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1公共利益的特征

利益是一定的利益主體對(duì)于客體的價(jià)值肯定,它所反映的是某種客體(物質(zhì)的以及精神的東西)能夠滿足主體(個(gè)人、集體和社會(huì))的某種需求。對(duì)于主體的生存發(fā)展具有直接或間接的積極肯定意義的,就是這個(gè)主體的利益[1]。利益就是基于一定的生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會(huì)內(nèi)容和社會(huì)特性的人們的需要[2]。關(guān)于公共利益,亨廷頓列舉了傳統(tǒng)的處理公共利益的三種方式:“把公共利益與抽象的、實(shí)際的、理想的價(jià)值以及諸如自然法則、正義或者正確的理性等準(zhǔn)則等同起來(lái);或者同某一特定人物(朕即國(guó)家)的,集團(tuán)的、階級(jí)(馬克思主義)的或多數(shù)大眾的具體利益等同起來(lái);或同個(gè)人之間(古典自由主義)或集團(tuán)之間競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中得出的結(jié)果等同起來(lái)。”[3]

這三種有關(guān)公共利益的觀點(diǎn)很有典型性。其中,第一種觀點(diǎn)是把公共利益理解為一種抽象的價(jià)值取向,認(rèn)為公共利益作為一種觀念和原則,如同正義和理性一樣應(yīng)該成為人們追求的目標(biāo)。這種觀點(diǎn)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義,特別是公共利益和其他利益發(fā)生沖突時(shí),這種觀念有利于維護(hù)公共利益和正義。但這種抽象的公共利益觀念也有缺陷,它忽視甚至否認(rèn)了公共利益的具體性。事實(shí)上,公共利益不僅僅是一種觀念,它也是一種客觀的存在。在公共管理中,各種公共物品就是公共利益的具體表現(xiàn)?！罢驹诠姷牧?chǎng)上,公共利益是現(xiàn)實(shí)的,它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化和整體性的利益需求?！盵4]第二種觀點(diǎn),顯然是不正確的,它把公共利益和個(gè)人利益、集團(tuán)利益或階級(jí)利益混為一談,抹殺了它們之間的本質(zhì)區(qū)別。公共利益具有社會(huì)共享性,集團(tuán)利益或階級(jí)利益具有組織共享性,個(gè)人利益具有個(gè)人獨(dú)享性。這種觀點(diǎn)雖然看到了個(gè)人利益、集團(tuán)利益的重要性,卻忽視了公共利益的基本屬性。如果不能維護(hù)和增進(jìn)公共利益,任何個(gè)人利益、集團(tuán)利益和階級(jí)利益都是不能維持長(zhǎng)久的。第三種觀點(diǎn),只看到了公共利益與個(gè)人利益的一致性,沒(méi)有看到二者的斗爭(zhēng)性。在現(xiàn)實(shí)世界中,公共利益與個(gè)人利益既有統(tǒng)一的一面,又有斗爭(zhēng)的一面。如果只有統(tǒng)一,公共管理就沒(méi)有存在的必要;如果只有斗爭(zhēng),公共管理就沒(méi)有存在的可能。亨廷頓本人對(duì)上述三種觀點(diǎn)也持反對(duì)態(tài)度,認(rèn)為這些觀點(diǎn)“在大多數(shù)情況下,具體的定義缺乏普遍性,普遍的定義又缺乏具體性”。他指出:“部分解決這個(gè)問(wèn)題的一種方式,是根據(jù)實(shí)行統(tǒng)治的體制的具體利益去界定公共利益。具有高度制度化的統(tǒng)治組織和程序的社會(huì)能夠更清楚地表達(dá)和實(shí)現(xiàn)其公共利益。”“確切地說(shuō),它是增強(qiáng)政府體制的任何事物。公共利益就是公共體制的利益。”[3]

亨廷頓把公共利益和公共體制聯(lián)系起來(lái),認(rèn)識(shí)到公共利益存在的客觀性和具體性,但是,這樣的看法顯然是一種理想化的看法?！皩?shí)際上我們說(shuō)政治制度體現(xiàn)公共利益是從規(guī)范的角度,也即理想或應(yīng)然的角度來(lái)講的,而現(xiàn)實(shí)中的政治制度不可能完全符合這種規(guī)范,要不然我們就無(wú)法說(shuō)明歷史中的國(guó)家興衰和朝代更替?！薄皻v史中的興衰證明,政治制度所具有的階級(jí)性也是無(wú)法完全避免的一個(gè)現(xiàn)實(shí)?！盵5]由此可見(jiàn),亨廷頓在看到公共體制代表公共利益的同時(shí),沒(méi)有看到或者否認(rèn)了公共體制所代表的統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)利益。實(shí)際上,在階級(jí)社會(huì)里,公共體制所代表的公共利益最終也是為其所代表的階級(jí)利益服務(wù)的。由上述分析可以看出,公共利益有以下特征:首先,公共利益是抽象性和具體性的統(tǒng)一。公共利益是一個(gè)與個(gè)體利益相對(duì)應(yīng)的范疇,在這一意義上,它往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向,一個(gè)抽象的或虛幻的概念,如同正義、平等一樣。

“公共利益并不表示一致同意的利益,而僅表示某些人看來(lái)對(duì)公眾有利的事物。有時(shí)公共利益表示某種普遍利益,即確信有益于社會(huì)中每個(gè)人的價(jià)值觀念?！盵6]但不能由此就認(rèn)為公共利益就沒(méi)有具體的內(nèi)容。在公共管理中,各種公共物品和公共服務(wù)就是公共利益的客觀形式,而各種公共管理主體就是公共利益在規(guī)范意義上的現(xiàn)實(shí)代表者。正是公共物品、公共服務(wù)和公共管理主體的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益的具體性。因此公共利益既有抽象性又有具體性,是二者的統(tǒng)一體?！肮怖婕仁浅橄蟮挠质蔷唧w的,各種價(jià)值之間相互關(guān)聯(lián),具有一定的層次性,形成一定的利益的結(jié)構(gòu)體系?！盵7]其次,公共利益是社會(huì)性和階級(jí)性的統(tǒng)一。

所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性和非特定性,即它不是特定的部分人的利益,而是共同體所有成員或絕大多數(shù)成員的利益。這種利益具有社會(huì)共享性,也即消費(fèi)上的非排他性。所謂階級(jí)性是指由于公共利益的提供者即各種公共管理主體本身具有階級(jí)性,特別是在階級(jí)社會(huì)里,各公共管理主體最根本的利益是其階級(jí)利益,公共利益只是維護(hù)階級(jí)利益的副產(chǎn)品,公共利益的提供就是為維護(hù)階級(jí)利益服務(wù)的。因而,公共利益也就不可避免地被打上了階級(jí)的烙印。這種意義上的階級(jí)性并不否定公共利益在客觀上的社會(huì)共享性。因此,公共利益是階級(jí)性和社會(huì)性的統(tǒng)一。這種統(tǒng)一,在不同的社會(huì)有本質(zhì)的區(qū)別。在階級(jí)社會(huì)里,公共利益的社會(huì)性和階級(jí)性,只能達(dá)到形式上的統(tǒng)一,即社會(huì)性和階級(jí)性同時(shí)存在,但社會(huì)性最終是為階級(jí)性服務(wù)的;在社會(huì)主義社會(huì),公共利益的社會(huì)性和階級(jí)性達(dá)到了本質(zhì)的統(tǒng)一,即社會(huì)性和階級(jí)性同時(shí)存在,并最終都是為了實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。除上述特征之外,公共利益還有層次性、全局性、根本性和長(zhǎng)期性等基本特征。

2政府利益與公共利益的關(guān)系

公共利益是公共管理的核心和本質(zhì),這是公共管理的內(nèi)在要求。但公共利益不會(huì)自動(dòng)地得到增進(jìn)和分配,而需要公共管理主體借助于公共權(quán)力來(lái)完成。那么在公共管理過(guò)程中,政府作為公共管理的核心主體,是否有自身的利益即政府利益,是否總是追求公共利益?政府利益是客觀存在的。公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也是經(jīng)濟(jì)人,存在自利性,也會(huì)追求自身利益的最大化。政府一旦形成,其內(nèi)部的官僚集團(tuán),便會(huì)有自身的利益,這可能導(dǎo)致政府失靈。我國(guó)也有很多學(xué)者承認(rèn)政府利益的存在。如認(rèn)為“政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的利益主體之一”[8],“政府也是經(jīng)濟(jì)人,有其自己的利益追求,只不過(guò)中國(guó)的社會(huì)制度和社會(huì)性質(zhì)要求政府利益和公共利益保持同一方向?！薄霸谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府利益并不完全等同于公共利益,只不過(guò)政府利益與其他利益主體相比,與公共利益的關(guān)系更加密切和規(guī)范,更加嚴(yán)格?！盵9]國(guó)家作為表面上凌駕于社會(huì)之上的第三種力量,它在抽象觀念上象征著公共利益,但作為國(guó)家體現(xiàn)者的政府和政府官員,則是具體的,并且他們?cè)谏鐣?huì)中扮演著多重角色,因而必然會(huì)代表和追求多重利益。作為社會(huì)中普通的一員,他們追求自身利益的最大化;作為政府部門(mén)中的成員,他們追求部門(mén)利益最大化;作為現(xiàn)實(shí)政府組織整體中的成員,他們追求政府利益最大化;作為抽象意義上的政府即國(guó)家的體現(xiàn)者中的一員,他們追求社會(huì)公共利益最大化。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制否定了政府官員的多重角色,只把他們當(dāng)成“公仆”,從而否定了公共利益以外的其它利益。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制則承認(rèn)政府官員的多重角色,允許他們合法追求公共利益以外的其他角色利益?！爸徊贿^(guò)社會(huì)制度應(yīng)當(dāng)要求形成這樣的機(jī)制:利益主體的利益追求過(guò)程,同時(shí)也是社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程;而一旦損害社會(huì)公共利益,自身利益也受損害。”[9]

政府利益的存在對(duì)公共利益的影響有多種情形,如果政府利益的方向與公共利益的方向保持一致,則政府利益的追求和公共利益的追求就會(huì)相互促進(jìn);如果政府利益和公共利益的方向不完全一致,由于自身利益的考慮,政府可能放棄維護(hù)和增進(jìn)公共利益的最佳選擇,而作出對(duì)政府更有利的選擇,這會(huì)部分地減損公共利益,但仍不失為一種總體最優(yōu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)的一種次優(yōu)選擇;如果政府利益突破一定的約束和界限,沿著與公共利益背道而馳的方向進(jìn)行,必然會(huì)從根本上損害公共利益,這主要表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張和膨脹、地方利益和部門(mén)利益的擴(kuò)張、大量的政府“設(shè)租”和“尋租”行為及官員腐敗等?？梢?jiàn),政府利益對(duì)公共利益有兩個(gè)方向的作用:政府利益和公共利益的方向一致,則政府利益的追求會(huì)促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn);政府利益和公共利益的方向相反,則政府利益的追求必然造成公共利益的減損。公共管理就是協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系以促進(jìn)公共利益的過(guò)程,因此協(xié)調(diào)政府利益和公共利益的關(guān)系是公共管理的必然要求。既然政府利益是客觀存在的,而且政府利益并不總是與公共利益保持一致,那么,如何保證政府在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)而不致于損害公共利益呢?筆者認(rèn)為,一要靠教育,二要靠制度。通過(guò)教育,在政府中塑造一種公共精神,“也就是擺脫利己主義而為大多數(shù)公共利益著想的精神”[10]。在公共精神的激勵(lì)和鼓舞下,在公共管理活動(dòng)中,政府及其工作人員就會(huì)更多地關(guān)注公共利益,而不僅僅著眼于自己或所在部門(mén)的利益。制度方面,首先,以制度來(lái)界定政府利益的范圍;其次,以制度來(lái)約束政府行為,使其不能突破一定的界限而損害公共利益;最后,完善懲罰機(jī)制,使那些侵害公共利益者難逃法網(wǎng),使那些躍躍欲試者望而卻步。