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一、形式合法判斷

地方政府規(guī)章是否具有法定授權(quán)、是否由授權(quán)的行政機(jī)關(guān)所制定這些形式合法的要求是判斷機(jī)動(dòng)車限行是否合法的首要內(nèi)容。首先,不可否認(rèn),對(duì)于機(jī)動(dòng)車限行規(guī)范的最大爭(zhēng)議之一就在于是否應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則,禁止立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)來制定相關(guān)規(guī)則。從《立法法》的規(guī)定看,對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制并不屬于法律保留的范圍,這里的“法律”僅指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律。理論上,鑒于財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的程度等考慮,是否應(yīng)將其保留給立法機(jī)關(guān)(包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法),也未有定論。有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)究竟在何種條件下應(yīng)制定地方性法規(guī),在何種條件下可以授權(quán)地方人民政府制定地方政府規(guī)章,《立法法》和司法判決都未提供足夠的指引。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看,禁止授權(quán)原則在行政高度專業(yè)化的領(lǐng)域逐漸發(fā)生了改變,從禁止授權(quán)向授權(quán)但必須明確轉(zhuǎn)變,在保持立法優(yōu)先的基礎(chǔ)上給予行政權(quán)一定程度的政策裁量。因此,機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化規(guī)定這一行政專業(yè)程度較高的立法由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定相關(guān)規(guī)范至少在實(shí)定法上是有依據(jù)的。其次,無(wú)論是從實(shí)定法還是從理論的層面,對(duì)機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化的行政立法都必須得到法律法規(guī)的授權(quán)。我國(guó)《立法法》第73條規(guī)定了地方政府規(guī)章以法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)為根據(jù)。機(jī)動(dòng)車限行作為行政權(quán)對(duì)道路通行秩序的規(guī)范,其在法律后果上會(huì)對(duì)機(jī)動(dòng)車所有權(quán)人的使用權(quán)產(chǎn)生不利影響,應(yīng)屬于憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)條款保護(hù)的范圍,當(dāng)然應(yīng)有立法層面明確的授權(quán)。⑩那么,機(jī)動(dòng)車限行的常態(tài)化規(guī)定,將會(huì)依據(jù)何種法律法規(guī)的授權(quán)而作出呢這些授權(quán)是否明確以2008年開始實(shí)施的機(jī)動(dòng)車限行臨時(shí)性措施的授權(quán)依據(jù)為經(jīng)驗(yàn),可以預(yù)測(cè)若要制定限行常態(tài)化規(guī)定,將可能包含以下兩種授權(quán)依據(jù):第一個(gè)也是最直接的授權(quán)依據(jù)是《北京市大氣污染防治條例》第72條的規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定,“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況,在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動(dòng)車行駛的交通管理措施”。⑩即北京市立法機(jī)關(guān)授權(quán)市人民政府,為了防治大氣污染之目的,限制機(jī)動(dòng)車行駛,但必須以一定的大氣環(huán)境質(zhì)量為依據(jù),而且只能在一定的區(qū)域內(nèi)。我國(guó)《大氣污染防治法》本身其實(shí)并未具體涉及限行(降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度)的措施。北京市的臨時(shí)性措施曾經(jīng)以《大氣污染防治法》第17條第3款與《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》相結(jié)合作為授權(quán)依據(jù),但這些依據(jù)中并沒有明確限制機(jī)動(dòng)車行駛的授權(quán)范圍。值得注意的是,正在審議的《大氣污染防治法(修訂草案)》中,除了排放標(biāo)準(zhǔn)控制外,還增加了降低非公交類機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度的規(guī)定。根據(jù)修訂草案第45條的規(guī)定,“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況,可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間,并向社會(huì)公告”。修訂后的《大氣污染防治法》若通過,其第45條也將成為法定依據(jù)。第二個(gè)方面的授權(quán)依據(jù)是《道路交通安全法》上的授權(quán)。眾所周知,北京市機(jī)動(dòng)車限行措施的目的不僅是為了防治空氣污染,而且是為了解決工作日五環(huán)內(nèi)的交通擁堵。為了提高道路通行效率,我國(guó)《道路交通安全法》第39條賦予公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以限制機(jī)動(dòng)車通行,但必須根據(jù)道路和交通流量的具體情況而定。從這一條款來看,享有法定授權(quán)的主體不是市一級(jí)人民政府,而是公安機(jī)關(guān)交通管理部門,限行的對(duì)象和范圍應(yīng)是嚴(yán)格限定在對(duì)道路和交通流量造成一定程度影響的范圍內(nèi)。因此,如果由市人民政府根據(jù)《道路交通安全法》第39條的規(guī)定制定機(jī)動(dòng)車限行規(guī)則,從制定主體的角度上看是不合法的。以上這些授權(quán)是否足以使機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化規(guī)定擁有足夠的法律根據(jù)顯然,如果授權(quán)條款本身不明確,過于寬泛,即使具有諸多法律法規(guī)的授權(quán),規(guī)章本身仍然會(huì)缺乏法律根據(jù)。《立法法》要求授權(quán)應(yīng)當(dāng)具有明確的授權(quán)目的和范圍。立法機(jī)關(guān)應(yīng)為行政機(jī)關(guān)提供明確的指引,以使后者制定的規(guī)則能夠?qū)崿F(xiàn)授權(quán)之目的。而《北京市大氣污染防治條例》第72條和《道路交通安全法》第39條的授權(quán)都是非常寬泛的,特別是對(duì)于范圍的授權(quán)。如《北京市大氣污染防治條例》第72條雖然確定了可采取的手段是限制機(jī)動(dòng)車的行駛,但對(duì)于要達(dá)到何種大氣污染程度以及可在什么區(qū)域內(nèi)限行,都只使用了“一定的”這一概括性用語(yǔ),把具體的判斷和選擇權(quán)力一攬子授權(quán)給了行政機(jī)關(guān)?！兜缆方煌ò踩ā返?9條的授權(quán)也是用了“具體情況”這一概括性用語(yǔ),對(duì)于究竟在何種道路和交通流量的標(biāo)準(zhǔn)上可以限制機(jī)動(dòng)車上路行駛,并未作出明確的授權(quán)規(guī)定,而是完全依賴行政機(jī)關(guān)的判斷。因此,立法機(jī)關(guān)并未提供任何原則和指引來約束行政機(jī)關(guān)在何種情況下采取何種手段。這種寬泛的授權(quán)可能有違明確性原則,但也不可否認(rèn),在環(huán)境保護(hù)、交通秩序這些行政專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域,有時(shí)也許需要肯定立法機(jī)關(guān)的概括性授權(quán)。而全國(guó)層面的法律或行政法規(guī)通常也會(huì)考慮地方管理的實(shí)際需要,進(jìn)行概括式的授權(quán)。

二、實(shí)質(zhì)合法判斷進(jìn)而

在討論是否具有法定授權(quán)、是否由享有授權(quán)的主體制定這些形式要件以外,機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化規(guī)定是否實(shí)質(zhì)上合法呢首先,需要判斷的是,制定機(jī)動(dòng)車常態(tài)化限行的規(guī)定,其內(nèi)容是否超越以上授權(quán)的范圍而對(duì)此的判斷仍然要結(jié)合授權(quán)目的解釋“根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況”、“在一定區(qū)域內(nèi)”、“道路和交通流量的具體情況”這些概括性用語(yǔ)中到底包含了何種標(biāo)準(zhǔn)和原則,而地方人民政府在制定規(guī)章時(shí)是否超越或違反了這些標(biāo)準(zhǔn)和原則。當(dāng)審查機(jī)關(guān)完全不解釋授權(quán)條款的這些寬泛用語(yǔ),超越職權(quán)的判斷也基本就是形式上的問題而已,但若審查機(jī)關(guān)具體解釋這些寬泛的用語(yǔ),推斷出一定的標(biāo)準(zhǔn),則超越職權(quán)的判斷將包含對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)調(diào)査證據(jù)是否充分以及采取機(jī)動(dòng)車限行措施防治大氣污染、提高道路通行效率是否必要等實(shí)質(zhì)性的判斷。值得注意的是,機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化規(guī)定存在兩個(gè)規(guī)制領(lǐng)域法律法規(guī)的授權(quán),這兩個(gè)領(lǐng)域法律法規(guī)的授權(quán)不僅制定主體不同,而且授權(quán)制定通行規(guī)則的條件和范圍也不相同。以解決某個(gè)時(shí)段交通流量為目的進(jìn)行限行的范圍與防治大氣污染限行的范圍顯然并不相同,混合二者的授權(quán),制定限制對(duì)象和內(nèi)容相同的限行措施,存在超越權(quán)限之虞。此外,考察機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化規(guī)定是否會(huì)違反《道路交通安全法》和《物權(quán)法》等上位法的規(guī)定也是一種實(shí)質(zhì)性判斷?！兜缆方煌ò踩ā返?條規(guī)定,機(jī)動(dòng)車經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后,方可上道路行駛。經(jīng)登記才具有行駛的權(quán)利,但這并不意味著行駛的權(quán)利除了需登記以外,不受任何其他的限制。登記作為一種行政許可,對(duì)達(dá)到法定要件的機(jī)動(dòng)車,賦予了其在道路上行駛的自由,但這種自由仍然要服從道路通行的規(guī)則和秩序。機(jī)動(dòng)車限行是對(duì)已登記的機(jī)動(dòng)車在特定道路范圍內(nèi)行駛權(quán)利的一種限制,《道路交通安全法》第8條并未禁止對(duì)登記后機(jī)動(dòng)車行駛自由的限制,只要相關(guān)限制符合相關(guān)法律的規(guī)定和原理即可?！段餀?quán)法》第4條規(guī)定,國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯;第66條進(jìn)一步規(guī)定,私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶和破壞。機(jī)動(dòng)車限制其一定程度的使用權(quán),是否違反了《物權(quán)法》上“法律保護(hù)”的范圍呢要對(duì)此做出判斷,需辨明以下三個(gè)問題:

(1)這里“受法律保護(hù)”的“法律”指向?yàn)楹?/p>

(2)這些“法律”是否禁止對(duì)機(jī)動(dòng)車行駛進(jìn)行限制

(3)如果未禁止,限制的目的和手段是否符合“法律”的要求若將“法律”認(rèn)定為立法機(jī)關(guān)制定的法律,則從《民法通則》到《道路交通安全法》,都未有規(guī)定禁止限行,《北京市大氣污染防治條例》和《道路交通安全法》則規(guī)定可以在一定情況下限制通行,因此,機(jī)動(dòng)車限行的規(guī)定是否違反《物權(quán)法》,就轉(zhuǎn)換成了限制通行的規(guī)定是否違反《北京市大氣污染防治條例》和《道路交通安全法》上允許限行的條件和范圍這一問題了。綜上所述,對(duì)于機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化規(guī)定的考察,僅關(guān)注是否有合法授權(quán)、是否違反上位法的規(guī)定等合法要件,并不足以解決機(jī)動(dòng)車限行之爭(zhēng)議。作為一項(xiàng)公共政策,其規(guī)制的方式和內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是否適當(dāng),是否侵害了機(jī)動(dòng)車所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán),應(yīng)是合法性討論中需重點(diǎn)關(guān)注的部分,而這一討論必須對(duì)目的和手段之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行考量,即進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的判斷。比例原則是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷的重要基準(zhǔn)。具體而言,防治大氣污染、提高通行效率的目的是否成立;限制私人機(jī)動(dòng)車的行駛是否能實(shí)現(xiàn)這一目的;在禁止或限行高排放車輛、改善油品質(zhì)量、限制企業(yè)排放、提高企業(yè)排放工藝、限制燃煤鍋爐運(yùn)行、禁止貨車及工程機(jī)械排放,乃至于合作鼓勵(lì)河北省關(guān)停污染企業(yè)等不同手段間如何選擇權(quán)利侵害最小的手段,都是運(yùn)用比例原則進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷的內(nèi)容。這也是審查中判斷規(guī)章是否適當(dāng)?shù)闹匾獌?nèi)容。在世界各國(guó)行政立法的審查制度中,審查機(jī)關(guān)一般都對(duì)行政的專業(yè)性本身保持相當(dāng)?shù)淖鹬?。特別是法院在合法性審查中,從替代者的角度對(duì)規(guī)范制定的目的和手段選擇作出實(shí)質(zhì)性判斷非常自制,并且,在具體爭(zhēng)議中,法院會(huì)根據(jù)立法監(jiān)督和參與程序強(qiáng)弱之不同,對(duì)目的和手段的關(guān)聯(lián)進(jìn)行不同強(qiáng)度的審査。我國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的原理也決定了司法審査的內(nèi)容難以進(jìn)入到形式審查以外的實(shí)質(zhì)審查中,即便出現(xiàn)不適用某一規(guī)章,合法判斷也只涉及超越法定職權(quán)、是否與上位法沖突以及是否違反法定程序中有關(guān)形式問題的判斷。而立法和行政審查盡管理論上可進(jìn)行更深人的審查,但也困于審查能力等原因,進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷的空間很小?？梢?司法審査和備案審査本身無(wú)法解決規(guī)制政策的公平、合理等價(jià)值訴求,過于依賴司法審查或立法、行政的備案審査來解決機(jī)動(dòng)車限行措施的合法性顯然是具有局限性的,而更應(yīng)重視在規(guī)則形成的行政過程中,如何實(shí)現(xiàn)其合法及合理。并且,在目的和手段的關(guān)聯(lián)性判斷中,對(duì)于像機(jī)動(dòng)車限行措施如此利益復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的政策,也需要具備一些其他的制度安排來協(xié)助判斷。

三、通過行政立法過程本身促進(jìn)合法性

(一)完善參與程序中的利益表達(dá)

北京近年來霧霾頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)及其危害在客觀上增加了支持將奧運(yùn)會(huì)期間實(shí)施的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行措施常態(tài)化的人群比例,并且,隨著研究的深人以及APEC會(huì)議期間各種措施效果的顯現(xiàn),也使得持車群體、產(chǎn)業(yè)利益群體與政府之間的利益沖突不斷加劇。觀察近期社會(huì)中對(duì)機(jī)動(dòng)車限行的各種反應(yīng),利益的復(fù)雜性和利益主體的多樣性表現(xiàn)得十分明顯。總體來看,利益主體至少包括各類產(chǎn)業(yè)主體、擁有機(jī)動(dòng)車的主體、普通的市民這三類群體。擁有限行機(jī)動(dòng)車的主體的利益分類較為簡(jiǎn)單,無(wú)論是僅擁有一輛機(jī)動(dòng)車抑或是擁有多輛機(jī)動(dòng)車的主體,在行駛權(quán)利被限制上都屬于利益受損方,只是程度不同而已。普通的市民則較為復(fù)雜,一般以公交或非機(jī)動(dòng)車等出行的市民認(rèn)為機(jī)動(dòng)車限行有助于驅(qū)除霧霾、通暢交通,故對(duì)機(jī)動(dòng)車限行措施予以支持,然而也存在由于采取其他潛在手段可能利益受損的市民群體,如因限制燃煤鍋爐運(yùn)行而無(wú)法取暖的市民。最為復(fù)雜的利益群體來自產(chǎn)業(yè)界。作為替代手段,淘汰或限制高污染企業(yè)生產(chǎn)、更新企業(yè)環(huán)保工藝、提高油品質(zhì)量、減少儲(chǔ)油企業(yè)排放、限制柴油貨車和柴油驅(qū)動(dòng)器械、限制攪拌站運(yùn)營(yíng)、限制工地開工、控制工地?fù)P塵等措施都將帶來各種利益受損、成本增加的產(chǎn)業(yè)界訴求。例如,限制或淘汰的高污染企業(yè)中既包含民營(yíng)的小型的電鍍、石材等污染企業(yè)’也包括像華能北京熱電有限責(zé)任公司這種大型國(guó)有的提供供暖等必要服務(wù)的企業(yè)。相關(guān)限制措施還會(huì)影響到企業(yè)職工的就業(yè)和收人、儲(chǔ)油企業(yè)的減少運(yùn)營(yíng)會(huì)影響到加油的便利性、柴油貨車的限制會(huì)直接減少貨車經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)和貨車司機(jī)的工作。此外,因?yàn)橄扌?一般企業(yè)的出行成本也會(huì)相應(yīng)增加。當(dāng)然也不排除可以獲益的產(chǎn)業(yè),如提供環(huán)保科技工藝和相關(guān)設(shè)備的企業(yè)、達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)同行業(yè)企業(yè)等。這些不同的利益訴求應(yīng)通過聽取意見程序予以充分地獲取。聽取意見程序一方面可以彌補(bǔ)行政立法缺乏民主基礎(chǔ)的缺憾;另一方面對(duì)于政府獲取信息,辨明利益關(guān)系,合理決策具有重要的作用。因此,對(duì)機(jī)動(dòng)車限行這種涉及社會(huì)復(fù)雜利益關(guān)系的立法,確有必要改善聽取意見的制度。應(yīng)從盡可能擴(kuò)大參與的主體和層次、合理對(duì)待專家和公眾、加強(qiáng)說明理由制度(對(duì)聽證意見的說明理由)三個(gè)方面予以特別關(guān)注。

1.應(yīng)盡可能擴(kuò)大參與的主體和層次?！兑?guī)章制定程序條例》規(guī)定在起草階段或?qū)彶殡A段有一次法定的聽證會(huì)。同時(shí),起草機(jī)關(guān)在起草過程中會(huì)組織座談會(huì)、論證會(huì)等聽取各方面的意見。法定的聽證會(huì)往往由于成本、場(chǎng)地以及政府對(duì)不可控因素的憂慮,參與的主體非常有限,而座談會(huì),行政機(jī)關(guān)也會(huì)從便利和習(xí)慣考慮,聽取不足以有足夠代表性的組織來替代不同群體的意見,例如,聽取居民委員會(huì)的意見代表市民的意見、聽取運(yùn)輸監(jiān)管單位的意見代表貨車個(gè)體運(yùn)營(yíng)者的意見等情形。并且,鑒于聽證程序中尚未有成熟的社會(huì)組織代表少數(shù)人的利益,在沒有保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的司法審查之前提下,行政政策形成過程更有必要充當(dāng)考慮少數(shù)利益未被充分代表群體的利益。

2.應(yīng)考慮特別的制度設(shè)計(jì),合理地對(duì)待公眾與專家。機(jī)動(dòng)車常態(tài)化限行立法會(huì)涉及大量的科學(xué)和技術(shù)問題,聽取能夠提供有關(guān)霧霾形成來源、機(jī)動(dòng)車尾氣排放數(shù)據(jù)、交通流量等信息的專家意見顯然更有說服力,但這也會(huì)導(dǎo)致聽證會(huì)上重專家意見而輕公眾意見的現(xiàn)象,因此,有必要在制度設(shè)計(jì)時(shí)創(chuàng)造使公眾更能被公平傾聽的制度。行政機(jī)關(guān)本身也會(huì)帶有GDP增長(zhǎng)等政府或部門的利益,并不會(huì)在聽證會(huì)中自然而然地選擇中立的立場(chǎng),同樣’在構(gòu)建相應(yīng)的法律制度時(shí)也應(yīng)使其保持同樣的中立立場(chǎng)。

3.對(duì)聽取的意見是否采納,應(yīng)進(jìn)行充分的理由說明?！兑?guī)章制定程序條例》規(guī)定了起草單位在規(guī)章報(bào)送審查時(shí)所具有的對(duì)聽證會(huì)意見處理情況及其理由的說明義務(wù)。盡管在立法型聽證中聽證意見的傾向并不一定是行政決策的結(jié)果,但只有盡到說明理由的義務(wù),各方的參與才有價(jià)值,才能促使行政機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎地作出決策,并有助于法院、立法機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)該行政立法進(jìn)行合法性審査。如若最后制定的規(guī)范中未采納相關(guān)意見或替代方案的,有必要做出充分的說明。

(二)進(jìn)行“成本一效益”分析判斷

機(jī)動(dòng)車限行措施是否適當(dāng)?shù)碾y點(diǎn)之一在于很難衡量該項(xiàng)措施所涉及的各種“利”與“害”,即使行政機(jī)關(guān)可以從意見聽取和自己的分析中把握推行這項(xiàng)措施將會(huì)給多少不同的群體帶來何種類型的利益與侵害,但若要將這些利害放在天平上進(jìn)行衡量,卻沒有合適的砝碼,因?yàn)槿鄙俸芸陀^的衡量尺度,在有些情況下很難說這個(gè)利益就一定比那個(gè)利益重要,@因此,引人“成本一效益”分析也許是一個(gè)必要的方法O例如,僅就機(jī)動(dòng)車限行本身而言,可提供大氣質(zhì)量改善的程度及其對(duì)人生命健康的影響、道路通暢的影響、采取這項(xiàng)措施的行政成本、社會(huì)成本、機(jī)動(dòng)車所有人的損失分別是多少在替代手段比較中,企業(yè)停工停產(chǎn)、更新排污工藝的成本收益結(jié)果與機(jī)動(dòng)車限行成本收益相比又如何“成本一效益”分析是一種對(duì)行政立法的評(píng)估方法,通過貨幣化換算后的總收益減去總成本來考察可能的凈收益。凈收益越大,說明制定法規(guī)的理由越充分、越合理。同時(shí),還必須考慮是否存在由于難于量化而不能計(jì)算的收益與成本因素。如果查明某法規(guī)成本小于收益而仍然要通過該法規(guī),則政府部門需要提供具有說服力的理由。實(shí)質(zhì)上,當(dāng)運(yùn)用比例原則去確定何為最小侵害手段時(shí),往往就需要“成本一效益”分析的方法來幫助分析與衡量。通過量化,產(chǎn)業(yè)改造帶來的經(jīng)濟(jì)影響、企業(yè)損失的成本、個(gè)人出行的便利與否、公共交通的負(fù)擔(dān)便可在同一個(gè)天平上進(jìn)行衡量。當(dāng)然,相對(duì)于GDP、稅收、企業(yè)成本的指標(biāo)而言,生命健康、日常工作生活的出行便利的量化指標(biāo)往往較難把握,而且在理論上也存在對(duì)用貨幣化的方法量化人的生命和健康有著嚴(yán)厲的批評(píng)。在環(huán)境規(guī)制政策中,不僅存在難以量化的難題’而且還存在對(duì)“成本一效益”分析方法能力的質(zhì)疑。諸多研究表明“成本一效益”分析難以對(duì)未來環(huán)境上的風(fēng)險(xiǎn)和后果進(jìn)行預(yù)測(cè),自然也無(wú)法測(cè)算其經(jīng)濟(jì)上的成本和收益。并且,法律規(guī)范的制定是一種價(jià)值判斷,對(duì)于“成本一效益”分析所賴以存在的效率價(jià)值毫無(wú)疑問不應(yīng)成為規(guī)范的唯一價(jià)值選擇。但是,這些局限并不妨礙這一方法的適用,鑒于難以量化等難題,甚至可以采取將“成本一效益”分析僅作為一種程序性標(biāo)準(zhǔn)使“成本一效益”分析充分發(fā)揮向政策過程提供信息的功能,而不是由其決定規(guī)范的最終結(jié)果,如此“成本一效益”分析便可成為控制行政立法裁量的重要手段。

(三)改善決策的問責(zé)制根據(jù)科學(xué)的論據(jù)

在不同的利益之間進(jìn)行衡量并作出價(jià)值判斷仍然要有賴于行政過程內(nèi)部合理的決策協(xié)調(diào)過程以及可被問責(zé)的政治性的決定機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。這種專業(yè)性、利益復(fù)雜性極強(qiáng)的政策,即使在權(quán)力分立的國(guó)家,立法機(jī)關(guān)也難以約束行政機(jī)關(guān),司法也往往審査能力有限。而在我國(guó),制度上更難有立法和司法的監(jiān)督,因此,行政本身的自制就極為重要了。政策制定者的可問責(zé)性是確保自制的重要一環(huán)。其實(shí)很多問題并不是單純的技術(shù)和科學(xué)問題,還涉及到政治性的價(jià)值判斷,所以決策者應(yīng)該是將來可以負(fù)起政治責(zé)任的人。我國(guó)雖然存在政治上的決策機(jī)制,但缺少有效的追責(zé)機(jī)制,部門利益難以協(xié)調(diào)。很顯然,在憲法上,縣級(jí)以上地方人民政府實(shí)施首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,服從國(guó)務(wù)院、對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,地方各級(jí)人大享有提名、選舉和罷免權(quán),然而這種對(duì)代議制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的機(jī)制卻很難啟動(dòng),真正發(fā)揮地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的機(jī)制仍然是上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、組織部實(shí)施的對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的政績(jī)考核以及任期責(zé)任制?，F(xiàn)今,首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中的績(jī)效考核、GDP指標(biāo)考核已有所降格,環(huán)境工作納人了考核,成為官員選拔任用的重要依據(jù),而且環(huán)境保護(hù)具有了一票否決的功能。這一變化盡管糾正了一些政府決策過程中偏向產(chǎn)業(yè)界的傾向,然而卻無(wú)法回應(yīng)在環(huán)境保護(hù)工作中如何對(duì)各種利益群體負(fù)責(zé)的問題。這可能也是官僚考核機(jī)制本身自然帶有的問題,與選舉制和有效的議會(huì)內(nèi)閣制相比,永遠(yuǎn)避免不了問責(zé)的“隔靴搔癢”。如前所述,在機(jī)動(dòng)車限行措施的決策中,大量涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的利害都是政績(jī)考核的重要內(nèi)容,包括經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收收人、工人的失業(yè)率,而相反的空氣污染治理目標(biāo)也已成為政績(jī)考核的首要指標(biāo)。在這些利害沖突中,政府內(nèi)部也具有各自的部門利益,如國(guó)資管理部門管理著大量國(guó)有的高污染企業(yè)和油品企業(yè)。市長(zhǎng)要對(duì)最后的決策負(fù)責(zé),則應(yīng)避免僅僅考慮任期內(nèi)成果,也不應(yīng)為滿足績(jī)效考核指標(biāo),犧牲部分在考核指標(biāo)中無(wú)直接關(guān)聯(lián)的群體(如機(jī)動(dòng)車所有權(quán)人)的利益。

四、結(jié)語(yǔ)

機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化爭(zhēng)議反映了我國(guó)行政立法制度在現(xiàn)代行政活動(dòng)中的缺陷與不足。面對(duì)復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)問題,以及科學(xué)問題背后隱藏的經(jīng)濟(jì)利益沖突問題,現(xiàn)有的制度無(wú)法提供合理、有效的機(jī)制來協(xié)調(diào)各種利益沖突,以及約束行政立法廣泛的裁量。這些現(xiàn)象在城市管理領(lǐng)域尤顯集中,此次《立法法》修正案中提出對(duì)立法授權(quán)明確性以及地方政府規(guī)章制定權(quán)限的約束,委員們和社會(huì)各界對(duì)限行、限購(gòu)等措施合法性的批評(píng)都充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在解決空氣污染、交通擁堵等公共問題時(shí),行政機(jī)關(guān)如何適當(dāng)?shù)剡x擇規(guī)制的手段,不違法侵害特定群體的利益,需要在未來行政立法中建設(shè)并完善立法明確授權(quán)、意見聽取、“成本一效益”分析、說明理由等制度;在改善官員問責(zé)制度的同時(shí)加強(qiáng)立法監(jiān)督和司法審查的機(jī)制和功能。

作者：凌維慈單位：華東師范大學(xué)法律系