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一、新公共管理的理論來源及基本理論

1.新公共管理的理論來源

新公共管理理論作為一種以企業(yè)經(jīng)營理念為基礎(chǔ),重新研究公共部門的管理方法的理論,其理論主要來自兩個方面:其一是公共選擇理論。公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提,他們認(rèn)為人是自利的,追求效用最大化,在市場中是如此,在公共領(lǐng)域中也是如此。“當(dāng)個人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、政治家、納稅人或官員時,不會發(fā)生變化?！盵1]公眾選擇理論主張:(1)注重競爭與個人選擇。市場機(jī)制主要是競爭機(jī)制,公私組織之間、公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會,公眾對服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇可以決定單個公共組織的存亡,迫使公共機(jī)構(gòu)盡力改善服務(wù),以贏得更多“顧客”。(2)分權(quán)化。通過分權(quán)達(dá)到“權(quán)威分割”的程度,并且允許不同組織在職能和管轄區(qū)上的重疊交叉,使公眾更方便地“自由選擇”。(3)自由化。政府放松對社會和市場的管制。保障市場的自由競爭機(jī)制的發(fā)揮。另一方面,在編制預(yù)算和政策運(yùn)行方面,盡可能地去限制官員的“自由度”,保證公共利益的最大化。其二是管理主義。管理主義認(rèn)為管理是一種純手段的活動,強(qiáng)調(diào)自由管理原則、方法和技術(shù),以及明確的績效評估。他們認(rèn)為公共部門與私營部門之間在管理上并無本質(zhì)差別,具有共通性,它所包含的原則和方法可以同時適用于私營企業(yè)和公共部門。

2.新公共管理的基本理論

從嚴(yán)格意義上講,新公共管理從產(chǎn)生到目前為止并沒有“一致”的理論立場和統(tǒng)一明確的模式,但是從中可以看出這一公共管理部門的變革有一些共同的目標(biāo)和特點(diǎn)。西方行政學(xué)家帕特里夏•格里爾概括了新公共管理的一些內(nèi)涵:(1)公共服務(wù)組織的分散化;(2)對高級人員的雇傭?qū)嵭杏邢奕纹诘钠跫s制,全面貨幣化激勵;(3)公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)分工;(4)強(qiáng)調(diào)降低成本;(5)從政策轉(zhuǎn)向管理,轉(zhuǎn)向重視績效和評估的量化方法和效率標(biāo)準(zhǔn)。[2]新公共管理理論強(qiáng)調(diào)了市場機(jī)制在公共管理中的主要作用,綜合了經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)的最新理論和研究方法,主要有以下幾個方面。

(1)注重政府的政策職能與管理職能的分離。新公共管理理論認(rèn)為,公共組織分四種類型,即政策組織(如計(jì)劃委員會)、規(guī)制組織(如證券管理委員會)、服務(wù)提供組織(如就業(yè)服務(wù)局)和服從型組織(如警察局)。前兩者主要負(fù)責(zé)“掌舵”,而后兩者的職能是“劃漿”。[3]政府應(yīng)注重這兩種職能的分離,政府應(yīng)集中精力掌好舵,即做好決策工作,而非劃好漿,即做好具體的服務(wù)性工作。如英美兩國的一些地方政府,把一些公共服務(wù)交給社會上的非政府組織(包括私營組織、非贏利組織)去生產(chǎn),政府通過對公共服務(wù)的生產(chǎn)指出方向,進(jìn)行規(guī)劃等形式發(fā)揮政策職能,減輕了政府負(fù)擔(dān),又提高了行政效率。

(2)注重將私營部門的管理方式引入公共部門?；诠芾碇髁x的管理“共通性”的原理,西方國家廣泛地將私營部門的管理方式、經(jīng)驗(yàn)引入到公共部門的管理活動中。如通過合同出租制即招標(biāo)形式,把政府所從事的服務(wù)和業(yè)務(wù)推向市場;對公共組織和雇員進(jìn)行績效評估;采用全面的目標(biāo)管理和質(zhì)量管理,明確工作目標(biāo),重視工作結(jié)果和產(chǎn)出,而不僅僅注重工作過程,對超額完成預(yù)期目標(biāo)的進(jìn)行獎勵,特別注重對雇工的物質(zhì)激勵等方面。

(3)加強(qiáng)對公共服務(wù)部門的績效評估?？冃гu估是通過科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn),對公共服務(wù)部門的成就、業(yè)績作出客觀、準(zhǔn)確的評價(jià)。正如美國學(xué)者馬克•霍哲(Marc.Holzer)所說:“把業(yè)績評估作為一個衡量程序的過程或系統(tǒng)來看,是有益的,這種衡量在于組織機(jī)構(gòu)評價(jià)它們目前與以前的業(yè)績相比,與其它機(jī)構(gòu)相比究竟做得怎么樣,并在多大程度上達(dá)到了聲稱的目的和目標(biāo)?！盵4]公共服務(wù)部門的績效評估內(nèi)容包括效率和成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出比率、服務(wù)質(zhì)量等方面。在實(shí)踐中,績效評估主要以3“E”為標(biāo)準(zhǔn)。即Economy(經(jīng)濟(jì))、Efficiency(效率)Effectiveness(效益)。在具體操作中可以根據(jù)工作特點(diǎn)和組織性質(zhì)設(shè)計(jì)的一系列指標(biāo)體系,進(jìn)行量化分析。從而對公共服務(wù)部門的服務(wù)改進(jìn)提出指導(dǎo)性建議,同時也讓政府對公眾的需求更負(fù)責(zé)任。

此外,新公共管理理論要求政府應(yīng)善于下放權(quán)力,實(shí)行參與管理,通過積極合作,分散公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力,簡化內(nèi)部結(jié)構(gòu)上的等級;注重信息技術(shù)的運(yùn)用,提高公共服務(wù)部門的效率,重視公共部門的人力資源開發(fā)與管理。政府要重視公眾的需求,把公眾視為顧客,政府應(yīng)象企業(yè)一樣具備“顧客意識”,受顧客驅(qū)使,建立明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),改善服務(wù)質(zhì)量,降低政府服務(wù)成本,提高行政效率。以英國政府為例,英國政府在90年代初推行的政府承諾制就是這一思想的體現(xiàn)。政府通過將提供公共服務(wù)的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。并且于1991年制定了《公民憲章》,明確了服務(wù)業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公眾的權(quán)利,改善了公共服務(wù)的質(zhì)量。

二、新公共管理理論的評價(jià)

新公共管理理論作為一種全新的公共行政模式,在西方各國的政府管理體制改革過程中產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。下面從其理論創(chuàng)新和理論評價(jià)談一點(diǎn)看法。

1.新公共管理的理論創(chuàng)新

首先,新公共管理理論具有較為廣泛的知識框架。它吸收了當(dāng)代各相關(guān)學(xué)科的研究精華,結(jié)合了管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法,建立起公共管理的理論框架。該理論表現(xiàn)出較強(qiáng)的學(xué)科綜合性、交叉性和交融性。它借鑒了新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、成本———收益分析、交易成本理論、理論作為自己理論的有機(jī)組成部分。同時它也利用了企業(yè)管理中績效評估、顧客導(dǎo)向、人力資源開發(fā)理論和方法,將其運(yùn)用到公共管理的過程中,取得較為明顯的成效。

其次,新公共管理理論提供了一種公共行政的新模式。變官僚驅(qū)使的政府為顧客的公共行政模式。傳統(tǒng)的管理模式下,公眾對政府提供的服務(wù)沒有選擇的余地,政府官員常以傲慢的恩賜者的姿態(tài)出現(xiàn),對他們應(yīng)該給公眾提供的服務(wù)常是忽略的。而新公共管理理論則是把企業(yè)中全面質(zhì)量管理法引入到政府管理中,要求政府公共服務(wù)部門了解顧客的需求,并且以契約形式明確公共部門應(yīng)該提供的服務(wù),以便接受公眾的監(jiān)督。通過建立提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu),促使供應(yīng)者之間產(chǎn)生競爭,從而提高了供應(yīng)的效率。

同時,變集權(quán)制管理為分權(quán)式管理。通過給基層人員更大的自主權(quán),鼓勵雇員參與管理,承擔(dān)責(zé)任,調(diào)動雇員的積極性、創(chuàng)造性,改變傳統(tǒng)體制下低效率、被動式的管理方式。此外,新公共管理理論注意從經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑來研究政府管理問題。特別是公共選擇理論,理論和產(chǎn)權(quán)理論對新公共管理理論的形成有較大的影響。另一方面,新公共管理學(xué)也拓展了政府管理的研究領(lǐng)域,涉及了傳統(tǒng)公共行政理論未涉及的一些主題,如公共物品,外部性、公共選擇等問題,使其理論更加豐富和充實(shí)。可以說新公共管理理論的這些創(chuàng)新,有相當(dāng)?shù)睦碚搩r(jià)值,并且對于當(dāng)代西方各國行政改革的實(shí)踐也具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

2.對新公共管理的理論評價(jià)

新公共管理模式作為當(dāng)代在西方各國影響較大的一種公共行政模式,在得到廣泛傳播的同時,也受到西方學(xué)者們的批評。

(1)“黑堡學(xué)者”[5]的評價(jià)

黑堡學(xué)者認(rèn)為新公共管理理論中注重市場機(jī)制,主張小而美的政府,將企業(yè)管理方式引進(jìn)公共部門的做法不得推崇。黑堡學(xué)者認(rèn)為資本主義與市場經(jīng)濟(jì)雖是追求公共福利的必要條件,但不是充分條件。僅靠市場是不夠的,必須依靠政府代表公眾整體的利益,掌握公共權(quán)威,才能把握社會發(fā)展方向,促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。黑堡學(xué)者認(rèn)為公共行政不同于企業(yè)管理。(1)政府官員不能象企業(yè)人員在與對手們在競爭中追求市場與利潤,他們應(yīng)注重公共利益、社會公平與正義的實(shí)現(xiàn)。(2)作為公共部門服務(wù)的對象公眾,不同于私營部門的消費(fèi)者與供應(yīng)商。公眾對公共部門的效能和作用有不同于私營部門的認(rèn)知與期待。同時,在行政體系運(yùn)作中所需要的知識技能、經(jīng)驗(yàn)、工作特質(zhì)與私營部門也有很大差異。公共行政要求在復(fù)雜的政治環(huán)境中有能力進(jìn)行管理工作,與全體人民的福利(公共利益)的實(shí)現(xiàn)為已任,并且在治理過程中合乎憲法規(guī)范,在這些方面,公共行政與企業(yè)管理都有本質(zhì)的區(qū)別。因而不能簡單地將企業(yè)管理的方法搬到政府公共部門的管理。

(2)哈伯爾和格林教授的評價(jià)

美國懷俄明大學(xué)政治系教授哈伯爾•勞倫斯(Hubbel.Lawrence)和格林•理查德•T(Green.RichardT)在其合著的《論治理和重塑政府》一文中指出,將企業(yè)管理模式引入政府,并且成為任何公共組織和公務(wù)員可以仿效的行為準(zhǔn)則,這是對美國政府及治理模式的極大偏離。這些偏離會引起“三權(quán)分立”體系中的制度關(guān)系、法治、分配效率等的穩(wěn)定與平衡。由于政治領(lǐng)域內(nèi)的需求和組織行為與市場中不同,把市場驅(qū)動和市場刺激應(yīng)用于公共部門的管理和組織原則,將會對行政體制的穩(wěn)定和平衡造成危害。[6]

(3)查爾斯•古德塞爾的評價(jià)

與前幾位學(xué)者的評價(jià)相比,曾是黑堡學(xué)者之一的美國學(xué)者查爾斯•T•古德塞爾•(CharlesT.Goodsell)對新公共管理理論的抨擊更加強(qiáng)烈。他在其文章中就提出反駁:難道我們需要一種體制而不惜毀壞現(xiàn)存的公共制度嗎?難道我們需要一種參與而不惜削弱政府的責(zé)任?難道我們需要一種競爭而不管是否造成了重復(fù)和浪費(fèi)?難道我們需要一種財(cái)務(wù)自由而不怕招致公眾的懷疑?難道我們要把美國人看作顧客而非公民?難道我們要以市場機(jī)制來取代公共利益?難道我們要把納稅人的錢放到私人企業(yè)的腰包里嗎?他還具體提出了與新公共管理理論完全相反的十大原則。這些學(xué)者對新公共管理理論的批評意見有一定程度的合理性,揭示了新公共管理理論的局限性,反映了新公共管理理論仍不夠成熟,需要在實(shí)踐中不斷加以完善。新公共管理理論作為當(dāng)代公共部門管理研究和西方政府改革的指導(dǎo)理論有其合理之處。新公共管理理論的價(jià)值在于:它針對傳統(tǒng)的科層體制的弊端,把市場激勵機(jī)制和私營部門的管理手段引入政府的公共服務(wù),改變傳統(tǒng)政府官僚體制內(nèi)部的管理機(jī)制和內(nèi)部驅(qū)動力,以達(dá)到重新塑造政府體制的目的。

以新公共管理理論為指導(dǎo)的公共行政改革,在一些國家也取得了成效。英國經(jīng)過行政改革后,經(jīng)濟(jì)從80年代開始復(fù)蘇,行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量明顯提高,失業(yè)率大大降低。新西蘭把新公共管理理論作為其行政改革的理論支持,進(jìn)行了大刀闊斧的改革,取得了舉世矚目的成果。經(jīng)過改革,新西蘭取得了經(jīng)濟(jì)增長率高于美國,通貨膨脹低于德國和法國,失業(yè)率低于荷蘭等國。1996年5月在世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)表的《關(guān)于世界競爭力報(bào)告》中把新西蘭的競爭力評為世界第三位。當(dāng)然,新公共管理理論仍需不斷發(fā)展和完善,理論本身有許多難題需要解決,如它缺乏公共領(lǐng)域中應(yīng)該具備的價(jià)值觀———公正性,而這正是傳統(tǒng)“公共行政”所強(qiáng)調(diào)的。因此“公共行政”與“公共管理”也是一種互相需要、互相補(bǔ)充的關(guān)系,在實(shí)踐的基礎(chǔ)上使兩者達(dá)到有機(jī)的結(jié)合?？傊?新公共管理理論給我們提供了一個認(rèn)識政府管理的新視角。盡管這一理論需要在實(shí)踐中不斷加以發(fā)展和完善,但該理論所包括的豐富的思想內(nèi)容和對行政改革的巨大指導(dǎo)作用,對我國的行政學(xué)研究和政府管理實(shí)踐有著重要的啟發(fā)和借鑒,需要我國理論界和實(shí)際工作部門給以更多的關(guān)注和研究。