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公證是指國(guó)家公證機(jī)關(guān)依法證明法律行為和有法律意義的事實(shí)、文書的真實(shí)性、合法性的活動(dòng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民自我保護(hù)意識(shí)不斷提高，公證越來(lái)越多地運(yùn)用于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的諸多領(lǐng)域，公證案件數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，對(duì)公證行為的司法審查的緊迫性日益顯現(xiàn)，本人就如何對(duì)公證行為進(jìn)行司法審查及審查中已經(jīng)和將要遇到的有關(guān)問(wèn)題，結(jié)合審判實(shí)踐，作如下探討，不妥之處，請(qǐng)多指正。

一、對(duì)受案范圍的審查

（一）對(duì)公證機(jī)關(guān)的公證行為不服

對(duì)公證機(jī)關(guān)公證行為不服，向法院提起行政訴訟，能否作為行政案件受理，在審判實(shí)踐中爭(zhēng)議很大，有人認(rèn)為在民事訴訟中，公證文書作為一種證據(jù)，對(duì)其是否合法、是否具有證明效力，法院可以直接進(jìn)行審查，無(wú)需提起行政訴訟。但筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)欠妥。因?yàn)槠湟?，如果公證文書確存錯(cuò)誤，通過(guò)司法行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督不能徹底解決，錯(cuò)誤公證文書應(yīng)由誰(shuí)予以糾正；其二，在民事訴訟中，如果當(dāng)事人對(duì)公證文書提出異議，根據(jù)民訴法的有關(guān)規(guī)定，需由該當(dāng)事人提供足以推翻該公證證明，但實(shí)際上，對(duì)該當(dāng)事人來(lái)說(shuō)此舉證并非易事，存在一定的困難。其三，結(jié)合審判實(shí)踐，在民事訴訟中，法院把公證機(jī)關(guān)出具的公證文書不作為證據(jù)使用的現(xiàn)象并不多見(jiàn)；其四，公證行為符合行政訴訟法規(guī)定的受案范圍的基本特征：。

因?yàn)橐罁?jù)《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定：公民、法人或其他組織對(duì)具有國(guó)家職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依據(jù)該規(guī)定，公證機(jī)關(guān)公證行為符合人民法院行政訴訟的受案范圍，具體表現(xiàn)如下：

1、實(shí)施公證行為的公證機(jī)關(guān)屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織。行政法意義上的法律、法規(guī)授權(quán)組織是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。其具備以下特征1、法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織，它不同于行政機(jī)關(guān)，不具有國(guó)家機(jī)關(guān)的地位。2、法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使的是特定行政職能而非一般行政職能。3、法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使的職能為具體法律、法規(guī)所授。公證機(jī)關(guān)也具備上述特征，其一，公證機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，不具有國(guó)家機(jī)關(guān)的地位。其二，公證機(jī)關(guān)辦理公證業(yè)務(wù)是具體法律、法規(guī)所授予的，《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》第三條規(guī)定“公證處是國(guó)家公證機(jī)關(guān)。公證處應(yīng)當(dāng)通過(guò)公證活動(dòng)，教育公民遵守法律，維護(hù)社會(huì)主義法制”。第二條規(guī)定，“公證是國(guó)家公證機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法證明法律行為、有法律意義的文和事實(shí)的真實(shí)性、合法性，以保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民身份上、財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利和合法利益”。其三、公證機(jī)關(guān)行政使的是特定行政職能。根據(jù)公證處是國(guó)家公證機(jī)關(guān)，依據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)，獨(dú)立開(kāi)展公證活動(dòng)，具有出具公證證明文書的法定職權(quán)。

2、公證機(jī)關(guān)行使的是一種行政確認(rèn)行為。行政法意義上的行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為。其具備的特征1、行政確認(rèn)行為的主體是行政主體。2、行政確認(rèn)行為的內(nèi)容或者目的，是對(duì)行政相對(duì)人的法律地位和權(quán)利義務(wù)的確定或否定。3、行政確認(rèn)權(quán)是行政主體的行政行為。4、行政確認(rèn)是羈束性行政行為。主要形式有：確定、認(rèn)定、證明、登記、鑒證等。筆者認(rèn)為，公證符合行政確認(rèn)的特征。其一，辦理公證業(yè)務(wù)的公證機(jī)關(guān)是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。其二，公證的內(nèi)容是對(duì)法律行為和有法律意義的事實(shí)、文書的真實(shí)性、合法性加以確定或否定。其三、公證機(jī)關(guān)雖處在平等主體當(dāng)事人雙方之間，但其公證行為不是源于當(dāng)事人的自愿委托，而是直接來(lái)源于法律授予的國(guó)家行政管理權(quán)。其四，公證行為沒(méi)有自由載量的余地，只能嚴(yán)格的按照法律規(guī)定進(jìn)行?？梢?jiàn)，公證行為是行政確認(rèn)的重要內(nèi)容之一。

3、公證機(jī)關(guān)公證行為屬具體行政行為。具體行政行為，是指具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員，與行使國(guó)家行政職權(quán)有關(guān)的，針對(duì)特定的公民、法人或其他組織，就特定的具體事項(xiàng)、作出的有關(guān)該公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的行為。公證行為符合具體行政行為的特征，屬具體行政行為。主要表現(xiàn)在，首先，如前所述公證行為是依法授權(quán)的公證機(jī)關(guān)行使的行為；其次，公證行為是公證機(jī)關(guān)行使行政確認(rèn)權(quán)；再次，公證行為是公證機(jī)關(guān)針對(duì)公證申請(qǐng)人作出的行為；最后，公證行為是公證機(jī)關(guān)作出的證明法律行為、有法律意義的文書和事實(shí)的真實(shí)性、合法性的特定具體事項(xiàng)的行為。

4、公證機(jī)關(guān)公證行為具有司法審查的可能性。所謂可能性就是法律無(wú)明確排除或者禁止司法審查的情形。根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，只要法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定某一行為由行政機(jī)關(guān)作出終局裁決，當(dāng)事人對(duì)該行為不服都可以向人民法院提起行政訴訟。

綜上，筆者認(rèn)為，對(duì)公證機(jī)關(guān)的公證行為不服屬人民法院受案范圍，屬《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條第二款規(guī)定“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定的可以提起訴訟的其他行政案件”。

審判實(shí)踐中，公證機(jī)關(guān)的公證行為主要有以下幾種情況：

1、對(duì)公證機(jī)關(guān)出具公證書不服提起訴訟的。

2、對(duì)公證機(jī)關(guān)不履行行政職責(zé)的不作為行為不服提起的訴訟。主要包括以下幾種情形：

（1）對(duì)公證機(jī)關(guān)拖延履行公證行為不服提起的訴訟；

（2）對(duì)公證不服，要求予以撤銷，公證機(jī)關(guān)拒絕撤銷或拖延履行撤銷行政行為不服提起的訴訟。

3、對(duì)公證機(jī)關(guān)明確告知不予受理行為不服提起訴訟的。

（二）對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的公證行為不服

《黑龍江省公證條例》第三十五條第二款規(guī)定“司法行政機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)成所屬公證機(jī)關(guān)撤銷或直接撤銷不真實(shí)、不合法的錯(cuò)誤公證書”。這種“責(zé)成”行為應(yīng)如何認(rèn)定，筆者認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)與公證機(jī)關(guān)的關(guān)系是上級(jí)與下級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，司法行政機(jī)關(guān)這種“責(zé)成”行為是內(nèi)部管理行為，而不是行政管理行為，不是具體行政行為，所以申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的此“責(zé)成”行為不服，不屬法院受案范圍。故筆者未將司法行政機(jī)關(guān)責(zé)成所屬公證機(jī)關(guān)撤銷不真實(shí)、不合法的錯(cuò)誤公證書行為列入公證行為的司法審查范圍。

針對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定、撤銷或不予撤銷公證，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人不服起訴，法院是否應(yīng)予受理？筆者認(rèn)為，法院應(yīng)予受理。因?yàn)椋紫?，司法行政機(jī)關(guān)屬行政機(jī)關(guān)。其次，如前所闡述，公證行為屬行政管理的行政確認(rèn)行為，且公證行為是具體行政行為，所以，司法行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定、撤銷或不予撤銷公證的公證行為，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人不服起訴，法院應(yīng)予受理。《黑龍江省公證條例》第三十七條第一款規(guī)定，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服或?qū)λ痉ㄐ姓C(jī)關(guān)撤銷或不撤銷公證書決定有異議的，可以在接到?jīng)Q定書之日起15日內(nèi)向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。明確規(guī)定了對(duì)此類案件的受案范圍。

二、公證機(jī)關(guān)出具公證書不服，申訴是否是必經(jīng)程序。

我國(guó)現(xiàn)在有關(guān)公證的法律法規(guī)未對(duì)申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)公證不服直接可以向人民法院起訴有具體的規(guī)定。依據(jù)《黑龍江省公證條例》第三十六條、第三十七條和《公證程序規(guī)則》第五十五條的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人或利害關(guān)系人對(duì)公證處出具的公證書等公證行為有異議的，可以在接到公證書之日起六十日內(nèi)向該公證處的本級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出申訴。申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服可以向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟?？梢钥闯鰧?duì)公證機(jī)關(guān)出具的公證書不服只有經(jīng)過(guò)申訴，對(duì)申訴決定不服，才可向人民法院提起行政訴訟。但筆者認(rèn)為，公證機(jī)關(guān)是依據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)，獨(dú)立開(kāi)展公證活動(dòng)，具有出具公證證明文書的法定職權(quán)，因此其依法出具公證書的行為應(yīng)認(rèn)定為是具體行政行為。依據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)公證機(jī)關(guān)出具的公證書有異議，不必然經(jīng)過(guò)申訴程序，可直接向人民法院提起行政訴訟。

三、對(duì)被告的審查

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋關(guān)于訴訟當(dāng)事人的立法宗旨，結(jié)合審判實(shí)踐筆者認(rèn)為，公證行為案件，對(duì)原告、第三人的認(rèn)定爭(zhēng)議不大，對(duì)被告的認(rèn)定爭(zhēng)議較大、現(xiàn)筆者對(duì)被告分別作如下認(rèn)定：

行政訴訟的被告，是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告的合法權(quán)益，并經(jīng)由人民法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。公政行為對(duì)被告的認(rèn)定比較復(fù)雜，具體實(shí)踐中難以把握，筆者就具體情況分析如下：

1、公證機(jī)關(guān)是否可以作為行政訴訟的被告。首先，公證機(jī)關(guān)雖不是行政機(jī)關(guān)，但應(yīng)當(dāng)納入法律、法規(guī)授權(quán)的組織范疇。其次，公證機(jī)關(guān)的公證行為是具體行政行為。所以，筆者認(rèn)為公證機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的主體。依據(jù)《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。綜上，當(dāng)事人對(duì)公證行為不服，完全可以公證機(jī)關(guān)為被告依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴。

2、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的撤銷或不予撤銷公證的公證行為不服，被告應(yīng)如何認(rèn)定。因司法行政機(jī)關(guān)作出的以上公證行為是具體行政行為，故依據(jù)《行政訴訟法》的第二十五條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。綜上，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的公證行政行為不服，司法機(jī)關(guān)即為被告。

3、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的申訴處理決定不服，被告應(yīng)如何認(rèn)定。根據(jù)《公證程序規(guī)則》規(guī)定當(dāng)事人對(duì)公證機(jī)關(guān)出具的公證書或者作出的不予受理、拒絕公證、撤銷公證書、不予撤銷公證書的決定有異議的，可以向該公證處的本級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出申訴。如何認(rèn)定申訴的性質(zhì)，筆者認(rèn)為申訴是司法行政機(jī)關(guān)作出的新的具體行政行為，首先，申訴是司法行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的事項(xiàng)行使的司法行政管理權(quán)，是具體行政行為。其次，從行政主體上看，它不同于公證機(jī)關(guān)的公證行為，公證機(jī)關(guān)的公證行為是公證機(jī)關(guān)作出的；申訴決定是新的行政機(jī)關(guān)—司法行政機(jī)關(guān)作出的。再次，從內(nèi)容上看，公證機(jī)關(guān)的公證行為針對(duì)的內(nèi)容是依法證明法律行為和有法律意義的事實(shí)、文書的真實(shí)性、合法性；申訴決定針對(duì)的內(nèi)容是公證行為的合法性。最后，從救濟(jì)途徑上看，依據(jù)《公證程序規(guī)則》規(guī)定，申訴人、公證處或其他當(dāng)事人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的處理公申訴的決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議?？梢?jiàn)，申訴亦不同于行政復(fù)議。綜上，申訴是新的具體行政行為。因?yàn)?，申訴是新的具體行政行為，所以申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服向人民法院提起行政訴訟，

作出申訴決定的司法行政機(jī)關(guān)為被告。

4、對(duì)復(fù)議決定不服，被告應(yīng)如何認(rèn)定。

《行政訴訟法》第二十五條第二款，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。對(duì)公證行為，應(yīng)視公證機(jī)關(guān)公證行為和司法行政機(jī)關(guān)公證行為認(rèn)定被告。

（1）公證機(jī)關(guān)公證行為。申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)公證機(jī)關(guān)的公證行為不服，向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，司法行政機(jī)關(guān)復(fù)議決定維持公證機(jī)關(guān)的公證，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)復(fù)議決定不服提起訴訟，公證機(jī)關(guān)為被告；司法行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定改變公證機(jī)關(guān)的公證，作出復(fù)議決定的司法行政機(jī)關(guān)為被告。

（2）根據(jù)《黑龍江省公證條例》的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出申訴處理決定有異議，可以向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的。如果復(fù)議機(jī)關(guān)維持司法行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)復(fù)議決定不服提起訴訟，作出申訴處理決定的司法行政機(jī)關(guān)為被告；如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變司法行政機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)復(fù)議決定不服提起訴訟，作出復(fù)議決定的上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)為被告。

（3）根據(jù)《黑龍江省公證條例》的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)司法行政機(jī)關(guān)直接撤銷或不撤銷公證書決定有異議，可以向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的。如果上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)復(fù)議決定維持司法行政機(jī)關(guān)撤銷或不撤銷公證書決定，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)復(fù)議決定不服提起行政訴訟的，作出撤銷或不撤銷公證書決定司法行政機(jī)關(guān)為被告；上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)復(fù)議決定改變司法行政機(jī)關(guān)撤銷或不撤銷公證書決定，申請(qǐng)人或利害關(guān)系人對(duì)復(fù)議決定不服提起行政訴訟的，作出復(fù)議決定的上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)為被告。

四、訴訟時(shí)效的司法審查

（一）對(duì)公證機(jī)關(guān)出具的公證書或者作出的不予受理、拒絕公證、撤銷或不撤銷公證書的決定有異議直接向法院提起行政訴訟的期限，根據(jù)《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，從應(yīng)當(dāng)在知道作出具休行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。公證機(jī)關(guān)出具公證書或作出決定后未告知訴權(quán)或起訴限的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第四十一條的規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。公民、法人或者其他組織不知道公證書的具體內(nèi)容或決定書的，根據(jù)《解釋》第四十二條的規(guī)定，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提出。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)二十年，其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

（二）對(duì)公證機(jī)關(guān)出具的公證書和或者作出的不予受理、拒絕公證、撤銷或不撤銷公證書的決定有異議，向主管該公證機(jī)關(guān)的司法行政機(jī)關(guān)申訴，對(duì)申訴不服向人民法院提起行政訴訟的起訴期限，根據(jù)《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定從應(yīng)當(dāng)在知道作出具休行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。司法行政機(jī)關(guān)作出申訴決定后未告知訴權(quán)或起訴限的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第四十一條的規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。公民、法人或者其他組織不知道申訴決定書的具體內(nèi)容的，根據(jù)《解釋》第四十二條的規(guī)定，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提出。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)二十年，其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

（三）對(duì)上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定不服向人民法院提起行政訴訟的起訴期限，依據(jù)《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定從應(yīng)當(dāng)在知道作出具休行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后未告知訴權(quán)或起訴限的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第四十一條的規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。公民、法人或者其他組織不知道復(fù)議決定書具體內(nèi)容的，根據(jù)《解釋》第四十二條的規(guī)定，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提出。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)二十年，其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

（四）申請(qǐng)人或利害關(guān)系人訴公證機(jī)關(guān)或司法行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行行政職責(zé)向人民法院提起行政訴訟的起訴期限，應(yīng)當(dāng)從其履行法定職責(zé)期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出。