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一、整體性治理理論產生的背景

整體性治理的理論建立在兩個背景之上:一是盛極一時的新公共管理的衰微;二是信息技術的發(fā)展,即數(shù)字時代的來臨。登力維把新公共管理概括為三個方面:(1)強調分散化。將大的等級部門分開,其方式就像早期一些大的私人公司從U型結構到M型結構的變化一樣。在內部實施扁平的結構,重新規(guī)定信息和管理系統(tǒng),以促進不同的控制形式。(2)強調競爭。將購買者和提供者的分離引入公共結構,以便在潛在的提供者中確立和創(chuàng)造更多的競爭。通過增加內部使用的競爭過程來分配資源,以取代等級式的決策。國家行政和公共物品提供的一些“核心”領域開始萎縮,供應開始多樣化。(3)強調激勵。從建立在分散的公共服務或專業(yè)精神之上的績效獎勵發(fā)展到強調具體的績效激勵。在公共領域,這一轉變意味著一個往底層團體的運動。通過對一些發(fā)達國家(美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及荷蘭)的公共管理系統(tǒng)的實證研究,登力維認為這些國家的公共管理系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生了一種意義深遠的變化。過去二十年時間里,無論是在學界還是在政府部門占主導的治理理念———新公共管理已經(jīng)壽終正寢。盡管這一運動的少部分內容還在進行,但新公共管理的關鍵部分由于導致了組織上的災難已經(jīng)倒轉,相當大的一部分已經(jīng)停止。甚至當初最堅決的提倡者現(xiàn)在都希望這些改革對改變整個政府的效率不要產生什么影響。登力維就新公共管理的三個方面指出了它的變化。

首先,在分散化方面,購買者-提供者分離、機構化、分開的政治系統(tǒng)、準政府機構的成長、地方微觀層面的機構的分離、私營化的產業(yè)、公司化和單個組織的管理、消解專業(yè)化等被部分或整體保留;通過比較進行競爭被終止;只有改進的績效衡量結構和績效合約表還在延續(xù)。其次,在競爭方面,準市場和憑證計劃被部分或整體保留,而外包、強制性市場測試、政府間合同、公私部門兩極化、產品市場自由化、放松管制都已終止;還在延續(xù)的有以消費者為標記的資助和使用者控制。最后,在激勵方面,部分或整體保留的有重新指定產權、管制和項目涉及的資本市場。資產所有的私人化、反尋租措施、放松專業(yè)特權、績效工資、私人財務創(chuàng)議和私人合伙被終止。還在延續(xù)或擴散的有統(tǒng)一的回報率和折扣率、推動技術的發(fā)展、重視公共部門的平等和強制性效率獎。[3]?？怂箘t認為,整體性治理作為一種解決方式,它針對的是在20世紀80年代和90年代初政府改革所強化的碎片化狀況,整體主義的對立面是破碎化。

?？怂拐J為,從功能上講,碎片化的治理有以下一些問題:(1)轉嫁問題,讓其他機構來承擔代價。比如學校的排斥帶來了嚴重的青少年犯罪問題,而司法系統(tǒng)則不得不出面解決這一問題。(2)互相沖突的項目。一些機構的政策目標互有沖突,或者,盡管一些機構從事同一政策目標,但它們的運作卻互相拆臺。例如,懲治和預防犯罪的機構和教養(yǎng)機構的目標都是減少犯罪,但在一些具體領域兩者常常發(fā)生沖突。(3)重復,它導致浪費并使服務使用者感到沮喪。(4)互相沖突的目標,一些不同的服務目標會導致嚴重的沖突,比如,警察搜取可能導致懲罰的證據(jù)顯然會同那些從事青少年服務工作的人發(fā)生沖突。(5)由于缺乏溝通,不同機構或專業(yè)缺乏恰當?shù)母深A或干預結果不理想。(6)在對需要做出反應時各自為政。一些機構認為可以在不與其他機構通氣的情況下憑自己的力量解決問題,但最后卻并沒有滿足真正的需要。(7)公眾無法得到服務,或對得到的服務感到困惑,他們常常不知道到那里去獲得恰當?shù)姆铡?8)由于沒有考慮問題的原因,而是強調可得的或固有的一套專業(yè)干預,從而導致服務提供或干預的遺漏或差距。所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調、合作、整合或整體性運作想解決的。[4]整體性治理理論的第二個背景是數(shù)字時代的來臨。在登力維看來,信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素,政府信息技術成了當代公共服務系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。

這不僅是因為信息技術在這些變革中發(fā)揮了重要的作用,還因為它占據(jù)了許多公共管理的中心位置。這可以從四個方面來加以體現(xiàn):第一,最初以紙質后來以電子為基礎的信息系統(tǒng)在建構作為社會-技術系統(tǒng)的現(xiàn)代官僚組織中的作用日益突出。隨著信息技術在中央官僚機構的發(fā)展,政府對信息技術人才的需求急增。到1983年,大約有41%的美國聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)處理預算交由人處理。10年后,聯(lián)邦政府雇傭了113300信息技術人員,耗資55億美元。1993年,英國中央政府部門每年花在信息技術人員身上的錢達5億英鎊,占當時整個信息技術支出的22%。[5]第二,信息技術對政府組織結構的影響。等級官僚制結構看來是政府機構(如稅收、社會保障以及移民部門)最大量使用信息技術的占主導的組織形式。[6]自20世紀60年代以來,信息技術在政府的日益運用開始影響政府內部組織結構的其他方面,使結構變得扁平化。盡管比起大公司來,政府機構扁平化的程度沒有它們高。第三,信息技術與政府的任務。西蒙在1973年的一篇文章中號召將“信息理論用于組織設計”,認為計算機可以用三種方式重新改變組織設計,即建立一個更加可以接觸的組織記憶,產生一種取得更多信息和抓住信息豐富、服務取向的后工業(yè)社會的問題的潛力,以及極度提高做決定的能力。[7]第四,信息技術、公共管理改革以及主要的政策變革。當前大多數(shù)政策的變化意味著信息技術系統(tǒng)的變化。以美國為例,從20世紀70年代開始,計算機公司就圍繞著聯(lián)邦政府轉。到1990年,聯(lián)邦政府占了以美國為基地的全球設施管理賣主收入的38%,而美國的商業(yè)運作只占了35%,州和地方政府只占了7%。[8]

二、整體性治理理論的主要思想

1•重新整合整合是整體性治理的一個重要概念,整體性治理與整合有聯(lián)系但又有區(qū)別的。在登力維看來,重新整合是一種對新公共管理的對立的回答。[9]重新整合涉及的內容包括:(1)逆部門化和碎片化。這一點在英國通過合并、把一些功能相近的機構重新組合成部門化的組織,取消了一些準政府機構,以及重新在以往被鼓勵進行無限制競爭的地方機構這一微觀層面建立合作的、以社區(qū)為基礎的結構。(2)大部門式治理。在布萊爾政府時期,這是重新整合的一個中心要素。英國的中央政府和美國的聯(lián)邦政府建立了一些大部門的體制,如美國的國土安全部,以應對“9•11”恐怖襲擊時期部門的極度分散化產生的無效和低效。在英國,就業(yè)和福利被歸入了工作和養(yǎng)老金部等。這些改革的一種新的特征主要在于它們當中包括了信息技術的融和。(3)重新政府化。主要包括把以前改革過程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動重新交由公共部門進行。至今這方面一個最顯著的例子是美國28000名機場安全人員從私人承包商那里轉到聯(lián)邦文官系統(tǒng)。另一個著名的例子是英國承包鐵路軌道建設的公司在2000年夏破產后,這一鐵軌建設再次被收回國有。(4)恢復或重新加強中央過程。這是對新公共管理碎片化改革產生的重復的多頭的等級結構的回應。由于新公共管理導致的分散的競爭的無政府主義,一些提議開始重新強調秩序,特別是在信息技術領域。在英國,一些集中的電子變革項目受到了大量的資助。(5)極大地壓縮行政成本。這首先是作為布什政府的聯(lián)邦績效努力的一部分提出來的,但在英國得到了更多的政治上的關注。比如,2004年,英國工黨和一些反對黨提出了在5年時間里減少8萬名文官(總數(shù)是53萬)的計劃。從長遠來看,文官的職位將減少15萬個,差不多減少整個文官隊伍的四分之一。(6)重塑一些具有公務支撐功能的服務提供鏈,以實現(xiàn)由較新的信息技術提供的生產力的提高。這一作法涉及重新設計公務支撐功能,事務處理系統(tǒng),或者事務由政府機構直接承擔,或外包。(7)集中采購和專業(yè)化。美國在這方面進展很快,相比之下,英國在部門和機構采購之間還有大量的重復。2004年,英國財政部的一項效率評估指出,在未來4年里,在一系列的措施中(包括由少數(shù)幾個主要的采購中心來進行采購,而不是像現(xiàn)在那樣在國家層面有270個部門和機構在進行采購)可以節(jié)省200億英鎊。(8)以“混合經(jīng)濟模式”為基礎的共享服務。鼓勵較小的部門和機構共同使用一些服務支撐功能或一些與政策相關的服務。以往那種舊式的集中提供模式對下級是強制性的,在運作中反應遲鈍和僵化,而共享的服務提供采用的是一些較靈活的方式。(9)網(wǎng)絡簡化?，F(xiàn)代官僚制的一個突出問題不是官員的預算最大化,而是為相互高度連接的公共機構、準政府和非政府機構網(wǎng)絡建立復雜的管制和指導層次。精簡管制檢查以及簡化基礎性的網(wǎng)絡可以在一些敏感的政策領域制止這種多重管理隊伍的建立。登力維認為,與重新整合中包括的狹隘的眾人參與式治理的變革相對照,整體主義的改革旨在簡化和變革政府機構與其客戶之間的整個關系。它是以公眾的需要為基礎的。這一以需要為基礎的整體性治理遠遠超越了公眾參與治理過程的傳統(tǒng)范圍。它與新公共管理強調企業(yè)過程管理不同,把重點放在確定一個真正以公民為基礎的、以服務為基礎的、以需要為基礎的組織基礎。它的含義遍及所有相關的公共部門網(wǎng)絡———確定新的宏觀結構,組織重組,過程重新評價以及管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革,對新問題靈活反應的新模式。[10]

2•整體性治理整體性治理包含以下方面的內容:(1)互動的信息搜尋和提供。這對于產生所有其他以需要為基礎的整體主義因素來說是最基本的。政府信息系統(tǒng)的一個任務就是讓一些具有知識的公民和企業(yè)去發(fā)現(xiàn)如何在政府機器中進行表達和報告,如果需要,根據(jù)可適用的規(guī)則和規(guī)章來做出最恰當?shù)臎Q定?；拥臋C制(利用信息技術而不是以紙質為基礎的形式)會自動地催促機構人員和系統(tǒng)對人民的需要和偏好采取更整體性的看法。(2)以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建。一個例子就是英國的工作與養(yǎng)老金部的養(yǎng)老金服務處,它把所有與老人相關的福利集中起來進行提供。(3)一站式服務提供。其形式有多種,包括一站式商店(在一個地方提供多種行政服務),一站式窗戶(與特定的顧客進行面對面的交往)以及網(wǎng)絡整合的服務。對政府機構來說,一站式服務提供的動力在于把一些分散的服務功能集中起來,以便解決一些重復的問題?！爸粏栆淮巍钡姆椒ū砻髁苏铝τ诓粩嗍褂靡呀?jīng)搜集的信息,而不是重復地搜集同一信息。(4)數(shù)據(jù)庫。通常的行政狀況是不同的信息掌握在各不相干的層次、互不適應的行政系統(tǒng)中,使得信息要么常常很難得到運用,要么只用于具體的研究需要。而數(shù)據(jù)庫使得有關福利、稅收和保障領域里每一個案的數(shù)據(jù)都可以得到,使政府機構能預測公民的需要和政策的主要風險。(5)重塑從結果到結果的服務。從結果到結果的方法確保項目小組著重整個過程,而不人為地去劃分現(xiàn)存機構的邊界。比如一些國家現(xiàn)在正在簡化政府表格。加拿大要求把有關長達30頁的補助金申請減少一半。通過把現(xiàn)有信息技術系統(tǒng)里的信息(這些信息以前都是分開儲存的)集中起來,它們能完全取代表格。(6)靈活的政府過程,旨在使政府決策在與企業(yè)最好的實踐進行競爭中取得速度、靈活性和回應性。靈活性結構的兩個要件是監(jiān)視、預報和預測系統(tǒng),以及能考慮“意外發(fā)生”并在標準程序中注入靈活應變的系統(tǒng)。(7)可持續(xù)性。新公共管理通常無視能源的使用和環(huán)境影響,它只關注于企業(yè)運作取向,忽略了企業(yè)負面的外部效應;而以服務為基礎的整體主義則認真考慮公民和企業(yè)的需要,將這些需要適合于追求可持續(xù)性的環(huán)保組織的要求,并使它成為所有公共部門內在運作的一部分。

3•?？怂沟挠^點?？怂箯恼w性治理涉及的關鍵活動以及這些活動涉及的三個層面來開展他的論述。這些關鍵的活動包括政策、管制、服務提供和監(jiān)督。這些活動的整體性運作要求在三個層面上取得一種一貫性:第一,它可以將不同層次的治理或同一層次的治理進行整合,比如地方機構內部的不同部門,中央機構與地方機構之間,或地方貿易政策制定官員與中央貿易管制者之間等。第二,可以在一些功能內部進行協(xié)調,比如使海陸空三軍合作,也可以在少數(shù)和許多功能之間進行協(xié)調,比如健康保障和社會保障。第三,整合可以在公共部門內進行,也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進行。首先是目標和手段層次上的機構之間的直接沖突。比如,貿易工業(yè)部的通過放松管制、促進電子商務的政策可能同數(shù)據(jù)資料保護委員會的保護消費者隱私的政策直接相沖突。其結果便是出現(xiàn)“貴族式政府”(baronialgovernment),在這一政府中,部門和機構通過小爭論和小沖突來獲得自己的“地盤”、獨立性以及對相關領域的控制。但在這一政府中,人們想取得政策目標和保持手段的整合的期望被降低了。與此相對的是整體性政府,這一政府力圖從一系列明確且互相增強的目標中找出一整套使各機構有一種良好關系的工具。英國正在進行這種整體性治理的試驗,包括啟動社區(qū)反貧困的目標,它將所有相關的干預活動(住房、就業(yè)、經(jīng)濟多樣化、交通、社會服務、教育、職業(yè)培訓等)集中到一起,重塑專業(yè)運作和投資項目。在這里,合作不僅是需要的,而且各自還要重新安排自己的功能目標,以使這些目標同反貧困的目標相一致。協(xié)同型政府(joined-up)問的問題是“我們能夠一起做什么?”,而整體性政府問的問題則是“需要誰參與,并在什么基礎上來取得我們在這里真正想取得的東西”。

在協(xié)同型政府中,目標和手段是一致的,但兩者之間互不增強。碎片化政府的情況則是目標互相增強,而手段則相互沖突。漸進式政府的情況則是目標互相沖突,而手段則互相增強。一般認為如果目標沖突,其結果則是災難性的。但林德布洛姆的著作表明,對協(xié)作活動抱不同結果的期望并不妨礙在日常運作中的互相容忍。希克斯認為,貴族式政府與漸進式政府充其量是令人失望的和無法接受的。由于協(xié)同型政府尤其是整體性政府會涉及協(xié)調和整合兩個概念,因而有必要對這兩個概念做一區(qū)分。在?？怂箍磥?協(xié)調指的是確立有關合作和整體運作、合作的信息系統(tǒng)、結果之間的對話、計劃過程以及決策的想法,而整合指的是通過確立共同的組織結構和合并在一起的專業(yè)實踐與干預來執(zhí)行來貫徹這些想法。?？怂拐J為,整體性運作的一個中心的、正式的目標是更有效地處理公眾最關心的一些問題(這與登力維的整體性治理的以需要為基礎是一個意思),因此,考慮四個關鍵層面(政策、顧客群體、組織和機構)的每一個層面的目標是有益的。政策層面的目標涉及對特定領域進行公共干預的整體目標。顧客層面的目標關注顧客的需要或幫助形成顧客的偏好。組織層面的目標是有效地管理各種組織關系。機構目標是激活相關機構的活力。一般來說,顧客和機構層面的目標是由地方層面產生和擁有的,而政策和組織層面的目標則通常是由全國性和超國家層面形成并對此負責的。人們以不同的動機進行整合性的運作。在許多關系中,參加者并不享有共同的目標,但這一狀況并不必然影響每一個參與者取得其自身目標的能力。大多數(shù)機構的整合性運作具有多種目標,但聰明和有效的整體性運作通常要求至少其中的一個組織有一個明確和一致的目標一旦決定了目標,政務官與文官就必須確立一系列的框架性決定。首先要作的是為每一層次的運作確定整合的重點。在最高的層次上,目標是改進結果。為了做到這一點,就有必要整合許多過程。

例如,政策目標是提高就業(yè)率,那么一些主要的因素就是教育、家庭、流動性和交通、社會網(wǎng)絡、對風險的態(tài)度、期望值、住房以及日托的代價。與此相關的是公共部門和私人部門所有的機構,它們在這些領域里提供、管制和推進政策動議。在顧客層次上,關注的重點是老人、孩子以及一些可能有犯罪傾向的年輕人。這里的目標是涉及所有對這些群體的生活機遇產生重大影響的機構。在輸出層次,可以試圖將所有涉及提供或管制某項具體服務的機構組合到一起。在轉換層次,目標是整合所有涉及處理支付和來自民眾的相關活動。最后,在最低層次上,要做的事就是將所有使用某類輸入的活動結合起來,比如合并一個數(shù)據(jù)系統(tǒng)。另外一個觀察整體性運作的有用方式是衡量整合運作的深度。這一衡量包括四個方面:(1)強度,用來衡量整合的活動之間需要共享的資源;(2)范圍,用來衡量參與合作的機構的數(shù)目;(3)廣度,用來衡量被結合到一起的相關的活動(這一衡量通常是跨學科和跨功能的);(4)揭示,用來衡量整合可能妨礙每一參與機構的核心事務的程度,或衡量中央的活動、預算、專業(yè)重點或政治可信性在整合過程中面臨的風險程度。?？怂拐J為,一般來說,整合的程度越高,凝聚力就越大,各自為政就越少,連接就越緊密。他引用費佛、愛默生等人的資源交換和資源依附理論來加以證明。該理論認為,資源整合的強度會產生這一狀況:政治樂意交出自主性以換取其他好處。希克斯認為,強度、范圍、廣度和揭示并非同起同落。一些低強度的整合其揭示可能出人意料的高。[13]希克斯在指出了整體性治理概念框架和目標后,涉及了整體性治理中信任、信息系統(tǒng)、責任感和預算等幾個重要的功能性因素。他認為在組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關鍵性整合。信任是任何社會往前走的不可或缺的因素。信任是一種關系,在這一關系中,委托人以將自身的利益建立在風險之上的方式行動。那么,在取得和保持信任方面如何進行整合?需要什么樣的整合技能??？怂拐J為,需要考慮以下幾個方面。[14](1)確立一種新的信息基礎、信息分類和信息系統(tǒng)。整體性管理需要一種新的信息分類和系統(tǒng)。(2)為跨邊界運作“留出空間”。(3)建立互相理解和信任。(4)與其他機構對話以及考慮其他機構的運作。(5)產生新的領導人和英雄。建立整合性思考和運作方式面臨的一個挑戰(zhàn)是如何在確立新的管理觀點和能力的同時保持組織現(xiàn)有的知識基礎和能力。推動和執(zhí)行整體性管理的“新的英雄和領導人”不僅要有合法性,而且還要能夠接觸組織的信息資源和溝通渠道。(6)跨邊界的運作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊含了風險,管理者需要高度容忍不確定性。(7)沒有控制的管理?？邕吔绲倪\作意味著在沒有明確交往規(guī)則的情況下與一些你對他無法進行控制的人一起工作?？邕吔绲倪\作不是獲得控制,而是意味著對人員行動較少的監(jiān)督,給人較多的自主行動的機會。(8)建立承諾。在建立個人承諾方面有三種做法尤其重要:與他人一起清楚地理解組織的使命和目標;高級管理層看得見的行為方式,以及組織的人事政策。(9)推動整體性運作的公共管理者面臨的一個挑戰(zhàn)是尋找一些最少受基層官員抵制的整體性運作的方法。一個方法是建立一些具有分散的團隊的分散的結構,另一個方法是采用激勵機制。(10)在專業(yè)、職位與支付方面,需要采用一些非正式的方法來鼓勵一些從事跨邊界工作的人。(11)培訓。培訓對于整體性治理準備組織的各級人員起著一種重要的作用。

在信息系統(tǒng)方面,?？怂拐J為首先有必要區(qū)分一下政府信息使用的三種類型。第一種類型展示的是政府的民主角色,第二種是政府的治理角色,第三種是政府的服務提供者或至少是服務的資金籌措者角色。雖然大部分的信息系統(tǒng)是在80年代和90年代“重塑”活動盛行的時候(那時強調的是功能性的組織)發(fā)展起來的,但現(xiàn)在則有大量的電子治理工具可以用來支持更多的整合。信息系統(tǒng)可供選擇的戰(zhàn)略可以有不少。選擇之一是指出一套所有中央政府部門、機構和地方政府必須遵守的數(shù)據(jù)標準。另一個較極端的選擇是對所有的人和企業(yè)建立單一的中央數(shù)據(jù)庫,每個部門和機構都可以使用,而不必每個部門都去建立自己的數(shù)據(jù)庫。當前,在整合的信息服務提供往那里走這一問題上有一種核心的看法,即接近顧客。在?？怂箍磥?決定這些技術是否用于政策整合或是否在功能領域內運用的因素是政治而非技術,在以整合的方式運用技術的地方,用技術代替政治來解決整合的障礙,其范圍是很有限的。[15]此外,希克斯認為,整體性治理會提出一些與隱私相關的道德問題。整體性治理與隱私互不相容的觀點是錯誤的,但是,找出使兩者互相支持的方法則需要發(fā)展道德實踐并將其制度化。?？怂拐J為整體性治理最重要的是責任感。責任感一般可以分成以下三個方面:誠實,或正規(guī),主要涉及公款使用中的守規(guī)矩;效率,或狹義上的“物有所值”,主要涉及公共服務提供或干預過程中的輸入和輸出之間的關系;有效性,或項目責任,主要涉及使行政官員對公共干預是否達到公開的結果或標準負責。?？怂拐J為,整體性的責任感主要關注把有效性或項目責任提升到最高地位,確保誠實和效率責任不與這一目標相沖突,并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠實和效率責任服務于有效性和項目責任。此外,考慮責任產生的組織層次也是很重要的,可以在三個層次上尋求責任感。一是管理層次,通常通過審計、支出控制、預算計劃、績效衡量和政治監(jiān)督來尋求責任感。二是法律層次,通常通過司法審查所忽略的現(xiàn)成的行政法以及民法、通過法律爭端可供選擇的解決方式如特別行政法庭、準司法管制者等來尋求責任感。三是憲法層次,通常通過界定民選官員對立法機構的責任以及通過一些非正式的憲法規(guī)范來尋求責任感。[16]?？怂拐J為,使用政府工具、甚至使用很強的懲罰工具來推動某一具體項目與中央至上并不是一回事,盡管中央常常規(guī)定一些合作運作的形式,但工具的選擇卻使得機構和地方政府的領導人有很大的回旋余地來選擇合作的對象。

因此,有理由懷疑整體主義一定是中央化的說法。從理論上講,有理由認為以中央化來取得整體主義是一個糟糕的戰(zhàn)略,原因是人所共知的中央決策的局限。就預算而言,希克斯認為在20世紀80年代和90年代的“重塑”時期,英國出現(xiàn)了一種全新的預算形式,財政部對一些界定的目標有了更大的控制權,而微觀的開支以滿足這些目標的權力則較多地轉移到了一些部門。90年代初,美國、澳大利亞等國的地方政府提出了一些走向整體性治理以及“以績效為基礎”的預算和“戰(zhàn)略”預算的動議。這涉及不再按照根據(jù)輸入或活動界定的“逐個項目”,而是按照輸出的質量或以現(xiàn)有資源達到的結果的優(yōu)劣來分配資源。但以“績效為基礎”的預算要做的一個重要決定是按照輸出還是結果來決定預算。事實上,績效為基礎的預算常常是以輸出而不是以結果為基礎的。希克斯認為,雖然以結果為基礎的預算在某些場合可以發(fā)揮一種有用的作用,但它本身還不足以保證整體性的治理。以結果為基礎的預算對政務類官員和管理者來說是信息集約和研究集約型的,要耗費大量的時間。傳統(tǒng)的以輸入為基礎的“逐個項目”的預算盡管有它的局限,但預算運作非常省時。從“重塑”時代到整體性時代,預算的一大變化是強調輸入的管理。整體性預算并不必然也不足以帶來整體性的運作。預算執(zhí)行面臨的一個主要挑戰(zhàn)是對處在不同治理層次和功能的管理者和專業(yè)人員之間培育一種共同的文化、共享的知識和經(jīng)歷。希克斯認為,作為公共管理的一種范式,整體性治理需要被制度化,以制度化的一些條件來衡量英國的狀況,?？怂拐J為,英國的社會經(jīng)濟狀況適合于整體性運作,但總體而言,英國的整體性治理還沒有完全制度化。那么,這一波的整體性治理是否會像以前那樣偃旗息鼓?還是能通過制度化而得以持續(xù)一個時期,就像官僚模式和新公共管理模式那樣??？怂箤Υ顺錆M信心,整體性治理“至少是可以制度化的”。

三、簡短的評價

在相當程度上,整體性治理是對新公共管理的一種修正。不同的治理方式來自對社會背景狀況的理解。新公共管理是從經(jīng)濟和社會的角度來加以理解的,其背景是全球經(jīng)濟一體化的推進對效率的要求,西方社會從一個生產者社會到消費者社會的轉變對公共服務提出的多元化的要求,以及現(xiàn)有官僚體制的結構和運作方式無法承擔新的歷史使命。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如強調績效、結果、外包、分權以及分散化、效率、政府瘦身等無一不反映了對這一背景的理解和對現(xiàn)有狀況的認識。而整體性治理及其強調的信息技術在一定程度上是從技術的角度來理解的。與新公共管理不同的治理和運作方式都來源與信息技術的要求。新公共管理的一些治理方式或被終止、或被放棄、或被改革,一個很重要的原因在于尤其是20世紀90年代后信息技術的作用。技術要求從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合。也正是在這一原因上,登力維認為新公共管理已經(jīng)成為歷史。整體性治理在20世紀90年代后期開始盛行并對政府產生影響(英國布萊爾政府受整體性政府理念的影響,提出了協(xié)同政府的一系列措施,美國的一些地方政府也在不同程度上采用了整體性的做法),信息技術的進步是不容忽視的。整體性理論著眼于政府內部機構和部門的整體性運作,這是與英國在改革過程中的機構化措施導致的碎片化相關的。碎片化導致分散化,導致部門機構的協(xié)調困難。在整體性理論看來,新公共管理在提升政府解決問題的能力、在服務提供者的競爭過程中引入多樣性等諸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理也使政府機構破碎化,極大的增加了決策系統(tǒng)制度上的復雜性,同時也減少了人們解決其自身問題的自主能力。

新公共管理通過淘空公共部門的人員和能力以及將一種以合同為基礎的風險和障礙帶進政府的決策過程阻礙了政府信息技術的現(xiàn)代化。在登力維看來,數(shù)字時代的治理的核心在于強調服務的重新整合、整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。[17]顯然,這是與新公共管理背道而馳的。此外,與新公共管理很重要的一個不同點在于,整體性治理還是以官僚制作為基礎的,登力維指出了信息技術運做的官僚制組織基礎,而?？怂乖谡摷罢w性治理時也是以官僚制為背景的,這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的整體性理論顯然具有較強的英國色彩。與整體性理論著眼于政府內部的整合協(xié)同比較而言,盛行于美國的網(wǎng)絡治理(其基礎也是信息技術)則著眼于政府與社會各類組織的聯(lián)手(主要通過政府外包的方式)。這可能與兩國的情況不同有關。比如兩國的行政體制就不同。比如英國改革初期提出的“私有化”戰(zhàn)略在公有制程度極低的美國是不存在的。同樣,在今天,以網(wǎng)絡為基礎的合同制式的治理在美國已經(jīng)成為一種普遍的治理方式。美國“聯(lián)邦政府每年通過合同花費大約2000億美元,而州和地方政府花費更多,大約2750億美元。這樣,每年通過合同花費的錢在5000億左右。”[18]在菲利普•庫珀看來,今天的“公共管理者是在垂直的權威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運作的。垂直模式的權威、資源和影響力來自治理核心的憲政過程。平行關系建立在合同概念之上?！盵19]

網(wǎng)絡治理更關注的是平行關系上的問題。在20世紀90年代中后期提出整體性治理無疑是同信息技術的發(fā)展相關的,因為技術的進步提供了進行整體性治理的可能。問題是,在某種程度上向原有體制的回歸(只是加上新的信息技術),比如機構的重新集中、提供者和購買者分離的終止等等是否完全就是由技術的原因引起的呢?從一些對新公共管理的企業(yè)化和市場化取向的批評中可以看出,一些新公共管理作法的改變,比如一些私有化的東西重新改由國有化,顯然不是出于技術的原因,而是其他諸如政治和社會的原因,技術只是產生變化的一個因素,盡管是一個重要的因素。此外,進行整體性治理的組織基礎是什么?按照?？怂沟恼f法,整體性治理背后有三個假設。第一個是如果政府機構的文化、結構以及能力是問題取向,而不是有效的管理過程取向的話,那么就更有可能解決一些民眾最擔憂的問題。第二個是公眾有一些需要合作解決的問題,也就是說,政府并不是完全按照它的功能來解決問題的,盡管它是按功能建立起來的。第三個是為了解決一些問題,政府各部門、專業(yè)、層級以及機構之間的整合的運作是必要的。整體性運作的目標就是如何使政府的功能進行整合,以便更有效地處理公眾最關心的一些問題,而不是在部門和機構之間疲于奔命。事實上,后兩個假設使我們再次回到馬克斯•韋伯,因為官僚組織就是按照縱向的等級層次和橫向的功能結構(通常的形式是部、會等)建立起來的。功能結構在某種程度上就是針對問題的,比如教育部主管教育問題,這種專業(yè)化的管理有助于取得高效的結果。

顯然,希克斯第一個假設提到的問題是涉及到多功能的問題,也就是需要多部門協(xié)同解決的問題。那么,按照這樣的問題建立組織是可能的嗎?當然可能。一些旨在解決這些問題的臨時性的協(xié)作機構或團體擔負的就是這種職能。網(wǎng)絡結構在某種程度上可以所是這樣的一種結構形式,但問題在于這種結構形式至少在今天能替代主流的、相對穩(wěn)定的官僚制組織嗎?網(wǎng)絡化治理的“一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網(wǎng)絡化政府模式設計的,因此,兩種管理模式在實際運行中經(jīng)常會發(fā)生沖突。應該說,管理一大堆供應商網(wǎng)絡與管理政府雇員的方式肯定不一樣,它要求一種完全不同于政府及其公民已經(jīng)習慣了上百年的公共管理模式”。[20]唐納德•凱特爾在評論斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•埃格斯著的《網(wǎng)絡化治理:公共部門的新形態(tài)》一書時曾指出,“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見地是,必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結構建立縱向的權力線,并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡建立橫向的行動線?！盵21]菲利普.庫珀也認為,今天,公共管理者是在垂直的權威模式與平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運作的。希克斯盡管在他的理論中提到了整體性政府應該做到的一些事(比如政策層次的整合、中央政府勇于創(chuàng)新和擴大授權、整合性預算、重塑價值、更新信息系統(tǒng)以及人事改革等),但這一政府的組織基礎顯然還是韋伯式的官僚結構,官僚制看來至少到現(xiàn)在為止還是一個繞不過去的坎。整體性治理在相當程度上取決于信息技術的發(fā)展。按照彭錦鵬的說法,政府的電子化改革要在網(wǎng)絡技術的基礎上進行三種類型的整合,即不同政府層級的整合、不同機構單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合。這三種類型的整合最后整合為一個單一的政府入口網(wǎng)站。美國、新加坡等國已經(jīng)設置了單一的政府入口網(wǎng)站,差別在于這一入口網(wǎng)站能夠提供的政府服務達到的整合程度。

顯然,要達成完全整合的單一的政府入口網(wǎng)站是有相當難度的,因為它不僅涉及到各級政府和政府各單位、機構的整合、涉及到計算機技術,還涉及到一個國家的人口等問題?！皼]有高度發(fā)展的電子化政府,就無法跨越政府的層級鴻溝,也無法將數(shù)量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來,以便向民眾提供整合性的服務。”[22]此外,電子化政府需要具備一批懂得信息技術的人員,需要一些同以往截然不同的能力和才干?！霸谟媱澲贫ā㈩A算編制、人員安置和其他傳統(tǒng)的政府職責之外,還要求精通許多其他的工作任務,包括激活、安排、穩(wěn)定、集成和管理一個網(wǎng)絡。為了完成這些任務,網(wǎng)絡管理者一定要至少擁有一定程度的談判、調解、風險分析、信任建立、合作和項目管理的能力。他們必須具有并愿意跨部門界線和資源限制進行工作的能力,以戰(zhàn)勝網(wǎng)絡化治理所面臨的各種棘手問題?！盵23]這些人員是同信息技術的發(fā)展及其在政府的運用相輔相成的。毫無疑問,這些人員在今天的準備還是不足的。當然,整體性治理如能夠解決在組織結構、信息技術以及政府官員的能力等方面面臨的挑戰(zhàn),那么還是很有前景的。整體性治理和新公共管理這兩者背后的邏輯能夠一致嗎?盡管在一些治理的方式上兩者有所不同(事實上我們也完全可以設想整體性治理的一些方法也會隨著情況的變化而發(fā)生變化),但兩者在終極目標上是一致的,即都是追求更快、更好、成本更低地為公眾提供公共服務。因此,從這一意義上說,既便治理的方式有改變,但其精神是一致的。在這一點上,整體性治理恰恰順應的是新公共管理的邏輯,而不是新公共服務的邏輯。