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摘要：公共支出是政府活動的一個重要方面，其作為重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段在社會經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場是資源的主要配置者，起著基礎(chǔ)作用，政府只能在資源的配置中起補充和校正作用，只有在市場無法解決或市場雖能解決，但解決不好的領(lǐng)域，政府的介入才是必要的，即政府活動的范圍主要在滿足社會公共需要的領(lǐng)域，因此，公共支出的作用極為重要。然而，在我國的財政理論和實踐中，對公共支出的研究一直很薄弱。重收入、輕支出的傳統(tǒng)體制下的理財觀念和做法依然盛行，尤其是對公共支出管理的研究更是缺乏，無法為之提供科學的理論指導。

關(guān)鍵詞：公共財政；財政支出；支出范圍

Abstract:Thepublicexpenditureisanimportantaspectoftheactivities,asanimportantmeansofmacroeconomicregulationandcontrolinthesocio-economicdevelopmentplaysanimportantrole.Inthesocialistmarketeconomy,themarketisthemainallocationofresources,thefoundationplayedaroleintheGovernment''''sallocationofresourcescanonlyplaytheroleofcorrectionandaddedthatonlythemarketcannotsolvethemarketorareabletosolve,buttheyarenotproperlysolvedTheareasofgovernmentinterventionisnecessary,thatisthemainscopeofgovernmentactivitiesinthecommunitytomeettheneedsofthepublicareas,publicspendingisofparticularimportance.However,China''''sfinancialtheoryandpracticeofpublicspendingonresearchhasbeenveryweak.Emphasisonincome,expenditurelightofthetraditionalsystemoffinancialmanagementconceptsandpracticeswhichstillprevail,especiallyonpublicexpendituremanagementisthelackofresearch,sciencecannotprovidetheoreticalguidance.

Keywords:publicfinance;financialexpenditure;expenditurerange

前言

目前，公共支出領(lǐng)域中，財政供應(yīng)范圍和資金分配的邊界界定不清，哪些現(xiàn)在可以交給市場，哪些將來可以交給市場，哪些現(xiàn)在財政沒承擔而以后該承擔，理論上不清楚，實踐中更模糊。公共支出領(lǐng)域中管理粗放、預(yù)算軟化、控制不力現(xiàn)象相當普遍。因此，根據(jù)我國市場經(jīng)濟的特點與進程，從理論與實踐上對公共支出有關(guān)問題進行研究，是建立與社會主義市場經(jīng)濟運行機制相適應(yīng)的公共財政的客觀要求。

一、公共支出范圍界定的標準

所謂公共支出范圍，乃是由財政內(nèi)涵決定的外延邊界問題。公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動。這是認識和界定公共支出范圍的基本依據(jù)。社會公共需要既不是通常所說的人人都需要，也不是一般說的大家的需要，而是維持一定社會存在和正常發(fā)展，必須以社會為單位組織實施的諸多事務(wù)的需要。滿足社會公共需要的是社會公共事務(wù)，它是（1）代表全社會共同利益和長遠利益，只有社會出面組織和實施，方能實現(xiàn)的事務(wù)；（2）是家庭部門和企業(yè)部門不愿辦，而又是社會所必須辦的事務(wù)；（3）雖系一般社會成員可以舉辦，但唯有社會為主體去舉辦，才能有效地協(xié)調(diào)社會成員利益的事務(wù)。它從市場經(jīng)濟角度來觀察，也就是在社會資源配置中，不能進入市場和市場作用失誤的領(lǐng)域。

要正確劃清公共支出范圍，除了要掌握住科學標準外，還要注意觀察問題的視角。因為財政內(nèi)涵是穩(wěn)定的，但其外延卻是隨生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式變遷，社會經(jīng)濟運行機制的改變，而不斷發(fā)展變化著。同樣的需要，在特定社會經(jīng)濟運行機制下，其滿足屬于公共事務(wù)，而在另一社會經(jīng)濟運行機制下則未必。因此，同一事務(wù)從不同的體制角度出發(fā)，就會得出不同的結(jié)論。例如，高等教育事業(yè)支出，在計劃經(jīng)濟體制下，是財政支出范圍，而在市場經(jīng)濟體制下，就不再完全屬于公共支出范圍。因此，運用界定公共需要及支出范圍標準，區(qū)分公共事務(wù)與其它事務(wù)界限，必須立足于市場經(jīng)濟運行機制這一基點上，才能得出正確的結(jié)論。

此外，公平和效率也是界定公共支出范圍的重要問題。預(yù)算支出分配要做到公平，必須科學、合理、公正和公開，使各部門和單位對年度經(jīng)費預(yù)算心中有數(shù)。由于資源是有限的，因而其使用不能不考慮到效率。為此，公共支出范圍的確定要滿足公平與效率的要求，使其規(guī)模適當，結(jié)構(gòu)合理。

按照上述的標準，今后我國政府的公共支出主要有兩大類：第一類主要是彌補市場缺陷或者說對市場失敗領(lǐng)域的支出，如滿足社會對國防安全、社會秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要；滿足社會對社會公益事業(yè)如社會基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會保障等的需要；滿足社會對社會公共設(shè)施如道路、橋梁、郵電通訊、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護等的需要，等等。第二類是矯正市場偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出；調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個人之間的利益關(guān)系，實際效率和公平兼顧的支出，等等。

二、主要的公共支出的范圍界定與調(diào)整

（一）公共工程支出范圍的界定與調(diào)整。

建立市場經(jīng)濟體制，財政職能也必須轉(zhuǎn)換。國有資產(chǎn)按其經(jīng)濟社會功能來劃分，包括社會公共性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)兩個部分。公共性資產(chǎn)是國家財政為滿足社會公共需要而投入資金所形成的資產(chǎn)。它們在市場經(jīng)濟條件下仍是滿足社會公共需要，因而其投資是公共財政支出的范圍。而經(jīng)營性資產(chǎn)則不同，它不是為了社會共同需要，而是為了滿足一般社會需要和增值目的，而投資形成的。它的作用與私人的經(jīng)營性資產(chǎn)沒有多少區(qū)別，因此，其投資應(yīng)當也必須從公共財政的職能中分離出去。

我國現(xiàn)有的財政預(yù)算中經(jīng)濟建設(shè)支出范圍包括：（1）基本建設(shè)投資撥款；（2）流動資金支出；（3）挖潛改造資金；（4）簡易建筑費；（注：《1999年政府預(yù)算收支科目》取消“簡易建筑費”類級科目，有關(guān)支出在“其他支出”類中反映。參閱財政部：《1999年政府預(yù)算收支科目》，中國財經(jīng)出版社1999年版第82頁。）（5）科技三項費用；（6）地質(zhì)勘探費；（7）支援農(nóng)村生產(chǎn)支出；（8）農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費；（9）工業(yè)交通商業(yè)部門事業(yè)費；（10）政策性補貼支出，等等。

以上十項內(nèi)容大體可歸結(jié)為三類：一類是用于社會共同需要的經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)費，包括基本建設(shè)支出中用于交通、郵電、電力的部分投資及用于公共設(shè)施和社會科教文衛(wèi)部門固定財產(chǎn)的投資；地質(zhì)勘探費；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出及價格補貼等等；一類是用于提供社會一般產(chǎn)品的擴大

摘要：公共支出是政府活動的一個重要方面，其作為重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段在社會經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場是資源的主要配置者，起著基礎(chǔ)作用，政府只能在資源的配置中起補充和校正作用，只有在市場無法解決或市場雖能解決，但解決不好的領(lǐng)域，政府的介入才是必要的，即政府活動的范圍主要在滿足社會公共需要的領(lǐng)域，因此，公共支出的作用極為重要。然而，在我國的財政理論和實踐中，對公共支出的研究一直很薄弱。重收入、輕支出的傳統(tǒng)體制下的理財觀念和做法依然盛行，尤其是對公共支出管理的研究更是缺乏，無法為之提供科學的理論指導。

關(guān)鍵詞：公共財政；財政支出；支出范圍

Abstract:Thepublicexpenditureisanimportantaspectoftheactivities,asanimportantmeansofmacroeconomicregulationandcontrolinthesocio-economicdevelopmentplaysanimportantrole.Inthesocialistmarketeconomy,themarketisthemainallocationofresources,thefoundationplayedaroleintheGovernment''''sallocationofresourcescanonlyplaytheroleofcorrectionandaddedthatonlythemarketcannotsolvethemarketorareabletosolve,buttheyarenotproperlysolvedTheareasofgovernmentinterventionisnecessary,thatisthemainscopeofgovernmentactivitiesinthecommunitytomeettheneedsofthepublicareas,publicspendingisofparticularimportance.However,China''''sfinancialtheoryandpracticeofpublicspendingonresearchhasbeenveryweak.Emphasisonincome,expenditurelightofthetraditionalsystemoffinancialmanagementconceptsandpracticeswhichstillprevail,especiallyonpublicexpendituremanagementisthelackofresearch,sciencecannotprovidetheoreticalguidance.

Keywords:publicfinance;financialexpenditure;expenditurerange

前言

目前，公共支出領(lǐng)域中，財政供應(yīng)范圍和資金分配的邊界界定不清，哪些現(xiàn)在可以交給市場，哪些將來可以交給市場，哪些現(xiàn)在財政沒承擔而以后該承擔，理論上不清楚，實踐中更模糊。公共支出領(lǐng)域中管理粗放、預(yù)算軟化、控制不力現(xiàn)象相當普遍。因此，根據(jù)我國市場經(jīng)濟的特點與進程，從理論與實踐上對公共支出有關(guān)問題進行研究，是建立與社會主義市場經(jīng)濟運行機制相適應(yīng)的公共財政的客觀要求。

一、公共支出范圍界定的標準

所謂公共支出范圍，乃是由財政內(nèi)涵決定的外延邊界問題。公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動。這是認識和界定公共支出范圍的基本依據(jù)。社會公共需要既不是通常所說的人人都需要，也不是一般說的大家的需要，而是維持一定社會存在和正常發(fā)展，必須以社會為單位組織實施的諸多事務(wù)的需要。滿足社會公共需要的是社會公共事務(wù)，它是（1）代表全社會共同利益和長遠利益，只有社會出面組織和實施，方能實現(xiàn)的事務(wù)；（2）是家庭部門和企業(yè)部門不愿辦，而又是社會所必須辦的事務(wù)；（3）雖系一般社會成員可以舉辦，但唯有社會為主體去舉辦，才能有效地協(xié)調(diào)社會成員利益的事務(wù)。它從市場經(jīng)濟角度來觀察，也就是在社會資源配置中，不能進入市場和市場作用失誤的領(lǐng)域。

要正確劃清公共支出范圍，除了要掌握住科學標準外，還要注意觀察問題的視角。因為財政內(nèi)涵是穩(wěn)定的，但其外延卻是隨生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式變遷，社會經(jīng)濟運行機制的改變，而不斷發(fā)展變化著。同樣的需要，在特定社會經(jīng)濟運行機制下，其滿足屬于公共事務(wù)，而在另一社會經(jīng)濟運行機制下則未必。因此，同一事務(wù)從不同的體制角度出發(fā)，就會得出不同的結(jié)論。例如，高等教育事業(yè)支出，在計劃經(jīng)濟體制下，是財政支出范圍，而在市場經(jīng)濟體制下，就不再完全屬于公共支出范圍。因此，運用界定公共需要及支出范圍標準，區(qū)分公共事務(wù)與其它事務(wù)界限，必須立足于市場經(jīng)濟運行機制這一基點上，才能得出正確的結(jié)論。

此外，公平和效率也是界定公共支出范圍的重要問題。預(yù)算支出分配要做到公平，必須科學、合理、公正和公開，使各部門和單位對年度經(jīng)費預(yù)算心中有數(shù)。由于資源是有限的，因而其使用不能不考慮到效率。為此，公共支出范圍的確定要滿足公平與效率的要求，使其規(guī)模適當，結(jié)構(gòu)合理。

按照上述的標準，今后我國政府的公共支出主要有兩大類：第一類主要是彌補市場缺陷或者說對市場失敗領(lǐng)域的支出，如滿足社會對國防安全、社會秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要；滿足社會對社會公益事業(yè)如社會基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會保障等的需要；滿足社會對社會公共設(shè)施如道路、橋梁、郵電通訊、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護等的需要，等等。第二類是矯正市場偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出；調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個人之間的利益關(guān)系，實際效率和公平兼顧的支出，等等。

二、主要的公共支出的范圍界定與調(diào)整

（一）公共工程支出范圍的界定與調(diào)整。

建立市場經(jīng)濟體制，財政職能也必須轉(zhuǎn)換。國有資產(chǎn)按其經(jīng)濟社會功能來劃分，包括社會公共性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)兩個部分。公共性資產(chǎn)是國家財政為滿足社會公共需要而投入資金所形成的資產(chǎn)。它們在市場經(jīng)濟條件下仍是滿足社會公共需要，因而其投資是公共財政支出的范圍。而經(jīng)營性資產(chǎn)則不同，它不是為了社會共同需要，而是為了滿足一般社會需要和增值目的，而投資形成的。它的作用與私人的經(jīng)營性資產(chǎn)沒有多少區(qū)別，因此，其投資應(yīng)當也必須從公共財政的職能中分離出去。

我國現(xiàn)有的財政預(yù)算中經(jīng)濟建設(shè)支出范圍包括：（1）基本建設(shè)投資撥款；（2）流動資金支出；（3）挖潛改造資金；（4）簡易建筑費；（注：《1999年政府預(yù)算收支科目》取消“簡易建筑費”類級科目，有關(guān)支出在“其他支出”類中反映。參閱財政部：《1999年政府預(yù)算收支科目》，中國財經(jīng)出版社1999年版第82頁。）（5）科技三項費用；（6）地質(zhì)勘探費；（7）支援農(nóng)村生產(chǎn)支出；（8）農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費；（9）工業(yè)交通商業(yè)部門事業(yè)費；（10）政策性補貼支出，等等。

以上十項內(nèi)容大體可歸結(jié)為三類：一類是用于社會共同需要的經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)費，包括基本建設(shè)支出中用于交通、郵電、電力的部分投資及用于公共設(shè)施和社會科教文衛(wèi)部門固定財產(chǎn)的投資；地質(zhì)勘探費；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出及價格補貼等等；一類是用于提供社會一般產(chǎn)品的擴大

會再生產(chǎn)順暢運行所必須的一種社會基金積累和分配活動，因此，它天然具有社會集中化特點，只有由國家統(tǒng)一立法，統(tǒng)一實施，方能最有效地實現(xiàn)目的。我國社會保障制度改革目標，就是要建立由國家統(tǒng)一立法，基金全國統(tǒng)籌，統(tǒng)一調(diào)劑使用的高度社會化社會保障體系。

在舊的體制下，我國財政在社會保障體系中承擔的內(nèi)容主要是社會福利及社會撫恤經(jīng)費的供給；社會救災(zāi)經(jīng)費的基本部分及國家機關(guān)和事業(yè)單位職工的生活困難的補助；醫(yī)療保障中的公費醫(yī)療、群眾醫(yī)療欠款基金；國家機關(guān)及事業(yè)單位離退休職工及民政部門管理的退休人員的養(yǎng)老金供給等等。顯然，財政在社會保險方面的支出范圍偏狹和缺位互存。因此，財政在社會保險領(lǐng)域支出范圍的調(diào)整，應(yīng)當是以填補保險內(nèi)容缺位和擴大覆蓋面為目標，即在逐步增大社會救濟和社會福利的供給力度并完善其管理辦法的同時，逐步擴大勞動保險基金金籌集、使用和監(jiān)督管理的范圍，建立國家財政統(tǒng)籌統(tǒng)管的，由財政，單位和個人共同負擔的社會保險基金體系。為此，財政在社會保險支出范圍方面，要作如下一些改革：改革勞動保險資金積累與分配方式。從統(tǒng)包局部職工供給，轉(zhuǎn)向參與社會總基金的形成和供給軌道上來。所謂參與就是財政不再統(tǒng)包供給，而是組織和指導監(jiān)督企業(yè)和職工共同負擔的社會保險基金的繳納，最終由財政承擔保險供給責任的制度。依據(jù)我國當前的國情，我國社會保險基金的形成，采用以企業(yè)為主，個人為輔，財政保底的辦法，是較為妥當?shù)摹?/p>

（六）公共科技支出范圍的界定與調(diào)整。

我國在科技支出方面的基本特征是：供給力度偏低，而供給范圍寬泛，幾乎覆蓋了所有的科技事業(yè)領(lǐng)域?？萍际聵I(yè)按其在社會經(jīng)濟中地位和作用劃分有三類，一是基礎(chǔ)性研究事業(yè)；二應(yīng)用性研究事業(yè)，其中包括公益性的應(yīng)用研究；三是技術(shù)開發(fā)或服務(wù)性研究事業(yè)。用市場經(jīng)濟觀點來看，這三類事業(yè)并不完全需要財政供給，除了基礎(chǔ)性公益性科學研究事業(yè)外，其他研究成果可以直接以商品形式投向市場，用于生產(chǎn)和生活，因此其成本可以通過收費來補償，故無須政府去辦，從而也不屬于公共財政職能范圍。長期以來，由于實行計劃經(jīng)濟體制，這方面供給是由財政統(tǒng)包，從目前的預(yù)算收支科目來看，科技事業(yè)費共四款27項，其中自然科學事業(yè)費支出13項中，用于基礎(chǔ)性研究科研方面的費用只有“基礎(chǔ)研究經(jīng)費”、“社會公益和農(nóng)業(yè)研究經(jīng)費”、“專項科研經(jīng)費”、“自然科學基金”4項，其余或為教育經(jīng)費、或為技術(shù)開發(fā)研究經(jīng)費，或為行業(yè)技術(shù)開發(fā)基金等非基礎(chǔ)性科學研究經(jīng)費?？梢娯斦诳萍蓟顒宇I(lǐng)域的職能范圍不僅過于寬泛，管得過多。

鑒于目前我國科研投入過低，特別是基礎(chǔ)科研投入更少，公共財政建立后，在轉(zhuǎn)換科研領(lǐng)域職能范圍時，不宜縮小公共科研支出，而應(yīng)在優(yōu)化科技投入結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，提高財政對科技投入的供給水平。增加投入后，要逐步減弱對應(yīng)用科學和服務(wù)性科學研究的供給力度，加快其市場化改革的步伐，同時要逐漸加大對基礎(chǔ)性科研及公益性科研的供給，最后轉(zhuǎn)上財政科研支出服務(wù)于基礎(chǔ)科學研究的軌道。

（七）公共文化事業(yè)支出范圍的界定與調(diào)整。

財政支出對文化事業(yè)的支出，按其性質(zhì)可分為二類，一是服務(wù)性事業(yè)，如，藝術(shù)表演、電影放映、圖書出版、有線電視廣播等等；二是社會公益性事業(yè)，如文物保護、無線廣播、旨在弘揚民族文化的公共圖書館、文化館、博物館等等。前一類事業(yè)的服務(wù)及產(chǎn)品，可以通過市場提供，其成本可以通過收費補償。在市場經(jīng)濟條件下，這些事業(yè)可以轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營，不再屬于社會公共需要事務(wù)，無需財政供給；后一類事業(yè)雖然在某些服務(wù)提供時，。也可以收取費用，但就其性質(zhì)上看，有的是在消費上具有非競爭性和非排他性的勞務(wù)產(chǎn)品，有的關(guān)系到保護和弘揚民族文化遺產(chǎn)，提高民族文化素質(zhì)，乃屬于社會公共需要事務(wù)，難以實現(xiàn)市場化供給，只能由財政承擔其供給責任。因此，財政在文化事業(yè)領(lǐng)域的職能范圍轉(zhuǎn)換目標是：隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，逐步從第一類事業(yè)的供給領(lǐng)域退出去，強化和完善后一類的供給。這樣既增加了這些事業(yè)的活力，適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展，又降低了其對財政供給的依賴程度，從而相應(yīng)地優(yōu)化了財政在文化事業(yè)領(lǐng)域供給結(jié)構(gòu)。所以，退出對服務(wù)性文化事業(yè)的供給，將其推向社會，走企業(yè)化道路，同時強化和完善社會公益性文化事業(yè)的供給，應(yīng)當是文化事業(yè)領(lǐng)域財政職能范圍轉(zhuǎn)換的內(nèi)容。