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一、大慶資源型城市發(fā)展的現(xiàn)狀及相關(guān)政策問題分析

（一）大慶資源型城市發(fā)展中的政策缺陷

1.財力積累少，財稅政策支持不足

大慶是一個財政稅收體制很特殊的城市。大慶從1960年開發(fā)建設(shè)，到1983年一直實行政企合一的財政體制，地方政府的行政經(jīng)費及文教衛(wèi)生事業(yè)費，城市建設(shè)和維護等開支全部由石油企業(yè)承擔(dān)。直到1995年，大慶市都沒有一級金庫，是作為省級收支的一部分進行管理的。1996年起，黑龍江省對大慶市實行視同地市級財政管理，大慶市建立市級金庫，屬于市級的收入直接納入市級金庫，并從2005年開始納入中央財政轉(zhuǎn)移支付。目前，大慶市本級債務(wù)金額已達50億元，相當(dāng)于市本級一年半的財政收入，現(xiàn)有的財稅政策并沒有表現(xiàn)出有力的支持作用。

2.油田儲采比例失衡，石油開發(fā)政策不足

大慶油田經(jīng)過40多年高速度和高強度開發(fā)，已經(jīng)進入開采中后期后，油田開發(fā)已經(jīng)呈現(xiàn)出“三高、三個加快和三個到位”的狀況，即綜合含水高、采出程度高、剩余可采儲量采油速度高；水驅(qū)自然遞減速度加快、基礎(chǔ)設(shè)施老化速度加快、綜合含水上升速度加快；老區(qū)二次加密調(diào)整已經(jīng)到位、外圍油田增儲上產(chǎn)已經(jīng)到位、聚合物驅(qū)油規(guī)模已經(jīng)到位，使原本已存在的矛盾更加嚴(yán)重。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)政策缺口較大

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，石油經(jīng)濟占全市經(jīng)濟的比重仍在65％左右，地方財政收入75％來源于石油經(jīng)濟。在工業(yè)總量中，87%是石油石化工業(yè)，地方工業(yè)僅占9%。石化、食品、高新技術(shù)等接替產(chǎn)業(yè)還比較弱小，拉動經(jīng)濟發(fā)展的力量有限?？傮w看，依舊是石油工業(yè)的“一柱擎天”。在體制機制上，大慶國有經(jīng)濟比重占80％以上，中直五大企業(yè)占國有經(jīng)濟的90％以上。大慶區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素還不能自由整合，產(chǎn)品價格還不能完全由市場形成。大慶經(jīng)濟的市場化程度還比較低，對外開放度也不高。這些問題與產(chǎn)業(yè)政策不健全有著直接關(guān)系。

4.生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境政策缺失

作為典型的資源型城市，大規(guī)模、長時間、高強度的石油開采等生產(chǎn)活動，使大慶付出了沉重的生態(tài)代價。根據(jù)大慶市環(huán)保局提供的資料，油田開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的損毀情況主要有以下方面：（1）地面水環(huán)境惡化；（2）地下水環(huán)境存在潛在威脅；（3）草原“三化”現(xiàn)象嚴(yán)重；（4）濕地面積日益萎縮；（5）土壤環(huán)境存在石油類污染。生態(tài)問題已經(jīng)嚴(yán)重危及大慶的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)修復(fù)的任務(wù)十分繁重。

5.企業(yè)負(fù)擔(dān)重，就業(yè)亟需扶持政策

目前，中直大企業(yè)仍然承擔(dān)著公交、供電、供水、醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育等社會服務(wù)職能，每年非生產(chǎn)性投入高達幾十億元，給企業(yè)造成了較大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。中直大企業(yè)尤其是中直未上市企業(yè)承擔(dān)了有償解除勞動合同人員、油田退養(yǎng)家屬、待業(yè)子女等16萬人的管理和安置工作，每年需要支付管理和安置的相關(guān)費用就有13億多元，而且還有大集體及離退休人員統(tǒng)籌和社保等歷史遺留問題需要解決。

（二）近年來大慶資源型城市轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況及特點

1.大慶資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

大慶市位于黑龍江省西部，松嫩平原中部。轄5區(qū)4縣，1個國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。總面積2.1萬平方公里，人口269.3萬人。目前已探明石油儲量56.8億噸，天然氣可儲量1000億立方米，累計生產(chǎn)原油17億多噸，實現(xiàn)連續(xù)27年5000萬噸以上高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，占同期全國陸上原油總產(chǎn)量的47%以上，創(chuàng)造了世界同類油田開發(fā)史上的奇跡。2007年全市實現(xiàn)GDP1822.4億元，同比增長10.5%；地方財政總收入117.6億元，增長38.6%；完成固定資產(chǎn)投資481.6億元，增長25.2%；完成工業(yè)增加值1506億元，增長9.9%；生產(chǎn)原油4169.8萬噸、天然氣25.5億立方米；石油工業(yè)、中直石化工業(yè)、地方工業(yè)分別實現(xiàn)增加值1185億元、86億元和185億元，增長4.4%、29.5%和35%；農(nóng)業(yè)增加值實現(xiàn)55.3億元，增長3.9%。全市社會消費品零售總額達到302億元，增長19.7%。旅游業(yè)實現(xiàn)總收入13.4億元，增長13.5%。（資料來源：大慶市人民政府網(wǎng)）

2.大慶資源型城市產(chǎn)業(yè)特點

產(chǎn)業(yè)分類嚴(yán)重向第二產(chǎn)業(yè)傾斜大。大慶市作為資源城市，第二產(chǎn)業(yè)所占比重高達85.33%。從大慶市工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，重工業(yè)所占比重大，工業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)中，輕重工業(yè)之比達到1.02∶98.98。

地方工業(yè)是推動大慶發(fā)展的一支重要力量。近三年來，地方工業(yè)一直保持40%左右的增長速度，形成了石化和農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、新材料、機械制造、電子信息“1+5”的接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，辟建了大豆產(chǎn)業(yè)園、精細(xì)化工園、皮革城、輕紡城、石蠟工業(yè)園、橡膠工業(yè)園、注塑城、塑編城等19個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)園區(qū)，初步形成了產(chǎn)業(yè)集群。大慶三次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，由2006年的3.1∶85.7∶11.2調(diào)整為3∶85∶12；油與非油經(jīng)濟比例，由2006年的64.6∶35.4調(diào)整為61∶39；公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟比例，由2006年的84.5∶15.5調(diào)整為83.5∶16.5。

二、大慶資源型城市轉(zhuǎn)型時期公共政策選擇的對策建議

（一）財稅政策

1.建立油氣資源勘探風(fēng)險基金

目前，油氣資源的勘探費用都由石油企業(yè)承擔(dān)，雖然油氣勘探能夠取得高回報，但同時也具有高風(fēng)險，石油企業(yè)受成本限制因素的影響，能夠用于勘探的資金有限，在一定程度上制約了在新地區(qū)、新領(lǐng)域勘探的進展，影響了石油資源后備儲量的增加。因此，建議國家有關(guān)部委在目前油價較高的情況下，盡快建立油氣資源勘探風(fēng)險基金，從資金上加大支持力度，保證大慶所需勘探資金的投入，尋找更多的油氣資源，實現(xiàn)石油資源的戰(zhàn)略接替。同時，建議國家有關(guān)部委在大慶優(yōu)先實施“重大科技專項資金”，依靠科技進步和技術(shù)創(chuàng)新進一步提高原油采收率。

2.擴大增值稅轉(zhuǎn)型試點范圍

建議對大慶所有工業(yè)企業(yè)、包括石油采掘業(yè)在內(nèi)的工業(yè)企業(yè)，新購進的機械設(shè)備允許抵扣增值稅進項稅額，全部享受消費型增值稅。大慶油氣田企業(yè)在執(zhí)行《油氣田企業(yè)增值稅暫行管理辦法》后，雖然增值稅稅負(fù)有所降低，但稅負(fù)水平仍在13.5%左右，遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。建議國家有關(guān)部委從支持大慶油田可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，進一步擴大《辦法》中固定資產(chǎn)的抵扣范圍。

3.建立專項補償資金

對大慶的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型來說，首先應(yīng)通過建立專項補償資金對資源開發(fā)進行補償。資金來源的主要渠道是：將礦產(chǎn)資源補償費按照國家、黑龍江省、大慶2∶3∶5比例進行分成并向國家爭取適當(dāng)提高礦產(chǎn)資源補償費征收比例，并將增加部分留給大慶；資源稅按照黑龍江省、大慶市5∶5的比例分成；從原油銷售收入中提取0.5％進入專項補償資金；將大慶行政區(qū)內(nèi)面向中省直企業(yè)征收的防洪保安費按比例返還大慶。

（二）產(chǎn)業(yè)政策

1.產(chǎn)業(yè)布局和項目擺放上向大慶傾斜

建議國家增加大慶原油加工量指標(biāo)，通過留用“慶油”或進口“俄油”的方式，增加300—500萬噸的原油煉量；改造大慶現(xiàn)有石化裝置，由煉油化工型向化工型轉(zhuǎn)變，使“三烯”、“三苯”等基礎(chǔ)化工原料產(chǎn)量增加300萬噸；集約使用天然氣資源，保證大慶發(fā)展天然氣化工所需的原料；支持甲醇、聚丙烯、醋酸等有利于接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能完善的重點項目的立項及加快大慶民用機場建設(shè)等問題。

2.形成有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策體系

建立出口加工區(qū)；支持?jǐn)U大高新區(qū)的規(guī)劃面積并將高新區(qū)優(yōu)惠政策擴大到所有高新技術(shù)企業(yè)；賦予油田公司和石油管理局境外勘探權(quán)、開發(fā)權(quán)、收購油田權(quán)、參股合資境外石油開發(fā)權(quán)等；在貧礦、尾礦油氣開發(fā)上減免稅費，在企業(yè)投融資、稅收和外事審批方面給予政策支持；對資源型城市新興產(chǎn)業(yè)進行稅收減免和財政補貼；通過商業(yè)銀行對新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展項目進行重點融資，對其貸款實行貼息、延期還款等優(yōu)惠政策；對新興產(chǎn)業(yè)的股票、債券發(fā)行實行特別支持等，必要時，國家亦可直接投資支持資源型城市新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）其他相關(guān)政策

1.環(huán)境治理與保護政策

應(yīng)以開征環(huán)境稅替代排污費，這不僅在資金上有保障，還能在一定程度上遏制和減少污染物的排放。在征稅對象方面，可先把工業(yè)污水、二氧化硫、二氧化碳、工業(yè)固體垃圾以及超過國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的噪音作為課稅對象，待條件成熟后，再進一步擴大范圍。

開征垃圾稅。許多城市的清潔衛(wèi)生支出已經(jīng)不能滿足日益增長的垃圾處理成本的支出。我們可以借鑒愛爾蘭的成功經(jīng)驗，根據(jù)垃圾的重量開征垃圾稅，同時，對可回收垃圾采取低稅率，從而可以促使居民自覺對垃圾進行分類，降低垃圾處理的成本，提高工作效率。

2.就業(yè)和社會保障政策

我國現(xiàn)行的制度是享受最低生活保障和失業(yè)保險的人員，如果實現(xiàn)再就業(yè)，就取消其享受最低生活保障和失業(yè)保險的資格。而實際情況是，享受最低生活保障和拿失業(yè)保險的人即使實現(xiàn)了再就業(yè)，也多數(shù)都是不穩(wěn)定的靈活就業(yè)或政府提供的公益型崗位，收入低且沒有連續(xù)性。國有企業(yè)的高福利與非國有企業(yè)保障的缺乏，成了制約勞動力資源配置的體制障礙，二選一的結(jié)果就使得很多人寧肯享受最低生活保障和拿失業(yè)保險而不愿去就業(yè)，造成勞動力資源和相應(yīng)崗位雙重浪費。因此，應(yīng)該因地制宜，制定出適合實際情況的保障制度。同時，要簡化手續(xù)，減免收費，方便下崗職工求職登記、檔案管理、接續(xù)社會保障關(guān)系。

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摘要：當(dāng)今世界，資源在一國經(jīng)濟發(fā)展中的不可或缺性及其對經(jīng)濟發(fā)展的決定性已形成共識，我國典型資源型城市大慶的發(fā)展關(guān)系到黑龍江省乃至國家的發(fā)展。如何在資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中進行科學(xué)的公共政策決策顯得尤為重要。無論是中央政府，還是地方政府在大慶經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的公共政策導(dǎo)向關(guān)鍵在于加強地區(qū)財稅政策支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策并完善其他相關(guān)配套政策，其中主要包括擴大增值稅轉(zhuǎn)型試點范圍，建立專項補償資金，完善環(huán)境保護政策和社會保障政策等，形成有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的公共政策體系。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；大慶市；公共政策選擇

從理論上來看，公共政策是政府制定和實施的，旨在對社會公共領(lǐng)域中的公共事務(wù)實行有效管理，以達到某一特定目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。一個國家在一定歷史時期可能選擇不同的公共政策，以適應(yīng)于不同時期公共利益的取向。從2002年國家計委宏觀經(jīng)濟研究院開展了《我國資源型城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究》，應(yīng)該說這是我國公共經(jīng)濟發(fā)展進程中的一次公共政策選擇。我國共有資源型城市118個，數(shù)量眾多的資源型城市都會面臨著資源耗竭的困境。從歷史的角度看黑龍江省大慶、伊春等城市是一些因資源而生、因資源而興的城市，特別是大慶作為我國最大的石油生產(chǎn)基地、重要的石化工業(yè)基地和東北老工業(yè)基地的重要組成部分，在現(xiàn)代經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，自身積累了一些深層次的矛盾和問題。2005年5月，國務(wù)院將大慶、伊春市等城市列為石油、林業(yè)等資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點城市。作為一個擁有資源型城市數(shù)量眾多的省份，無論是從轉(zhuǎn)型的方式方法上還是轉(zhuǎn)型的技術(shù)手段上，都能給全國其他地區(qū)的資源型城市的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的實踐意義。