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一、我國金融監(jiān)管運行中面臨的困局

首先，專業(yè)化的分業(yè)監(jiān)管遭遇日趨復(fù)雜的混業(yè)經(jīng)營所贅，現(xiàn)行獨立的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)難以適應(yīng)金融形勢發(fā)展需要。隨著金融競爭的加劇，近年來我國各行業(yè)間的界限正在變得模糊，國內(nèi)機構(gòu)的綜合經(jīng)營、交叉經(jīng)營不斷擴大，金融創(chuàng)新和金融經(jīng)營綜合化趨勢日趨明顯。特別是外資銀行具有很強的國際性，金融交易技術(shù)復(fù)雜，不但實行混業(yè)經(jīng)營，而且隨著我國銀行業(yè)務(wù)的逐漸開放，外資銀行將重點經(jīng)營那些我國較少開展的新型金融業(yè)務(wù)，如金融租賃、投資組合、保險中介及金融衍生產(chǎn)品。國內(nèi)金融機構(gòu)出于市場壓力，也將加快金融創(chuàng)新，推出各種金融衍生產(chǎn)品。由于金融衍生產(chǎn)品具有杠桿性、投機性、高風(fēng)險性、虛擬性、交叉性和復(fù)雜性等特點，決定了市場上的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險和法律風(fēng)險將大量增加。顯然，目前分業(yè)監(jiān)管制度下，對這些金融控股公司的監(jiān)管明顯滯后于市場發(fā)展，監(jiān)管觸覺不及，力度打折，很難實現(xiàn)監(jiān)管的預(yù)期目的。

其次，各監(jiān)管機構(gòu)各行其是，導(dǎo)致監(jiān)管遺漏、監(jiān)管撞車、監(jiān)管糾紛現(xiàn)象，降低了監(jiān)管效率。在分業(yè)監(jiān)管模式下，證監(jiān)、保監(jiān)、銀監(jiān)機構(gòu)均按照自己管轄的專業(yè)內(nèi)容開展監(jiān)管工作，所以現(xiàn)實中監(jiān)管對象大都是對準(zhǔn)具有主體業(yè)務(wù)的行業(yè)單位，即證監(jiān)會監(jiān)管證券經(jīng)營公司，保監(jiān)會監(jiān)管保險公司，銀監(jiān)會監(jiān)管銀行業(yè)機構(gòu)，而監(jiān)管機構(gòu)對這些單位中除主體業(yè)務(wù)以外的經(jīng)營內(nèi)容不予理會，顯然這就漏掉了主體業(yè)務(wù)以外的經(jīng)營內(nèi)容；從被監(jiān)管單位考慮，由于各監(jiān)管機構(gòu)按照自身的工作安排開展監(jiān)管工作，現(xiàn)實中也往往造成一定期間內(nèi)各監(jiān)管機構(gòu)輪番對同一單位監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生；另外，各監(jiān)管機構(gòu)在具體監(jiān)管活動中也難免出現(xiàn)對同一單位監(jiān)管業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象，形成同一業(yè)務(wù)此機構(gòu)監(jiān)管定性甚至處罰了而彼監(jiān)管機構(gòu)又行監(jiān)管并定性處罰，出現(xiàn)依據(jù)不同而定性分歧現(xiàn)象，客觀上導(dǎo)致監(jiān)管糾紛現(xiàn)象發(fā)生。

最后，互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)加劇了金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，也對金融行業(yè)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管格局提出了挑戰(zhàn)。面對蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融，對這一行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)向何處去？監(jiān)管政策制定時應(yīng)秉持哪些原則？為了更好地對該行業(yè)進行監(jiān)管，同時推動行業(yè)發(fā)展，立法層面需要哪些跟進？雖然國務(wù)院審改辦公布了“一行三會”行政審批事項的權(quán)力清單，但這仍難理清對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管思路和監(jiān)管模式。事實證明，目前分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)難以適應(yīng)金融混業(yè)運行的現(xiàn)實情況，所以不斷完善金融監(jiān)管體制，提高監(jiān)管部門綜合監(jiān)管能力勢在必行。日前，國務(wù)院批復(fù)中國人民銀行提交的《中國人民銀行關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制工作方案的請示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度無疑是解決目前金融監(jiān)管困局的及時舉措。但從金融運行情況和金融監(jiān)管狀況來看，目前實施由人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制尚面臨一系列問題和阻力，有待于采取必要的法規(guī)與措施予以解決和排除。

二、人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制面臨的問題和難點

（一）不具備行政制約能力，人民銀行難以統(tǒng)馭監(jiān)管協(xié)調(diào)機制國務(wù)院批復(fù)人民銀行作為金融監(jiān)管牽頭人，從行政法規(guī)角度確立了人民銀行協(xié)調(diào)金融監(jiān)管名正言順地位。但是，在尚處于典型官本位的基層監(jiān)管體系中，人民銀行與轄區(qū)各類金融監(jiān)管機構(gòu)處于平級，人民銀行不具有協(xié)調(diào)的行政地位，所以當(dāng)監(jiān)管主體之間出現(xiàn)潛在沖突時，一些部門從有利于本部門出發(fā)采取一些有損其他部門利益的行動，作為監(jiān)管牽頭人的人民銀行往往無能為力。

（二）沒有經(jīng)濟制約手段，人民銀行協(xié)調(diào)牽頭作用大打折扣人民銀行與其他金融監(jiān)管組織并列于不同的監(jiān)管體系，各監(jiān)管成員之間是平等的，人民銀行對其他成員不具有任何經(jīng)濟約束手段，所以作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人的人民銀行在遭遇任何一方金融監(jiān)管機構(gòu)缺乏主動性和抵觸性的行為時，其金融監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人的角色和作用便難以有效發(fā)揮。

（三）缺乏監(jiān)管專業(yè)人才，人民銀行牽頭監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的牽頭人，人民銀行必須擁有一支懂政策、精業(yè)務(wù)的專業(yè)人才隊伍，通過具體工作實現(xiàn)和發(fā)揮相應(yīng)作用。但是，就目前基層人民銀行來講，由于人員老化、專業(yè)知識陳舊，加上金融創(chuàng)新日新月異，金融交叉業(yè)務(wù)日益增加，人民銀行監(jiān)管能力特別是混業(yè)經(jīng)營金融監(jiān)管能力遠不及要求所需，現(xiàn)實中往往勝任不了具體的金融監(jiān)管工作。因而在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中人民銀行統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)管工作和協(xié)調(diào)各個監(jiān)管部門之間關(guān)系方面難免會形成諸多障礙。

（四）尚無監(jiān)管信息共享機制，監(jiān)管協(xié)調(diào)無米下鍋信息共享是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制運行的載體和前提。然而，目前我國金融監(jiān)管數(shù)據(jù)與信息共享機制尚沒有真正形成。由于金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，監(jiān)管機構(gòu)之間的信息網(wǎng)絡(luò)不能滿足金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的實際需要，致使監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)溝通的渠道，直接影響到金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)容覆蓋和實時運作。

三、加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的央行監(jiān)管隊伍建設(shè)

（一）國家授權(quán)與推動，奠定央行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制順暢發(fā)展的組織建設(shè)基礎(chǔ)成立高于各金融監(jiān)管機構(gòu)級別的協(xié)調(diào)組織，賦予人民銀行作為牽頭人必要的協(xié)調(diào)制約手段。根據(jù)基層金融監(jiān)管現(xiàn)狀，實現(xiàn)有效監(jiān)管需完善對監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管行為的約束，所以最有效的辦法是成立一個行政級別高于各監(jiān)管機構(gòu)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會并由人民銀行牽頭統(tǒng)馭協(xié)調(diào)，成員包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、國資委等相關(guān)部門。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會應(yīng)以維護監(jiān)管秩序為出發(fā)點，就貨幣政策與金融監(jiān)管政策、金融監(jiān)管政策和法律法規(guī)、金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險、交叉性金融產(chǎn)品和跨市場金融創(chuàng)新、金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系進行協(xié)調(diào)。另外，還應(yīng)對金融監(jiān)管機構(gòu)的違法行為以及金融監(jiān)管聯(lián)席會議達成協(xié)議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

（二）強化央行監(jiān)管隊伍建設(shè)，提高牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)能力

1.人民銀行應(yīng)著手選拔、充實、培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才。為保障有效發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人作用并順利開展監(jiān)管交流與合作工作，人民銀行金融監(jiān)管人員不僅要掌握本監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策以及相關(guān)金融業(yè)務(wù)知識，還需要熟悉其他金融監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容。所以，人民銀行應(yīng)當(dāng)將復(fù)合型監(jiān)管人才培養(yǎng)納入重要議事日程，通過大力引進金融監(jiān)管人才、強化監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立不同監(jiān)管機構(gòu)人員工作交流等途徑不斷提高監(jiān)管人員政策水平和業(yè)務(wù)技能，以盡快具備金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制牽頭人的能力。

2.強化監(jiān)管信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。金融監(jiān)管信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括人民銀行牽頭人對信息的貢獻與統(tǒng)領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部信息資源共享管理機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及監(jiān)管信息軟件開發(fā)等方面。具體內(nèi)容：一是發(fā)揮人民銀行現(xiàn)有信息系統(tǒng)平臺作用，并以此為基礎(chǔ)建立監(jiān)管成員共享的信息交流機制，使信息交流日?；?、規(guī)范化和制度化。二是各級監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)建立金融信息資源共享管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)金融監(jiān)管信息中心監(jiān)管信息的全面收集、篩選、管理以及信息系統(tǒng)的開發(fā)、維護等工作，確保信息共享的長期性、穩(wěn)定性和安全性。三是針對不同部門的監(jiān)管職能、崗位和管理層次，進行金融監(jiān)管系列軟件的開發(fā)。

（三）建立央行統(tǒng)領(lǐng)下的金融監(jiān)管分工機制，理順各監(jiān)管主體之間的關(guān)系監(jiān)管分工應(yīng)當(dāng)包括牽頭人、各監(jiān)管機構(gòu)和協(xié)調(diào)一致監(jiān)管組織的職責(zé)與分工。一是處理好人民銀行與各監(jiān)管部門職能上的交叉，明確相關(guān)職能主導(dǎo)部門及其職責(zé)權(quán)限，避免因職能交叉出現(xiàn)的相互推諉或監(jiān)管重疊現(xiàn)象。如人民銀行為銀行業(yè)金融機構(gòu)金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總機構(gòu)和金融數(shù)據(jù)對外機構(gòu)，銀監(jiān)會統(tǒng)一使用由人民銀行匯總的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮信息共享機制的作用，避免金融機構(gòu)重復(fù)報送弊端，減輕金融機構(gòu)負(fù)擔(dān)。作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機制牽頭人，人民銀行也應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管信息共享平臺的牽頭人，人民銀行要利用金融信息系統(tǒng)，整合各系統(tǒng)數(shù)據(jù)和信息，對接各金融監(jiān)管部門的信息系統(tǒng)，使各方充分掌握連續(xù)性的貨幣政策和金融監(jiān)管信息，共同維護金融穩(wěn)定。二是各金融監(jiān)管部門應(yīng)合理分工，加強配合，實施有效監(jiān)管和規(guī)范監(jiān)管，形成監(jiān)管合力，避免各自為政、各行其是的弊端，各金融監(jiān)管部門在監(jiān)管中出現(xiàn)的矛盾要及時提交金融監(jiān)管委員會協(xié)調(diào)。三是建立健全協(xié)調(diào)一致的金融監(jiān)管組織。近年來，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的業(yè)務(wù)相互交叉現(xiàn)象越來越復(fù)雜，為避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，有必要通過協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管組織實施監(jiān)管，所以成立一個跨監(jiān)管部門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)勢在必行。專門負(fù)責(zé)交叉機構(gòu)和交叉業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作，客觀上避免了重復(fù)監(jiān)管、遺漏監(jiān)管和推諉監(jiān)管現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）發(fā)揮央行分支機構(gòu)在中央與地方雙層金融監(jiān)管模式下的協(xié)調(diào)作用目前，我國金融監(jiān)管主要集中在中央層面，如“一行三會”為主體的頂層垂直監(jiān)管模式。在此框架下，各地分支行或派出機構(gòu)的監(jiān)管行為基本上是始于頂層統(tǒng)一安排，統(tǒng)一行動，由分支機構(gòu)或派出機構(gòu)根據(jù)地方金融運行實際情況主動開展的金融監(jiān)管活動少之又少。另外，隨著我國市場化改革的推進以及行業(yè)準(zhǔn)入政策的進一步放寬，近年來地方層面的微型金融機構(gòu)數(shù)量越來越多，經(jīng)營行為越來越活躍。以小額貸款公司為例，根據(jù)央行數(shù)據(jù)顯示，截至2013年末，全國共有小額貸款公司7839家，貸款余額8191億元，全年新增貸款2268億元；從2008年底的不到500家，到2013年底的7839家，只用了短短5年。微型金融機構(gòu)數(shù)量的遍地開花與機構(gòu)分布地方性失衡現(xiàn)象，客觀上導(dǎo)致不同地區(qū)金融運行特點迥異與監(jiān)管負(fù)擔(dān)的輕重不均。如何根據(jù)本地區(qū)金融運行特點開展金融監(jiān)管活動，確保轄區(qū)金融穩(wěn)健發(fā)展？構(gòu)建中央和地方兩個層面的金融監(jiān)管模式，強化分支機構(gòu)、派出機構(gòu)以及地方層面的金融監(jiān)管比重，無疑是解決當(dāng)前我國金融監(jiān)管困局的最得體、最應(yīng)時的選擇。啟動中央和地方兩個層面的金融監(jiān)管模式，必須發(fā)揮人民銀行基層行在工作協(xié)調(diào)、信息溝通與業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面的作用。只有這樣，才能確保中央與地方金融監(jiān)管相向而行，工作順暢，取得預(yù)期的監(jiān)管效果。

（五）充分利用有利于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的外延因素一是完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制與政府有關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)合作。在理順上述各機構(gòu)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理、清晰地界定各機構(gòu)職責(zé)，主次分明，建立一個高效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。二是建立金融監(jiān)管機構(gòu)與金融同業(yè)協(xié)會和其他社會中介機構(gòu)如會計師事務(wù)所、資信評級機構(gòu)等之間的協(xié)調(diào)合作。這樣既可以發(fā)揮中介機構(gòu)的專長，又可以彌補監(jiān)管資源有限的缺陷，從而有效地降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。三是將地方政府部門納入金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，防范金融風(fēng)險營造良好金融生態(tài)環(huán)境。四是建立金融網(wǎng)絡(luò)平臺，強化互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管建設(shè)。從防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險出發(fā)，考慮互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的各個環(huán)節(jié)，即風(fēng)險識別、風(fēng)險排查、風(fēng)險量化、風(fēng)險定價、風(fēng)險防范和應(yīng)急預(yù)案，嚴(yán)守風(fēng)險底線；注重互聯(lián)網(wǎng)中金融消費者的保護工作，從滿足消費者需求出發(fā)，防止經(jīng)營者侵犯消費者權(quán)益行為；注意法律邊界，法律底線，嚴(yán)禁互聯(lián)網(wǎng)金融演變成非法集資、集資詐騙的活動場所。

作者：曹士剛史長文張貴友單位：中國人民銀行樂亭縣支行