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一、公共管理內(nèi)涵的變化與行政問責(zé)重要性的提升

新公共管理倡導(dǎo)進行行政改革,“這些改革的一個中心特征就是將商業(yè)部門的管理原則和實踐經(jīng)驗應(yīng)用到政府部門。”[5]這使得公共管理內(nèi)涵發(fā)生了重大變化,政府管理工具更加復(fù)雜,也使得行政問責(zé)變得更為重要。首先,從行政組織重構(gòu)的改革內(nèi)容來看,受到私營部門“去中心化”的影響,公共行政在扁平化組織結(jié)構(gòu)改造中需要借助問責(zé)加強對行政自由裁量權(quán)合理使用的控制。上世紀80年代以來,私營部門在市場競爭、顧客導(dǎo)向和信息技術(shù)發(fā)展影響下對組織結(jié)構(gòu)進行了重組,在傳統(tǒng)的集權(quán)化層級結(jié)構(gòu)之外出現(xiàn)了扁平化組織結(jié)構(gòu),在扁平化組織中,“生產(chǎn)單位被賦予了企業(yè)家精神,它保持一定程度的自主性,以便能夠快速和充滿靈活性地進行生產(chǎn),同時又對市場不斷變化的要求保持高度敏感?！盵6]在借鑒私營部門組織重構(gòu)經(jīng)驗基礎(chǔ)上,公共行政組織對集權(quán)化的層級結(jié)構(gòu)也進行了改革,改革的重點是強調(diào)放松管制和權(quán)力下放。放松管制和權(quán)力下放意味著“公共行政責(zé)任出現(xiàn)分散和行政人員的自由裁量權(quán)得到增加”[7](P74),對這些自由裁量權(quán)的使用如何進行監(jiān)督是從公共行政內(nèi)部到外部各界普遍關(guān)心的問題。在扁平化組織中,管理者為了維持組織的有效運轉(zhuǎn),必須尋找新的控制方式,“管理者必須認識到反饋系統(tǒng)的重要性,因為它幫助人們掌握信息但又無須進行直接的業(yè)務(wù)控制。必須偵測到那些警告信號,知道需要什么樣的幫助,或者是克服遲鈍或者是應(yīng)對不受人歡迎的趨勢?！盵6](P77)

私營企業(yè)依靠財務(wù)數(shù)據(jù)的反饋實施管理控制,而公共行政有效的反饋系統(tǒng)則是問責(zé),如在行政組織重構(gòu)的改革中強調(diào)對工作責(zé)任的明確分配并確定清晰的報告路徑,這進一步加強了等級問責(zé)在行政內(nèi)部或行政運行過程中的重要性及作用。其次,從行政人員的選擇配備來看,越來越多的專家和技術(shù)型人才進入了行政部門,在行政管理職業(yè)化趨于上升的同時,更加需要相應(yīng)的問責(zé)機制對復(fù)雜的職業(yè)化工作內(nèi)容進行控制和了解。以美國為例,一方面,政府功能的擴展導(dǎo)致實際中政府工作人員急劇增加,“1960年,美國政府中有880萬名政府雇員。到1990年為止,聯(lián)邦政府的雇員已經(jīng)上升到310.3萬人。在同一時間,州和地方政府的雇員翻了一倍多,達到1545.2萬人?！绷硪环矫?大量專業(yè)技術(shù)人員紛紛加入政府部門,“我們已經(jīng)看到政府服務(wù)的全面職業(yè)化———老式的政府職員已經(jīng)被科學(xué)家、律師、工程師和持有MBA或MPA學(xué)位的一般管理者所取代。在州和地方政府一級,變化同樣是巨大的?！盵2](P26)

公共行政管理在向職業(yè)化方向發(fā)展的同時,也提高了管理的復(fù)雜性,這就增加了行政外部甚至行政內(nèi)部不同部門之間對行政部門工作了解的難度,也同時凸顯了行政部門及其人員對責(zé)任進行回應(yīng)的重要性,在職業(yè)化群體的背后,只有通過有效的問責(zé)機制,才能對行政人員的工作進行更好的控制和了解。再次,從行政管理方法的改革內(nèi)容來看,是強調(diào)借鑒私營部門的管理工具和管理方法,使行政管理更加復(fù)雜,從而也增加了相應(yīng)的問責(zé)機制建設(shè)的重要性。新公共管理帶來了行政管理方法的重大變化,從戰(zhàn)略規(guī)劃的制定(如采用SWOT分析工具)、績效測評到具體的政府項目外包(如采用招投標(biāo)方法)等,政府的改革是通過具體管理方法的改進得以實質(zhì)性的推進。如全面質(zhì)量管理(TQM)是私營部門不斷改進產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、擴大和占領(lǐng)市場的重要管理方法。從80年代后期,作為改進和提高政府部門工作和服務(wù)質(zhì)量的措施,美國各級政府部門開始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介紹政府全面質(zhì)量管理中雖然為了打消行政人員對復(fù)雜管理分析工具的畏懼,盡可能簡化程序,但也說明作為基本操作手段,行政人員必須掌握五種基本工具:漁骨圖、帕累托圖、流程圖、推移圖和控制圖表的使用方法[8]。

在行政管理方法日趨復(fù)雜的背景下,沒有健全的問責(zé)機制和專業(yè)化評估方法(如審計、政府部門績效評估),外人對行政運作過程和結(jié)果的了解及評價將無從下手。最后,從公共行政社會形象的改革內(nèi)容來看,是強調(diào)以有效清廉的政府形象來贏得社會公眾的支持,因此,在政府部門和社會公眾之間建立起有效的責(zé)任回應(yīng)機制就顯得更為重要。在美國的新公共管理改革運動中,克林頓政府20世紀90年代提出了“建立成本更少、服務(wù)更好的政府”的行政改革目標(biāo),對聯(lián)邦和地方政府的服務(wù)提出了更高的責(zé)任要求。圍繞政府所追求的目標(biāo),政府和社會各界在兩個方面達成了共識:一方面是加強政府的責(zé)任(responsi-bility)意識;另一方面是完善行政問責(zé)(accountabili-ty)機制,以確保公共部門對其工作結(jié)果接受質(zhì)詢、承擔(dān)責(zé)任[9]。

二、政府服務(wù)理念的變化與行政問責(zé)動態(tài)性的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的行政問責(zé)機制中,公眾問責(zé)主要依賴于選舉機制,受到選舉周期的影響,公眾對行政直接問責(zé)的實現(xiàn)程度比較低,而在90年代,“以市場為導(dǎo)向的行政改革改變了行政部門及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是滿足‘顧客和消費者’需要的市場服務(wù),在這種新的環(huán)境下,公眾問責(zé)的實現(xiàn)程度得到加強?！盵10]公眾開始尋求多種方式參與問責(zé),“公眾和社會團體在傳統(tǒng)上是通過投票這樣的垂直問責(zé)(vertical-accountability)方式來參與問責(zé),現(xiàn)在則開始趨向于通過平行問責(zé)(horizontal-account-ability)方式來參與問責(zé)?！盵11]“顧客導(dǎo)向”最顯著的應(yīng)用是上世紀80年代后期美國和英國的一些地方政府在公共教育領(lǐng)域采用的選擇制度,這一制度隨后在新西蘭等國家得到廣泛應(yīng)用。學(xué)校選擇制度的核心是改革以前的將教育資金劃撥到學(xué)校、學(xué)生定點入校的做法,而將大部分教育經(jīng)費改為按人口進行計算,按學(xué)生人數(shù)計算的資金不是撥給學(xué)區(qū),而是撥給家長所選擇的學(xué)校,也就是說,通過教育經(jīng)費按人口計算或教育代幣券的辦法,教育資金是跟著學(xué)生對學(xué)校的選擇走。在這種制度下,學(xué)校面臨著競爭壓力,必須進行教學(xué)和管理制度改革,以提高質(zhì)量和滿足學(xué)生及家長需要來爭取學(xué)生,獲得發(fā)展資金。顧客選擇制度類似于私營企業(yè)在競爭中通過提高服務(wù)質(zhì)量來贏得顧客的做法,在公共教育領(lǐng)域獲得成功后隨之應(yīng)用到其他領(lǐng)域,“教育部門并非政府使用顧客選擇制度的惟一部門。例如,在保健、住房、職業(yè)培訓(xùn)、日托以及娛樂項目等,選擇制度也非常普遍。”[12]

新公共管理所倡導(dǎo)的“顧客導(dǎo)向”的政府服務(wù)理念使得傳統(tǒng)的“責(zé)任政府”更加細化,要求行政部門和行政人員對問責(zé)作出及時的回應(yīng),其面臨的問責(zé)內(nèi)容也相應(yīng)增加,并由此帶來了不同的問責(zé)形式在行政部門的動態(tài)性的轉(zhuǎn)變。羅美澤克(BarbaraS.Romzek)將其變化特點歸納為4個方面:一是多種問責(zé)形式(等級問責(zé)、法律問責(zé)、職業(yè)問責(zé)和政治問責(zé))同時出現(xiàn)在一個部門的可能性大大增加。二是對同樣的問責(zé)對象來說,當(dāng)其行政行為面臨著不同的方面的行為期待時,他們會發(fā)現(xiàn)面對著不同的問責(zé)要求和問責(zé)主體,“這些期待可能一時強調(diào)等級服從,另一時強調(diào)職業(yè)準(zhǔn)則、法律規(guī)章或社會回應(yīng),行政人員必須隨著這些期望值的變化運用不同的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)去回答相應(yīng)的質(zhì)詢。”[3](P29)三是來自于不同問責(zé)主體的問責(zé)要求相互之間可能會有沖突。這方面最為突出的是特殊要求與一般制度規(guī)定之間所產(chǎn)生的沖突,“當(dāng)行政人員按規(guī)章制度行事時,他們會難于對來自公眾的一些特殊要求作出回應(yīng)?！盵3](P30)四是一種問責(zé)形式內(nèi)容的變化會對其他問責(zé)形式的內(nèi)容產(chǎn)生相應(yīng)的進行調(diào)整的影響。如克林頓總統(tǒng)在1993年的12862號行政執(zhí)行令中要求給行政部門的一線管理者更多的自由裁量權(quán)對外部質(zhì)詢給予及時的回應(yīng),這就導(dǎo)致行政部門的主要官員必須對其等級問責(zé)等機制做出相應(yīng)的調(diào)整。新公共管理的變革措施影響到了行政問責(zé)的動態(tài)變化程度和變化趨向,當(dāng)行政管理從傳統(tǒng)的嚴重依賴制度和程序的管理方法向增加彈性管理、放松管制和借鑒企業(yè)方法轉(zhuǎn)變的時候,“也就意味著行政問責(zé)將從傳統(tǒng)的強調(diào)等級問責(zé)、法律問責(zé)向提高職業(yè)問責(zé)和政治問責(zé)進行轉(zhuǎn)變。”[3](P31)

三、績效評價的變化與行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)新的發(fā)展趨勢

政府的治理目標(biāo)和績效評價標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了行政問責(zé)的主要問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)內(nèi)容。“在傳統(tǒng)公共管理觀念中,行政問責(zé)主要是關(guān)注對行政投入的監(jiān)督,即監(jiān)督公共部門如何正確地使用行政資金,這種問責(zé)意識曾廣泛地被理論界所接受并在實際中運用。”[9](P1)在新公共管理中,政府的治理目標(biāo)和績效評價標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了改變,并由此引起了行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變,這是新公共管理對行政問責(zé)內(nèi)涵產(chǎn)生的最重要的影響。

對新公共管理績效評價標(biāo)準(zhǔn)變化的原因,戴維•奧斯本在其提出的政府再造的五項戰(zhàn)略中給予了解釋。戴維•奧斯本認為,在傳統(tǒng)公共行政中,在政治行政兩分和官僚體制影響下形成了選任官和職業(yè)公務(wù)員隊伍兩個群體,就選任官來看,“由于民選官員一直處于回應(yīng)利益集團需求的壓力之中,因而他們關(guān)心只是公共資源消費到什么地方,而不是利用這些公共資源能購買到什么樣的結(jié)果?！本凸珓?wù)員來看,“公共管理者和雇員逐漸只需對遵循公務(wù)員規(guī)章制度負責(zé)。因此,管理者只要求負責(zé)遵循這些規(guī)章制度,并負責(zé)對民選官員所劃撥的資金進行開支。幾乎沒有任何人被要求對結(jié)果負責(zé)?！毙鹿补芾硭鶎嵭械念櫩蛯?dǎo)向戰(zhàn)略則提出了新的評價標(biāo)準(zhǔn),“顧客戰(zhàn)略通過將一些責(zé)任轉(zhuǎn)向顧客,從而打破了這種模式。它賦予顧客選擇公共服務(wù)提供者的權(quán)力,并為這些組織設(shè)置必須達到的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?！盵12](P43)公共組織對顧客負責(zé),這就改變了其行為模式,具體來說,顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略就是以結(jié)果評價公共管理的績效。新公共管理績效評價標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的同時,也給行政問責(zé)內(nèi)涵帶來了新的影響,并自20世紀90年代以來引起了許多學(xué)者的關(guān)注。一方面,學(xué)者們認為行政問責(zé)已經(jīng)形成了新的標(biāo)準(zhǔn),“新的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為3點:建立結(jié)果導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn);關(guān)注于人的發(fā)展;簡化問責(zé)的循環(huán)過程?！盵11](P135)

另一方面,學(xué)者們認為行政問責(zé)的內(nèi)容也發(fā)生了改變,“在新公共管理中,行政問責(zé)的內(nèi)涵已經(jīng)不僅限于政府就公共資源的一般管理及使用做出說明,它還包括政府必須圍繞如何有效率和有效果地管理及使用公共資源做出說明并承擔(dān)政策及決策的責(zé)任?！盵13]新公共管理對行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的影響主要表現(xiàn)在“使得問責(zé)重點從行政過程問責(zé)(processaccountability)轉(zhuǎn)向更為重要的行政結(jié)果問責(zé)(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些學(xué)者為了區(qū)別新公共管理階段的行政問責(zé)與傳統(tǒng)公共管理階段的行政問責(zé)在績效評價上的不同,提出了“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“這種結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)的轉(zhuǎn)變趨勢不僅出現(xiàn)在發(fā)達國家,而且在一些發(fā)展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在進行中。”[15]對于“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的內(nèi)涵,美國學(xué)者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大學(xué)的一項研究報告中進行了較為詳細的解釋,豪斯契認為,“在新公共管理觀念中,‘結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)’雖然以行政過程為起點,但其關(guān)注點最終落在行政結(jié)果上,它有兩層涵義:一是公共部門必須清楚地向公眾說明,納稅人的錢是否被花在了與公眾生活有關(guān)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品上;二是行政問責(zé)主體如何能夠更有效率和更有效果地去監(jiān)督公共部門履行這樣一種職責(zé)并能夠及時地糾正公共部門的錯誤以提高其工作成效?！?/p>

豪斯契認為“結(jié)果導(dǎo)向型”行政問責(zé)體系的特征表現(xiàn)在5個方面:(1)有明確的行政所要取得的結(jié)果;(2)有清晰的行政結(jié)果是否完成的判斷指標(biāo);(3)有推進行政結(jié)果實現(xiàn)的績效評價體系;(4)建立了常規(guī)的相關(guān)資料收集方法;(5)建立了對行政內(nèi)部決策和公眾質(zhì)詢周期性的信息收集和分析體系。[9](P1-2)“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”在實際執(zhí)行中又具體表現(xiàn)為兩個過程。第一個過程是要求公共部門接受3個方面問題的質(zhì)詢:公共部門工作計劃的預(yù)期工作結(jié)果是什么?工作計劃是如何執(zhí)行的?工作計劃的預(yù)期工作結(jié)果是否被實現(xiàn)?第二個過程是依據(jù)在第一個過程中得到的回應(yīng),要求公共部門繼續(xù)接受三個方面問題的質(zhì)詢:公共部門是否實現(xiàn)了預(yù)期工作結(jié)果的原因何在?哪些意外因素干擾了預(yù)期工作結(jié)果的實現(xiàn)?如何進一步改進工作以實現(xiàn)預(yù)期工作結(jié)果?由此可見,“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的本質(zhì)不是為公共部門的決策提供政策咨詢,而是評估公共部門的工作是否實現(xiàn)了預(yù)期的結(jié)果,在行政問責(zé)內(nèi)涵變化的同時,行政問責(zé)的范式由傳統(tǒng)的“對責(zé)任的回答范式”被重新定義為“期望管理范式”,即“問責(zé)是在公共行政人員和其相關(guān)聯(lián)的授權(quán)群體之間通過相應(yīng)的問責(zé)機制、程序和戰(zhàn)略設(shè)計去傳達后者的期望?！盵16]西方國家從90年代開始興起的政府績效評估就是這種理念在實踐中的具體反映。

四、思考與啟示

行政問責(zé)并非一種單一的制度,而是由等級、職業(yè)、法律和政治問責(zé)構(gòu)成的一個體系[17]。我國行政問責(zé)體系建設(shè)才剛剛起步,在其建設(shè)過程中,新公共管理階段行政問責(zé)所出現(xiàn)的變化特點應(yīng)該值得我們關(guān)注,在把握其發(fā)展趨勢中結(jié)合我國實際,以構(gòu)建更加完善的行政問責(zé)體系。

一是隨著我國公共管理逐步走上法制化建設(shè)軌道和面臨的責(zé)任政府建設(shè)的艱巨任務(wù),行政問責(zé)的重要作用會愈加突出。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》為公務(wù)員隊伍的職業(yè)化建設(shè)奠定了法制基礎(chǔ),隨著公務(wù)員職業(yè)化管理水平的提高,公共管理也會更加復(fù)雜,需要相應(yīng)的行政問責(zé)機制對復(fù)雜的職業(yè)化工作內(nèi)容及過程進行控制和了解,同時,中國政府已經(jīng)提出了責(zé)任政府的建設(shè)目標(biāo)。從新公共管理改革過程看,在行政改革和責(zé)任政府建設(shè)過程中,必須重視行政問責(zé)的重要作用,缺乏有效的行政問責(zé)機制,責(zé)任政府只能停留在理想化的口號狀態(tài)。同時,要充分認識到行政問責(zé)從體系構(gòu)成到具體方法日趨職業(yè)化和復(fù)雜化的趨勢,加強相關(guān)部門(如審計)業(yè)務(wù)水平的提升,研究職業(yè)化的政府部門績效評估方法,以行政問責(zé)建設(shè)推動責(zé)任政府建設(shè),塑造良好的政府形象。

二是隨著社會進步和公眾參與社會事務(wù)要求的提高,我國行政部門正面臨著逐漸增加的來自于公眾的監(jiān)督和問責(zé)壓力。公眾參與行政問責(zé)的意愿越強烈,對問責(zé)路徑和方法的要求也更加趨向明晰和具體化,隨著我國改革和發(fā)展的深入推進,上述現(xiàn)象已經(jīng)逐漸顯現(xiàn),從2003年4月由SARS事件所引發(fā)的社會對“官員問責(zé)制”的廣泛關(guān)注,到此后的價格聽證和醫(yī)療衛(wèi)生、教育改革,公眾關(guān)注的程度越來越深入即是此種趨向的反映。因此,政府部門需要轉(zhuǎn)變觀念,認識到行政問責(zé)的增強是社會發(fā)展和公共行政改革的必然結(jié)果,進而從行政內(nèi)部和外部的不同途徑加強問責(zé)機制建設(shè),以主動的姿態(tài)做好責(zé)任回應(yīng)工作。

三是要順應(yīng)行政問責(zé)發(fā)展的新趨勢,在我國行政問責(zé)體系建設(shè)中既要重視基礎(chǔ)制度建設(shè),也要把握公共管理改革的方向,突出對行政結(jié)果的問責(zé)機制建設(shè)。當(dāng)前,中國行政問責(zé)體系的構(gòu)建面臨著艱巨的任務(wù):一方面,中國行政問責(zé)建設(shè)實際上仍然處于連行政過程問責(zé)還是剛剛起步的初始階段;另一方面,從新公共管理階段行政問責(zé)變化特點來看,我們又不能僅僅關(guān)注行政過程的問責(zé)機制建設(shè),必須順應(yīng)發(fā)展趨勢,同時考慮行政結(jié)果的問責(zé)機制建設(shè)。因此,我國正在建設(shè)的行政問責(zé)的內(nèi)涵應(yīng)該更多地體現(xiàn)為對公眾權(quán)力的積極保護,其主要功能在于幫助實現(xiàn)公眾所關(guān)注的行政工作結(jié)果,以更好地改善和提高公眾生活的質(zhì)量和水平,推動和諧社會建設(shè)。

四是在我國“結(jié)果導(dǎo)向型”行政問責(zé)體系建設(shè)中,要特別注重有關(guān)環(huán)節(jié)的把握,主要表現(xiàn)在4個方面:

(1)行政問責(zé)不能僅停留在質(zhì)詢過程上,而必須對行政部門工作改進產(chǎn)生實質(zhì)性的影響,因此,如何建立一套行之有效的問責(zé)體系就至關(guān)重要。在當(dāng)前,我國要特別重視審計和政府部門績效評估制度建設(shè),從新公共管理發(fā)展過程看,行政問責(zé)在從傳統(tǒng)的注重過程問責(zé)向結(jié)果問責(zé)轉(zhuǎn)變中,“特別重視能夠進行量化和指標(biāo)測評的評估方法的建設(shè)”[18];

(2)在行政問責(zé)體系建立過程中,要重視對技術(shù)人員的吸收和對現(xiàn)有人員的培訓(xùn),建立一支符合要求、勝任工作的專業(yè)化人員隊伍是推進行政問責(zé)開展的至關(guān)重要的環(huán)節(jié);

(3)必須重新構(gòu)建各級政府之間、政府與人大、政協(xié)之間和政府與公眾、媒體、社會團體之間的新的信任關(guān)系,在觀念上將質(zhì)詢和監(jiān)督視為一種正常的現(xiàn)象;

(4)新的行政問責(zé)體系建設(shè)既不可能一蹴而就,也不能循規(guī)蹈矩,必須在系統(tǒng)的體系研究基礎(chǔ)上,突出重點,加快推進。