等公共資源的重要依據(jù)。下一步還應(yīng)制訂適合各級政府、同級政府不同部門的評價指標(biāo)體系，并使其具有可操作性。在建立和完善評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，實行中央對地方嚴(yán)格的公共服務(wù)問責(zé)制。一方面應(yīng)加強統(tǒng)計部門的垂直管理，減少各級政府對統(tǒng)計過程和結(jié)果的干預(yù)，盡快將基本公共服務(wù)指標(biāo)細(xì)化并納入統(tǒng)計范圍；另一方面，要加強對地方公共服務(wù)的審計和監(jiān)察。

2.以基本公共服務(wù)均等化為重點建立公共財政體制。我國現(xiàn)行的財政框架設(shè)計主要是以經(jīng)濟上的分權(quán)為主，在大的格局上已經(jīng)朝著有利于中央宏觀調(diào)控上邁出了關(guān)鍵的一步。中央適當(dāng)集中財力是必要的，也是符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)律的。在這種情況下，不宜簡單地強調(diào)過去計劃經(jīng)濟時代的財權(quán)、事權(quán)對稱。下一步要以提供基本公共服務(wù)為重點完善公共財政體制，關(guān)鍵的問題是盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，使各級政府的財權(quán)與公共服務(wù)職責(zé)相對稱、財力與公共服務(wù)的支出相對稱。與此同時，把新增財政收入主要用于公共服務(wù)上，實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)型。

3.建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度

(1)增加基本公共服務(wù)在干部政績考核體系中的權(quán)重。近兩年的宏觀調(diào)控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務(wù)的問題并未完全改觀。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因在于現(xiàn)行干部政績考核制度很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要?！笆晃濉睍r期應(yīng)當(dāng)加快改革現(xiàn)行的干部制度，盡快把公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。

(2)把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。在政府履行公共服務(wù)職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?。?yīng)當(dāng)針對公共服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務(wù)需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

(3)實現(xiàn)公共服務(wù)信息透明化。進一步推進政務(wù)公開，發(fā)展電子政務(wù)，在公眾信息網(wǎng)上公布政府公共服務(wù)的職能、辦事程序和辦事指南，確保公眾公共服務(wù)的知情權(quán)。實行領(lǐng)導(dǎo)干部述職制度；健全公共服務(wù)重大事項報告制度；推行質(zhì)詢制度和民主評議制度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督對促進政府改善公共服務(wù)職能的積極作用。