前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇土地制度范文，相信會(huì)為您的寫作帶來幫助，發(fā)現(xiàn)更多的寫作思路和靈感。

土地制度范文第1篇

第二條本規(guī)定所稱土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。

第三條本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人（以下簡稱企業(yè)和個(gè)人）。

第四條土地復(fù)墾，實(shí)行"誰破壞、誰復(fù)墾"的原則。

第五條土地復(fù)墾工作，任何部門、單位和個(gè)人不得阻撓。

第六條各級(jí)人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復(fù)墾工作。

各級(jí)計(jì)劃管理部門負(fù)責(zé)土地復(fù)墾的綜合協(xié)調(diào)工作；各有關(guān)行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)本行業(yè)土地復(fù)墾規(guī)劃的制定與實(shí)施。

第七條土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

各有關(guān)行業(yè)管理部門在制定土地復(fù)墾規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態(tài)，確定復(fù)墾后的土地用途。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，復(fù)墾后的土地利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。

第八條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)與生產(chǎn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃。有土地復(fù)墾任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)把土地復(fù)墾指標(biāo)納入生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃，在征求當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T的意見、并經(jīng)行業(yè)管理部門批準(zhǔn)后實(shí)施。

第九條有土地復(fù)墾任務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，其可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)任務(wù)書應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾的內(nèi)容；設(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)有土地復(fù)墾的章節(jié)；工藝設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)兼顧土地復(fù)墾的要求。建設(shè)單位違反前款規(guī)定的，土地管理部門審批建設(shè)用地時(shí)不得批準(zhǔn)。

第十條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)充分利用鄰近企業(yè)的廢棄物充填挖損區(qū)、塌陷區(qū)和地下采空區(qū)。

對(duì)利用廢棄物進(jìn)行土地復(fù)墾和在指定的土地復(fù)墾區(qū)傾倒廢棄物的，擁有廢棄物的一方和擁有土地復(fù)墾區(qū)的一方均不得向?qū)Ψ绞杖≠M(fèi)用。

利用廢棄物作為土地復(fù)墾充填物，應(yīng)當(dāng)防止造成新的污染。

第十一條復(fù)墾后的土地達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)土地管理部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門驗(yàn)收合格后，方可交付使用。

復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)由土地管理部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門確定。

第十二條企業(yè)（不含鄉(xiāng)村的集體企業(yè)和私營企業(yè)）在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：

（一）不能恢復(fù)原用途或者復(fù)墾后需要用于國家建設(shè)的，由國家征用；

（二）經(jīng)復(fù)墾不能恢復(fù)原用途，但原集體經(jīng)濟(jì)組織愿意保留的，可以不實(shí)行國家征用；

（三）經(jīng)復(fù)墾可以恢復(fù)原用途，但國家建設(shè)不需要的，不實(shí)行國家征用。

第十三條在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的土地，可以由企業(yè)和個(gè)人自行復(fù)墾，也可以由其他有條件的單位和個(gè)人承包復(fù)墾。

承包復(fù)墾土地，應(yīng)當(dāng)以合同形式確定承、發(fā)包雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地復(fù)墾費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地被破壞程度、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾工程量合理確定。

第十四條企業(yè)和個(gè)人對(duì)其破壞的其他單位使用的國有土地或者國家不征用的集體所有土地，除負(fù)責(zé)土地復(fù)墾外，還應(yīng)當(dāng)向遭受損失的單位支付土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)。

土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)，分為耕地的損失補(bǔ)償費(fèi)、林地的損失補(bǔ)償費(fèi)和其他土地的損失補(bǔ)償費(fèi)。耕地的損失補(bǔ)償費(fèi)，以實(shí)際造成減產(chǎn)以前三年平均年產(chǎn)量為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)和個(gè)人按照各年造成的實(shí)際損失逐年支付相應(yīng)的損失補(bǔ)償費(fèi)；集體經(jīng)濟(jì)組織承包復(fù)墾其原有的土地，補(bǔ)償年限應(yīng)當(dāng)按照合同規(guī)定的合理工期確定。其他土地的損失補(bǔ)償費(fèi)，參照上述原則確定。

地面附著物的損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

第十五條土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)的具體金額，由破壞土地的企業(yè)和個(gè)人與遭受損失的單位根據(jù)第十四條確定的原則商定；達(dá)不成協(xié)議的，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門作出處理決定。

當(dāng)事人對(duì)土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院。

第十六條基本建設(shè)過程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)用和土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)從基本建設(shè)投資中列支。

生產(chǎn)過程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)用從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支；經(jīng)復(fù)墾后直接用于基本建設(shè)的，土地復(fù)墾費(fèi)用從該項(xiàng)基本建設(shè)投資中列支；由國家征用并能夠以復(fù)墾后的收益形成償付能力的，土地復(fù)墾費(fèi)用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。

生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)可以列入或者分期列入生產(chǎn)成本。

第十七條生產(chǎn)過程中破壞的國家征用的土地，企業(yè)用自有資金或者貸款進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后歸該企業(yè)使用；根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)企業(yè)不需要使用的土地或者未經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T同意，復(fù)墾后連續(xù)二年以上不使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府統(tǒng)籌安排使用。

企業(yè)采用承包或者集資方式進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后的土地使用權(quán)和收益分配，依照承包合同或者集資協(xié)議約定的期限和條件確定；因國家生產(chǎn)建設(shè)需要提前收回的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)承包合同或者集資協(xié)議的另一方當(dāng)事人支付適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)。

生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，復(fù)墾后仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織使用。

第十八條生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的國家征用的土地，經(jīng)復(fù)墾后土地使用權(quán)依法變更的，必須依照國家有關(guān)規(guī)定辦理過戶登記手續(xù)。

第十九條國家鼓勵(lì)生產(chǎn)建設(shè)單位優(yōu)先使用復(fù)墾后的土地。

復(fù)墾后的土地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依照國家有關(guān)規(guī)定減免農(nóng)業(yè)稅；用于基本建設(shè)的，依照國家有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。

第二十條對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，由土地管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據(jù)情節(jié)，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對(duì)逾期不改正的企業(yè)和個(gè)人，在其提出新的生產(chǎn)建設(shè)用地申請(qǐng)時(shí)，土地管理部門可以不予受理。

罰款從企業(yè)稅后留利中支付，依照國家規(guī)定上交國庫。

第二十一條當(dāng)事人對(duì)土地管理部門作出的罰款決定不服的，可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，向作出罰款決定的土地管理部門的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院。當(dāng)事人也可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院。當(dāng)事人期滿不申請(qǐng)復(fù)議也不向人民法院又不執(zhí)行罰款決定的，由作出罰款決定的土地管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二十二條擾亂、阻礙土地復(fù)墾工作或者破壞土地復(fù)墾工程設(shè)備，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第二十三條負(fù)責(zé)土地復(fù)墾管理工作的國家工作人員、的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第二十四條各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法。

土地制度范文第2篇

關(guān)鍵詞：承包地經(jīng)營權(quán)；信托制度；土地信托

一、農(nóng)村土地信托制度概述

（一）農(nóng)村土地信托制度的含義

由于受經(jīng)營能力、生產(chǎn)成本等因素的影響,當(dāng)前許多農(nóng)民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導(dǎo)致土地大面積撂荒，而一些有技術(shù)、有市場的企業(yè)或個(gè)人想種地卻無地可種,于是出現(xiàn)了“有地?zé)o力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、自愿地以信托方式交由有經(jīng)營意愿也有經(jīng)營能力的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行經(jīng)營。企業(yè)或個(gè)人取得土地經(jīng)營權(quán)后，依據(jù)自己的意志并以自己的名義獨(dú)立對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，在扣除經(jīng)營費(fèi)用和約定報(bào)酬后,土地收益則完全歸農(nóng)地承包權(quán)人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農(nóng)村土地信托制度概括為：“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，土地承包人基于對(duì)受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給受托人。受托人以實(shí)現(xiàn)土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行獨(dú)立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為?！?/p>

（二）土地信托當(dāng)事人及其之間的法律關(guān)系

依據(jù)信托制度的基本原理,土地信托應(yīng)包括信托人、受托人和受益人三方當(dāng)事人。其中信托人是土地承包者，其根據(jù)自己的意志，在保留承包地承包權(quán)的前提下，將承包地經(jīng)營權(quán)分離出來信托給受托人，由受托人對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者，其以自己的名義對(duì)信托土地獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人，其只享有信托收益權(quán)，而無權(quán)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農(nóng)村土地信托中，從土地信托產(chǎn)生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農(nóng)村土地承包者。

農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下法律三種關(guān)系：（1）信托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議信托人將其土地經(jīng)營權(quán)信托給受托人經(jīng)營、管理,受托人則應(yīng)盡到信托義務(wù)。受托人應(yīng)盡善良管理人的義務(wù)，像經(jīng)營自己的財(cái)產(chǎn)一樣對(duì)信托土地進(jìn)行善良地經(jīng)營管理，確保土地收益最大化。同時(shí),受托人應(yīng)當(dāng)接受信托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯(cuò)誤，信托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù)，確保受托人能以自己的意愿對(duì)土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其收益權(quán)受到侵害時(shí)有權(quán)行使收益請(qǐng)求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時(shí)，受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權(quán)獨(dú)立指定或更換受益人，而不必經(jīng)受益人同意。信托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性，不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系，信托人將其財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權(quán)不因雙方之間繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系的解除而解除，必須經(jīng)信托人依據(jù)法定或規(guī)定程序才能予以解除。

（三）農(nóng)村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托財(cái)產(chǎn)為承包地經(jīng)營權(quán)。傳統(tǒng)信托理念中信托人只能將自己擁有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)予以信托，但隨著物權(quán)制度的不斷發(fā)展，土地等財(cái)產(chǎn)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變，各類受益物權(quán)越來越受到重視。而信托實(shí)質(zhì)上就是受托人代信托人實(shí)現(xiàn)物的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，因此承包地的經(jīng)營權(quán)也可作為信托財(cái)產(chǎn)予以信托。另外，我國《信托法》第2條規(guī)定了信托財(cái)產(chǎn)包括所有權(quán)，但未明確規(guī)定僅指所有權(quán)，因此，將承包地的經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)也是符合法律規(guī)定的。依據(jù)我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，農(nóng)村土地只能是集體所有，農(nóng)戶僅擁有土地的承包權(quán)，而不擁有所有權(quán)，因此，農(nóng)村土地的信托財(cái)產(chǎn)只能是承包地的經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)。

2.受托人以自己的名義獨(dú)立對(duì)信托土地進(jìn)行管理或處分?！笆苋酥校死碡?cái)”是信托的基本價(jià)值和功能所在，信托人基于對(duì)受托人的信任將財(cái)產(chǎn)交由受托人管理，受托人成為財(cái)產(chǎn)法律意義上的“所有人”，其對(duì)信托財(cái)產(chǎn)擁有完全的支配權(quán)。信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于各方當(dāng)事人的固定財(cái)產(chǎn)，體現(xiàn)出一種獨(dú)立人格，由受托人基于信托目的以財(cái)產(chǎn)所有者的身份對(duì)財(cái)產(chǎn)獨(dú)立進(jìn)行管理、處分，從而保障受益人財(cái)產(chǎn)收益的獲得，這正是信托與的本質(zhì)區(qū)別。土地信托期間信托人無權(quán)對(duì)受托人的土地經(jīng)營管理行為進(jìn)行干涉，但在法定或約定范圍內(nèi)依然享有監(jiān)督權(quán)。

3.權(quán)利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權(quán)，受益人享有土地收益權(quán)，農(nóng)村土地信托的權(quán)利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉(zhuǎn)包、反租倒包等其他土地流轉(zhuǎn)制度的根本區(qū)別所在。受托人根據(jù)法律和信托協(xié)議，享有土地的管理、處分權(quán)，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據(jù)信托協(xié)議享有收益權(quán)。這種財(cái)產(chǎn)管理權(quán)屬和財(cái)產(chǎn)利益屬性的分離、信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔(dān)財(cái)產(chǎn)管理責(zé)任的情況下享受財(cái)產(chǎn)利益，這是信托制度的本質(zhì)和先進(jìn)性所在。

4.土地信托收益應(yīng)當(dāng)完全歸信托人即土地承包者所有。依據(jù)信托權(quán)利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應(yīng)歸受益人所有，在我國農(nóng)村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應(yīng)歸農(nóng)地承包人所有。在信托關(guān)系中受托人的首要義務(wù)就是維護(hù)受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)為自己獲取任何利益，信托收益應(yīng)全部歸受益人所有，受托人只能根據(jù)信托合同的相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)的信托報(bào)酬，信托報(bào)酬由信托雙方當(dāng)事人根據(jù)具體情況予以協(xié)商。

5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經(jīng)濟(jì)主體。土地承包者可以將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給本村民集體想進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，而又沒有大面積土地的農(nóng)村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術(shù)、有市場的公司企業(yè)或其他經(jīng)營主體。受托主體可以運(yùn)用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，或者從事養(yǎng)殖等副業(yè)，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于這些人具有足夠的資金和經(jīng)營技術(shù)，并且具有獨(dú)特的市場觀察力，他們可以把資金、技術(shù)、市場等資源和土地資源有效地結(jié)合起來，從而對(duì)土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、市場化、規(guī)?；?jīng)營。

二、農(nóng)村土地信托制度的理論基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)代信托制度起源于土地信托

現(xiàn)代信托制度由英國13世紀(jì)的“用益制度”發(fā)展而來。13世紀(jì)前后，宗教在英國盛極一時(shí)，教徒們?yōu)榱吮磉_(dá)對(duì)上帝的虔誠而將土地贈(zèng)給教會(huì)，但依據(jù)當(dāng)時(shí)英國的法律，皇室無權(quán)對(duì)教會(huì)征收土地稅，于是，引發(fā)了皇室與教會(huì)之間的權(quán)力爭斗。為了避免皇室對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的干預(yù)，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產(chǎn)信托”的做法，不直接將土地轉(zhuǎn)讓給教會(huì)，而是將土地贈(zèng)送給第三人，但約定土地的收益由教會(huì)享有，即實(shí)際上由第三人以教會(huì)收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財(cái)產(chǎn)管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，并在現(xiàn)代社會(huì)資本經(jīng)營中發(fā)揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現(xiàn)代信托制度。

（二）農(nóng)村土地信托制度符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定

在維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是黨和政府在農(nóng)村土地問題上的一貫方針?！掇r(nóng)村土地承包法》是規(guī)范我國農(nóng)村土地管理使用的基本法律，明確許可農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，對(duì)轉(zhuǎn)包、出租、互換等土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)范。雖然《農(nóng)村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種，但筆者認(rèn)為，可將其列為“除轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的。如上文所述，將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)予以信托也是符合我國《信托法》規(guī)定的。因此，在我國實(shí)施農(nóng)村土地信托制度是不存在法律障礙的。

（三）對(duì)完善農(nóng)村土地資本市場具有積極的推動(dòng)意義

建立完善的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村土地資本市場的關(guān)鍵,將土地信托制度引入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不僅符合我國農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)實(shí)需要，而且對(duì)于農(nóng)村土地資本市場的建立和完善具有積極推動(dòng)作用。第一，有利于保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、不敢進(jìn)行長期投資的主要原因在于其承包權(quán)時(shí)常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩(wěn)定的外部財(cái)產(chǎn)管理制度，作為信托財(cái)產(chǎn)的承包地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立于信托人和受托人的固定財(cái)產(chǎn)，可有力對(duì)抗外部侵?jǐn)_；第二，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)行農(nóng)地以農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營為主，規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平難以提高。而將土地信托給有技術(shù)、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據(jù)市場需求對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，使各種農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；第三，有利于增強(qiáng)農(nóng)地的社會(huì)保障功能。土地是當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，具有相當(dāng)重要的社會(huì)保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時(shí)，還可以通過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更多收入，當(dāng)自己想經(jīng)營土地時(shí)在不違背法律規(guī)定和合同約定的情況下，可收回土地進(jìn)行經(jīng)營。因此，信托不但沒有減弱農(nóng)地的社會(huì)保障功能，反而使保障功能進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、政策建議

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，為土地信托制度提供法律保障

農(nóng)村土地法制建設(shè)與農(nóng)村土地制度改革是相互依賴、共同促進(jìn)的。農(nóng)地法制建設(shè)是政府農(nóng)村土地政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn)，的成果需要以法律形式確立和保障，而農(nóng)地法律法規(guī)又在事實(shí)上促成了農(nóng)村土地政策體制的產(chǎn)生。為了促進(jìn)和保障農(nóng)村土地信托制度的產(chǎn)生和發(fā)展，必須加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統(tǒng)法律理念存在沖突，比如，我國不承認(rèn)“財(cái)產(chǎn)雙重所有權(quán)”，而信托財(cái)產(chǎn)的一個(gè)重要特性就是信托人對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有實(shí)質(zhì)所有權(quán)，而受托人擁有名義上的所有權(quán),我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)物權(quán)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變的潮流，承認(rèn)信托財(cái)產(chǎn)的“雙重所有權(quán)”。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力、義務(wù)、利益分配等重要問題進(jìn)行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉(zhuǎn)方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。

（二）加大支農(nóng)力度，為土地信托制度提供政策支持

穩(wěn)定、寬松的支農(nóng)政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的重要保障，政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務(wù)者并重”轉(zhuǎn)變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，在發(fā)展過程中難免會(huì)出現(xiàn)問題，因此，應(yīng)加大對(duì)土地信托的政策引導(dǎo)和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)積極嘗試建立土地信托示范點(diǎn)，引導(dǎo)成立規(guī)范、高效的土地信托中介機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)民解決在信托中出現(xiàn)的問題，鼓勵(lì)農(nóng)戶參與土地信托。另一方面，加強(qiáng)對(duì)土地信托經(jīng)營者的政策扶持，在項(xiàng)目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優(yōu)惠，免費(fèi)提供各種經(jīng)營信息。大力扶持一批適銷對(duì)路、效率較高、具有市場前景的經(jīng)營項(xiàng)目，不斷提高信托經(jīng)營收益。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平

市場化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此必須積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，建立高效、科學(xué)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發(fā)展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會(huì)財(cái)產(chǎn)管理理念上接受信托制度，改變傳統(tǒng)的由個(gè)人精耕細(xì)作的土地經(jīng)營理念，采取信托等外部財(cái)產(chǎn)經(jīng)營方式將土地交由有資金、有技術(shù)、有市場的主體集中經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。

（四）做好配套措施建設(shè)，為土地信托制度創(chuàng)造寬松的發(fā)展空間

作為法律制度的信托制度有其產(chǎn)生、發(fā)展的土壤，必須為其創(chuàng)造相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)如下幾方面的建設(shè)：一是要不斷提升社會(huì)信用水平。市場經(jīng)濟(jì)即是法制經(jīng)濟(jì)，又是信用經(jīng)濟(jì)，社會(huì)信用的缺失會(huì)擾亂市場秩序，提升市場經(jīng)營成本。因此，要使農(nóng)村土地信用制度得到良好發(fā)展，必須加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，盡快扭轉(zhuǎn)我國目前社會(huì)誠信水平較低的現(xiàn)狀，普及信用理念，夯實(shí)信托關(guān)系的信用基礎(chǔ)。特別要提高政府信用，農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定持久，從而影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟(jì)利益。二是制定可行措施為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，積極拓展農(nóng)業(yè)人口就業(yè)面，促進(jìn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉(zhuǎn)，又可以排除農(nóng)民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發(fā)展。三是建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民對(duì)承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，將大量的土地流轉(zhuǎn)出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

參考文獻(xiàn)：

[1]賴源河，王志誠.現(xiàn)代信托法（增訂第三版）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

[2]何寶玉.英國信托法原理與判例[M].北京：法律出版社，2001.

[3]中野正俊、張建軍.信托法[M].北京：中國方正出版社，2004.

[4]耿利航.信托財(cái)產(chǎn)與中國信托[J].民商法學(xué)，2004，（5）.

[5]周小明.確立信托制度的現(xiàn)實(shí)意義[M].北京：中國監(jiān)察出版社，2002.

[6]李秋明，王寶山.中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新及農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制研究[M].北京：中國大地出版社，2004.

土地制度范文第3篇

［關(guān)鍵詞］土地流轉(zhuǎn);征用;制度

一、現(xiàn)行土地利用制度的問題

我國現(xiàn)行土地制度構(gòu)架包括三個(gè)部分，城市國有土地使用權(quán)批租制度、農(nóng)民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的征地制度。當(dāng)前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權(quán)批租制度的基本內(nèi)涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權(quán)，并通過在一級(jí)土地出讓市場上批租若干年的土地使用權(quán)而一次性收取整個(gè)租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執(zhí)行的國有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機(jī)制和土地市場價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制。第二部分是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)長期歸農(nóng)戶，它兼顧了土地資源的穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性，基本適應(yīng)改革開放以來我國生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，其問題開始顯現(xiàn)。最主要的是現(xiàn)有土地制度安排下農(nóng)民的土地權(quán)利不充分，農(nóng)民沒有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)中的處置權(quán)尤其抵押權(quán)不完整。這導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民的宅基地及其地上資產(chǎn)不能跨地區(qū)交易，承包地及宅基地也不能作為一項(xiàng)重要資產(chǎn)進(jìn)行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產(chǎn)的投融資功能。第三部分就是原來的農(nóng)業(yè)用地，城市化后轉(zhuǎn)為國有土地時(shí)適用的征地制度，即農(nóng)民集體所有的土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能進(jìn)入一級(jí)市場，農(nóng)民(包括農(nóng)民集體)無權(quán)進(jìn)入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動(dòng)用征地權(quán)把農(nóng)民的集體土地變?yōu)閲宜械耐恋亍栴}是目前有很多的農(nóng)地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業(yè)性開發(fā)，比如高檔樓盤或工業(yè)項(xiàng)目。尤其以低價(jià)從農(nóng)村征到土地，再按照市場規(guī)律以高價(jià)賣出去，中間的差額就成為城市建設(shè)的資本來源，地方政府通過“經(jīng)營城市”取得的各項(xiàng)“政績”大多源于這種土地財(cái)政收益。由此帶來的一系列問題是當(dāng)前各種社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)所在，也是地方政府與農(nóng)民利益矛盾的重點(diǎn)領(lǐng)域。

二、土地資源再配置問題

我國城市化進(jìn)程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農(nóng)地進(jìn)城后會(huì)得到更密集、更節(jié)約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農(nóng)村人口進(jìn)入城市30戶，理論上在農(nóng)村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計(jì)算)，這就是城市土地和農(nóng)村土地之間的關(guān)系。所以一般的結(jié)論是:城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村的耕地會(huì)凈增加，日本、西方國家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)也都是如此。但中國的現(xiàn)實(shí)與一般的規(guī)律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農(nóng)村占用的建設(shè)用地?cái)?shù)量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經(jīng)濟(jì)，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農(nóng)村非農(nóng)占地?cái)?shù)量為什么沒有相應(yīng)減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉(xiāng)之間，進(jìn)城打工也難以輕易轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，農(nóng)民能否較容易地轉(zhuǎn)為市民呢?他也不會(huì)輕易地讓出所占土地，因?yàn)檫@塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價(jià)他才會(huì)讓渡。賣給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鄰又賣不上幾個(gè)錢。進(jìn)一步推理，如果城里人或外資出高價(jià)買，農(nóng)民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律不允許把宅基地出售給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鄰之間互相買賣。小產(chǎn)權(quán)房面臨的就是這個(gè)問題———城鎮(zhèn)居民買小產(chǎn)權(quán)房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農(nóng)民進(jìn)城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農(nóng)戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農(nóng)村和城市建設(shè)用地配置的現(xiàn)實(shí)，兩頭都在膨脹。兩頭擴(kuò)大建設(shè)用地的土地資源配置發(fā)展下去將產(chǎn)生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導(dǎo)致18億畝耕地紅線守不住。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)、征用及配套制度改革

中國的城市化進(jìn)程在快速向前推進(jìn)。這個(gè)過程既是農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的過程，也是分散在農(nóng)村的生產(chǎn)要素向城市快速聚集的過程，尤其土地要素。這個(gè)進(jìn)程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進(jìn)過程中都出現(xiàn)了一系列問題，實(shí)際上，這些問題或多或少與中國現(xiàn)有土地制度密切相關(guān)，須適時(shí)推出包括土地制度及財(cái)政、戶籍等配套改革。1．土地征用制度改革?；舅悸肥堑胤秸鞯厍耙压嫘杂玫睾凸?、商業(yè)用地分開，在嚴(yán)格界定公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，逐步減少征地規(guī)模，全面改革征地制度。也就是說，地方政府以后在動(dòng)用征地權(quán)時(shí)必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業(yè)用地則由市場提供。界定公共利益的一個(gè)較可行辦法是看利用這塊土地所生產(chǎn)產(chǎn)品的屬性。若某地塊將承載的是商業(yè)地產(chǎn)、住宅項(xiàng)目、工業(yè)、旅游等完全可由市場提供的非公益性盈利項(xiàng)目，則其項(xiàng)目用地必須交由市場來解決，地方政府不可動(dòng)用征地權(quán)為其征地。真要在短期內(nèi)一步到位地實(shí)行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過“經(jīng)營城市”的發(fā)展模式對(duì)“土地財(cái)政”的依賴恐怕還不現(xiàn)實(shí)，宜采取漸進(jìn)性方式。建議推行成都經(jīng)驗(yàn)，即城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。這個(gè)制度并沒有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強(qiáng)制性，提高了農(nóng)民補(bǔ)償?shù)姆蓊~，有利于各方，推進(jìn)起來阻力小。基本思路是把農(nóng)村的耕地、建設(shè)用地加以整理，騰出來用地指標(biāo)，雖然土地還在農(nóng)村，但增加的土地指標(biāo)可以用來換取城市的資金，用于農(nóng)村建設(shè)。這種城鄉(xiāng)用地指標(biāo)占補(bǔ)平衡、增減掛鉤的征地制度設(shè)計(jì)可以大大推動(dòng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，是一件城鄉(xiāng)兩利的事情，尤其讓農(nóng)村居民分享到了城市化的好處。2．農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革。征地制度改革為農(nóng)村集體閃開道路后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革就可以展開了。第一步是啟動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，放開農(nóng)地(含建設(shè)用地和耕地)進(jìn)入市場順暢流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源配置效率，保證農(nóng)民土地權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地通暢流轉(zhuǎn)的前提是讓農(nóng)民擁有完整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的思路是推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在法律上允許農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，可以作為財(cái)產(chǎn)抵押，在保持土地農(nóng)民集體所有不變的前提下實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立、完整，使原有單一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)。在完整的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)地制度改革的第二步才是讓農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。3．相關(guān)配套改革。在逐步限制地方政府強(qiáng)制征地、逐漸收縮征地規(guī)模，拓寬農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模后，接下來就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益激增的矛盾。需要通過一個(gè)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)張后帶來的巨額收益在政府、村集體、農(nóng)民三者間公平分配。分配的機(jī)制應(yīng)采用規(guī)范的稅收形式進(jìn)行。為此，就必須啟動(dòng)相關(guān)配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴(kuò)展到集體土地，改變現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元土地制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同一市場下的同地、同權(quán)、同價(jià)、同等納稅。其次，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面開征不動(dòng)產(chǎn)持有稅(物業(yè)稅)。在不動(dòng)產(chǎn)稅制的設(shè)計(jì)上按照累進(jìn)方式征收。4．進(jìn)一步推動(dòng)戶籍制度改革。為解決“空間城市化”突進(jìn)而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革。盡快取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，恢復(fù)戶籍只承擔(dān)單純社會(huì)管理和人口信息統(tǒng)計(jì)的本來功能，徹底消除戶籍制度的等級(jí)功能，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)管理，建立有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的新型戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人口遷移自由，為農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院

［參考文獻(xiàn)］

土地制度范文第4篇

關(guān)鍵詞：集體所有權(quán)；融資；政策；物權(quán)法；土地法

三農(nóng)問題的存在，并不是中國特有，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題依然是國際性的難題。雖然目前有一種說法：“看三農(nóng)，到華西”，可是華西村并不具備中國農(nóng)村代表性，華西村也絕非是通過農(nóng)業(yè)脫貧致富的。再看另一個(gè)農(nóng)村改革代表小崗村，小崗村以大包干著名，30年來雖然變化很大，但從整個(gè)發(fā)展過程來看，單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身卻難以推動(dòng)小崗村走上小康之路?！盁o農(nóng)不穩(wěn)，無工不富，無商不活”。農(nóng)村想要走上致富路，單靠農(nóng)業(yè)是很難實(shí)現(xiàn)的。除了要建立一流的農(nóng)業(yè)，還要加大工業(yè)和工商業(yè)的比重，徹底的改變農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)工商一體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

一、農(nóng)村土地與融資

改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要辦好農(nóng)村集體企業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)村家庭從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。但是農(nóng)村集體企業(yè)要做大做強(qiáng)，農(nóng)民家庭生產(chǎn)經(jīng)營要形成規(guī)模并不斷發(fā)展，往往會(huì)遇到資金瓶頸。解決資金短缺問題，招商引資無一是一個(gè)很好的辦法。但是，招商引資不能從根本上解決現(xiàn)在中國農(nóng)村普遍存在的融資困難問題?，F(xiàn)階段中國農(nóng)村金融制度建設(shè)還不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村家庭和農(nóng)民個(gè)人的融資渠道非常有限。

土地是人類之母，他養(yǎng)育著全世界不同膚色的人類，在中國的廣大農(nóng)村，土地養(yǎng)育著8億勤勞勇敢的中國農(nóng)民。土地是農(nóng)村最重要的資源，是農(nóng)民集體擁有的巨大財(cái)富。如果允許集體土地進(jìn)入市場進(jìn)行交易。農(nóng)民就有了獲取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資金的重要保障。然而現(xiàn)實(shí)情況卻是集體土地不能進(jìn)入市場進(jìn)行交易。如果農(nóng)民能用土地作抵押物進(jìn)行抵押貸款。也可以從銀行獲得一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金。然而現(xiàn)實(shí)情況卻是銀行不僅不允許農(nóng)業(yè)用地和宅基地使用權(quán)作抵押進(jìn)行貸款，也不愿意接受用集體建設(shè)用地使用權(quán)作抵押物進(jìn)行貸款。

二、農(nóng)村土地融資的政策障礙

農(nóng)村融資渠道不暢的因素很多，筆者認(rèn)為關(guān)鍵因素是存在著土地政策障礙。

1.集體所有權(quán)主體不明

現(xiàn)行法規(guī)沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有賦予權(quán)利主體的法人地位?！锻恋胤ā芬?guī)定“農(nóng)民集體的土地，依法屬于村民集體所有的，有村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！睂?duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織也只做了原則性的表述。由于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織多變，常常出現(xiàn)權(quán)利主體的缺失。

由于集體所有權(quán)主體不明，常常出現(xiàn)主體缺失，不僅影響了招商引資的效果，也打擊了銀行對(duì)農(nóng)民貸款的信心。

2.集體土地不能在市場上流動(dòng)

由于土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，集體土地不具備國有土地享有的商品權(quán)利，不允許在土地市場上合法流動(dòng)，這就從法律上剝奪了農(nóng)村通過集體土地流轉(zhuǎn)，從土地市場上獲取生產(chǎn)發(fā)展資金的權(quán)利。農(nóng)民為了融資，不惜違背國家政策規(guī)定，進(jìn)入土地隱形市場進(jìn)行土地交易。于是“畫家村”、“演員村”十分顯眼的出現(xiàn)在農(nóng)村的土地上。小產(chǎn)權(quán)法也屢禁不止。

三、解決法律障礙的構(gòu)想

要解決上面的二個(gè)問題，溫州模式和義烏模式雖然值得借鑒，但分析其實(shí)質(zhì)也就是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關(guān)規(guī)定辦理土地流轉(zhuǎn)。但是上述模式基本上只解決了部分宅基地，也就是城郊結(jié)合部農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題。其實(shí)質(zhì)也就是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的辦法，而且兼顧不了公平，沒有從根本解決農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。為此可考慮從以下兩個(gè)方面考慮：

1.徹底實(shí)現(xiàn)土地國有化

土地的二元產(chǎn)權(quán)會(huì)產(chǎn)生了很多難以解決的問題，進(jìn)行集體土地國有化是符合中國國情的，也是將中國土地二元產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉a(chǎn)權(quán)制度的最佳途徑。集體土地國有化后，土地的所有權(quán)由政府行使，不僅從根本上解決了農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體虛空缺位的問題，也可使農(nóng)民的農(nóng)用土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)得到充分的保護(hù)，并且實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的利益最大化，為農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都能起到很大的推動(dòng)作用。

土地制度范文第5篇

土地儲(chǔ)備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國各地試行。它的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)土地的集約化統(tǒng)一管理，保障了國家作為城市土地所有者的權(quán)益，也為國有企業(yè)脫困以及凈化土地市場創(chuàng)造了良好條件。但由于我國的土地儲(chǔ)備制度目前尚處于起步和摸索階段，土地儲(chǔ)備中的一些基本問題如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)置、土地收購的性質(zhì)、土地儲(chǔ)備的范圍等，在理論和實(shí)踐中尚存重大分歧。本文將結(jié)合目前在全國較有代表性的杭州模式，從法律角度進(jìn)行分析。

一、目前土地儲(chǔ)備制度試行中存在的問題

(一)關(guān)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為我國新生的社會(huì)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)到底應(yīng)是什么，由于缺乏全國性有關(guān)土地儲(chǔ)備的專門性法律規(guī)范，因而到目前為止，尚無統(tǒng)一定論。從各地的實(shí)際操作看，主要有兩種形態(tài)：一是作為政府的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。其中大多在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設(shè)一個(gè)處室。如，武漢市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，縣處級(jí)單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲(chǔ)備功能。二是設(shè)立專門的土地儲(chǔ)備中心，并將土地儲(chǔ)備中心單獨(dú)注冊為事業(yè)法人，政府通過立法或行政委托將儲(chǔ)備土地的相關(guān)權(quán)利授予該中心。在專門設(shè)立土地儲(chǔ)備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發(fā)展中心；雙重管理則是政府專門設(shè)立土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)。土地儲(chǔ)備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，如北京市、杭州市等。根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲(chǔ)備機(jī)制的通知》(杭政[1997]13號(hào)文件)，“杭州市土地儲(chǔ)備中心是受市政府的委托，代表政府實(shí)施土地收購、儲(chǔ)備和出讓的前期工作的機(jī)構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。市土地儲(chǔ)備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管?！睆哪壳皩?shí)踐效果看，雙重結(jié)構(gòu)模式較為理想。因?yàn)?，土地?chǔ)備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題，如計(jì)劃、城市規(guī)劃等，又有落實(shí)收購資金等問題，雙重結(jié)構(gòu)模式能從體制上較好地保障土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行。其實(shí)，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權(quán)的獨(dú)立的事業(yè)單位，就其權(quán)利性質(zhì)而言，都是代表政府行使職權(quán)。

1、土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)

根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲(chǔ)備機(jī)制的通知》，杭州市土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計(jì)委、經(jīng)委、教委、貿(mào)易辦、規(guī)劃、財(cái)政、金融、房管及土管等各有關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為成員組成。其主要職責(zé)包括研究制定土地收購、儲(chǔ)備、出讓的政策及規(guī)章，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，落實(shí)土地收購、儲(chǔ)備資金，確立年度土地收購儲(chǔ)備出讓計(jì)劃或地塊，審查計(jì)劃和資金運(yùn)作情況，監(jiān)控國有土地資產(chǎn)的運(yùn)作。從《通知》賦予土地儲(chǔ)備委員會(huì)的職責(zé)看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購儲(chǔ)備出讓計(jì)劃或地塊”一項(xiàng)，與土地使用權(quán)被收購的單位或個(gè)人產(chǎn)生直接的相關(guān)法律關(guān)系，但從其組成看，該機(jī)構(gòu)并非政府的正式機(jī)構(gòu)，并不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規(guī)定，以其名義所作出有關(guān)土地儲(chǔ)備的具體行政行為的后果應(yīng)由組建機(jī)構(gòu)——市政府來承擔(dān)。

2、土地儲(chǔ)備中心

杭政[1997]13號(hào)文件規(guī)定，杭州土地儲(chǔ)備中心是受市政府委托實(shí)施土地收購、儲(chǔ)備以及出讓前期開發(fā)準(zhǔn)備工作的機(jī)構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。主要職責(zé)是：(1)根據(jù)市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)提出的收購計(jì)劃，對(duì)企事業(yè)單位需盤活的存量土地和其他需調(diào)整的城市存量土地適時(shí)進(jìn)行收購；(2)根據(jù)土地利用和城市總體規(guī)劃以及市場需求，適量儲(chǔ)備土地，為增強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控力度服務(wù)；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲(chǔ)備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)的配合，管理，運(yùn)作好土地收購、儲(chǔ)備的資金；(5)在市政府職能部門的指導(dǎo)下，做好儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)工作，做好對(duì)收購、儲(chǔ)備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準(zhǔn)備，并協(xié)助做好土地出讓的其他準(zhǔn)備工作；同時(shí)要搞好綜合統(tǒng)計(jì)，定期向市土地收購儲(chǔ)備管委會(huì)報(bào)告運(yùn)作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務(wù)。很顯然，從表面看土地儲(chǔ)備中心是事業(yè)法人，在法律上具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的資格和能力。但是土地儲(chǔ)備中心的收購、儲(chǔ)備管理、開發(fā)整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權(quán))，因而它與政府間有委托與受托關(guān)系，根據(jù)委托法律關(guān)系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應(yīng)由委托人承擔(dān)。其結(jié)果土地儲(chǔ)備中心的獨(dú)立法人資格實(shí)質(zhì)上毫無法律意義。諸如土地儲(chǔ)備中心與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)間的貸款合同、土地公債的償還、收購款的支付等，一旦發(fā)生土地中心違約，則違約責(zé)任的承擔(dān)就會(huì)出現(xiàn)主體混亂的局面。

(二)進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地的范圍

關(guān)于進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地，各地的規(guī)章或政府文件所設(shè)定的范圍有所不同，但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：法律概念混亂，列舉不規(guī)范。因而有必要在法律上給以界定。

1、收回是指政府作為國有土地使用權(quán)的出讓者依照法律規(guī)定和合同的約定向土地使用者無償收回土地使用權(quán)的行為。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，收回土地使用權(quán)主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；(2)因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路、鐵路、機(jī)場、礦場經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的。

2、收購是政府或其指定的機(jī)構(gòu)依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權(quán)的行為。收購行為可分為自愿與強(qiáng)制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)土地使用人的申請(qǐng)或儲(chǔ)備需要與土地使用人進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成收購協(xié)議，從而收回土地使用權(quán)。強(qiáng)制收購是指政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)城市規(guī)劃和社會(huì)公共利益需要，強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的行為。

3、征收是政府部門出于建設(shè)用地的需要，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應(yīng)是兩個(gè)不同的概念。征收是強(qiáng)制變更所有權(quán)的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權(quán)，只是使用權(quán)在一定時(shí)期的強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應(yīng)返還被征用的財(cái)產(chǎn)。征收的特征主要表現(xiàn)為：(1)征收的主體是國家，而不是建設(shè)用地者；(2)被征收的對(duì)象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補(bǔ)償原則，補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)，法律均有明確的規(guī)定；(4)征收土地必須嚴(yán)格依照法定程序。

4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權(quán)的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護(hù)和改善城市環(huán)境；(3)實(shí)現(xiàn)城市的舊城改造。目前土地置換主要表現(xiàn)為企業(yè)遷移以及城市改造中個(gè)人的拆遷。

5、沒收是行政處罰機(jī)關(guān)或人民法院對(duì)違法或犯罪分子的非法財(cái)產(chǎn)予以沒收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權(quán)的，收為國有。

上述幾種方式中，國家法律、法規(guī)對(duì)收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明確的規(guī)定，而收購則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，因而理論分歧較大。焦點(diǎn)在兩方面：一是收購行為的性質(zhì)，二是收購的價(jià)格確定。

關(guān)于收購行為的性質(zhì)，主要分歧在于自愿還是強(qiáng)制上。持“自由說”的人認(rèn)為，收購行為是市場條件下的自由“買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機(jī)構(gòu)與被收購單位或個(gè)人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購及收購的價(jià)格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)那疤嵯?，根?jù)市場狀況自由協(xié)商確定。持“強(qiáng)制說”觀點(diǎn)的人則認(rèn)為，土地收購應(yīng)確定為政府的行政權(quán)力，對(duì)被收購方來說是一種行政義務(wù)。只有這樣，才能確保政府建立和實(shí)施土地收購儲(chǔ)備制度的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于對(duì)收購行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不同，收購價(jià)格的確定原則也有所不同。“自由說”認(rèn)為，土地收購的價(jià)格必須完全按照市場原則，由雙方協(xié)商確定?！皬?qiáng)制說”中則出現(xiàn)了分歧：有的認(rèn)為，收購是一種行政行為，收購價(jià)格不必遵循等價(jià)有償原則，應(yīng)參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補(bǔ)償安置方法確定；另一些人則創(chuàng)設(shè)了“強(qiáng)制買賣”說，即認(rèn)為土地是否收購是政府的行政權(quán)力，但收購價(jià)格則應(yīng)按市場價(jià)格確定。

筆者認(rèn)為，“自由論”和“強(qiáng)制論”均有失偏頗，收購行為性質(zhì)不能一概而論，應(yīng)視政府在收購時(shí)的不同身份而定。

政府的主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的土地權(quán)利。作為權(quán)利，始終是與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的。根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離原則，國有土地實(shí)行土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。中華人民共和國境內(nèi)外的公司企業(yè)，其他組織和個(gè)人，除法律規(guī)定外，都可以依法取得土地使用權(quán)，對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)、利用、經(jīng)營。取得的方式是與所有權(quán)代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地出讓合同應(yīng)當(dāng)按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。在合同規(guī)定的使用年限內(nèi)，土地使用者可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，其合法權(quán)益受國家法律保護(hù)。正在制定過程中的《物權(quán)法》(征求意見稿)中，也明確了法律對(duì)土地用益權(quán)人的保護(hù)，表明了禁止任何單位或個(gè)人用任何方式侵害其用益物權(quán)的立場。而強(qiáng)制買賣實(shí)質(zhì)上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制性買賣”，勢必與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，剝奪其在合法使用期限內(nèi)的用益物權(quán)。因此，筆者認(rèn)為作為一般意義的政府儲(chǔ)備土地的收購，應(yīng)是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協(xié)商的結(jié)果，必須實(shí)行自愿原則。

作為行政管理者，政府在土地這項(xiàng)特殊財(cái)產(chǎn)上還表現(xiàn)為權(quán)力。作為權(quán)力，是與服從相對(duì)應(yīng)，與強(qiáng)制劃等號(hào)的。政府對(duì)土地資源的管理權(quán)，源自于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。土地是人類社會(huì)生產(chǎn)、生活必不可缺的物質(zhì)財(cái)富，是最基礎(chǔ)性的資源之一，政府的職責(zé)就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續(xù)的利用和開發(fā)。政府有權(quán)通過行政措施如征收、沒收、征用、強(qiáng)制性收購等，使土地資源發(fā)揮更好的效用。但行政權(quán)力屬公權(quán)力，它與個(gè)體的權(quán)利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會(huì)公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權(quán)力的前提和目的，或者說是政府行使行政權(quán)力時(shí)的一項(xiàng)義務(wù)，它也是判斷行政行為合法性的主要標(biāo)志。這一點(diǎn)在有關(guān)的土地法律規(guī)范中都有所體現(xiàn)，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條：“國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)……在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回?！笨梢姡恋厥召徶贫戎锌梢栽O(shè)定政府的強(qiáng)制權(quán)，但必須嚴(yán)格限定于社會(huì)公共利益范疇。

二、關(guān)于土地儲(chǔ)備制度與現(xiàn)行法律制度的兩大沖突問題

(一)劃撥土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與土地收購問題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結(jié)果是城市土地大量掌握在國有或集體企業(yè)手中。國有土地實(shí)行有償使用制度后，這些企業(yè)的土地依然保留了其劃撥性。同時(shí)，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產(chǎn)管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，即經(jīng)過政府有關(guān)部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備范疇。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上取消了這些企業(yè)對(duì)劃撥土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。筆者認(rèn)為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會(huì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地只有在用于公共目的時(shí)才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對(duì)劃撥土地取得的嚴(yán)格限制就說明了這點(diǎn)(注：《土地管理法》第54條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以劃撥方式取得：(一)國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；(三)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！?原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產(chǎn)或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)均規(guī)定，因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的情形，政府有權(quán)收回土地使用權(quán)。

(二)強(qiáng)制收購與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。

從法理上看，當(dāng)國家授權(quán)各級(jí)人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，土地管理部門是以土地所有權(quán)人的代表，而不是以行政管理者的身份出現(xiàn)的。作為合同一方當(dāng)事人，其法律地位與另一方當(dāng)事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過程中，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，而且在合同訂立以后，雙方都應(yīng)嚴(yán)格按照合同的規(guī)定履行，不得擅自終止合同，否則，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果認(rèn)為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強(qiáng)制收購的特權(quán)，則出讓人可以不顧合同的規(guī)定而隨意行使其特權(quán)，這樣，國家與土地使用者之間的合同關(guān)系將形同虛設(shè)，而這種現(xiàn)象，正是我們在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中需著力糾正的。

由于我國實(shí)行的是土地公有制，土地“私權(quán)”主要反映在土地的用益物權(quán)上，現(xiàn)行的國家法律明確了對(duì)用益物權(quán)的保護(hù)。依法取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國家法律保護(hù)。只有在“未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的”，土地使用權(quán)方“不得轉(zhuǎn)讓”。除了在特殊情況下基于“社會(huì)公共利益的需要”并經(jīng)法定程序外，“國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不得提前收回”。法律之所以這樣規(guī)定，其用意應(yīng)當(dāng)說是很明顯的，即不僅要保護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，更要防止他人對(duì)土地使用權(quán)人行使土地使用權(quán)的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲(chǔ)備中可以對(duì)權(quán)利人依法取得的土地使用權(quán)實(shí)行強(qiáng)制收購，實(shí)際上意味著對(duì)權(quán)利人享有的土地使用權(quán)這一正當(dāng)?shù)拿袷聶?quán)利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發(fā)育和成長，甚至有可能成為“公權(quán)力”侵害“私權(quán)利”的借口。

三、完善土地儲(chǔ)備制度的法律思考

(一)改變立法結(jié)構(gòu)，變實(shí)施條例為管理?xiàng)l例。

行政法律規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是設(shè)定行政管理機(jī)關(guān)，賦予其管理職權(quán)，設(shè)定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)及規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。就杭州市土地儲(chǔ)備管理辦法而言，立法重點(diǎn)應(yīng)把握幾個(gè)方面：1、立法目的。2、土地儲(chǔ)備行為的管理機(jī)關(guān)及職權(quán)。3、允許進(jìn)行儲(chǔ)備的土地范疇和不得儲(chǔ)備的范疇。4、土地儲(chǔ)備的相關(guān)制度，如壟斷經(jīng)營、儲(chǔ)備基金、監(jiān)督管理等。5、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。6、法律責(zé)任。至于具體的操作規(guī)程應(yīng)由儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)的章程去設(shè)定。

(二)改變授權(quán)方式，變行政委托為法律授權(quán)

行政委托是行政機(jī)關(guān)將依法享有的行政權(quán)力，通過委托，由不具備該項(xiàng)行政權(quán)的機(jī)構(gòu)行使。行政委托的特點(diǎn)是(1)受托機(jī)構(gòu)必須以委托人的名義行使權(quán)力；(2)受托人行使委托范圍內(nèi)權(quán)力所產(chǎn)生的法律后果由委托人承擔(dān)。法律授權(quán)是立法機(jī)關(guān)通過法律、法規(guī)或規(guī)章直接賦予一定的機(jī)構(gòu)行使有關(guān)的權(quán)力。在法律授權(quán)的情況下，被授權(quán)機(jī)構(gòu)以自己的名義獨(dú)立行使職權(quán)，也獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

由于土地儲(chǔ)備制度目前尚處于實(shí)踐探索之中，相應(yīng)的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現(xiàn)有的依據(jù)大都只是地方政府的行政規(guī)章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機(jī)關(guān)行使權(quán)利缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)的問題。在這些僅有的地方行政規(guī)章和文件中，大都采用行政委托方式，授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使土地儲(chǔ)備權(quán)利，并將這些機(jī)構(gòu)注冊為獨(dú)立的事業(yè)法人。從這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看，幾乎清一色的均來自于政府委托，并無自身開展的業(yè)務(wù)。從法律角度而言，其獨(dú)立法人資格近乎虛設(shè)。因此只有將行政委托變?yōu)榉墒跈?quán)，才能解決權(quán)利行使的合法性問題，也才能使土地儲(chǔ)備中心的獨(dú)立地位得以真正的發(fā)揮。

(三)確立規(guī)劃優(yōu)先的原則，理順規(guī)劃與儲(chǔ)備的關(guān)系

土地規(guī)劃是指政府在土地上進(jìn)行各種用地合理配置的綜合性活動(dòng)。土地規(guī)劃又分土地利用總體規(guī)劃與土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃而制定的綜合性利用土地的規(guī)劃。土地利用詳細(xì)規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃而制定的專業(yè)性土地利用規(guī)劃。其中城市規(guī)劃就屬土地利用的詳細(xì)規(guī)劃。

土地規(guī)劃在土地利用中具有絕對(duì)的權(quán)威地位，我國《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行土地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定土地用途，使用土地單位和個(gè)人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的?！冻鞘幸?guī)劃法》也明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲(chǔ)備中的征收、收購、土地的出讓等均應(yīng)服從規(guī)劃的要求的，在服從規(guī)劃的前提下進(jìn)行。要避免為儲(chǔ)備而任意改變規(guī)劃的行為。

(四)明確公共利益的范疇，防止行政權(quán)力的濫用

如前所述，土地儲(chǔ)備中心的土地主要來自于政府對(duì)原出讓使用權(quán)的國有土地收回、收購、置換以及對(duì)集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規(guī)定收回、置換、拆遷、收購的具體依據(jù)外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護(hù)成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府部門行使土地儲(chǔ)備權(quán)的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標(biāo)志。然“公共利益”是一個(gè)抽象含糊，難以明確的概念，因而實(shí)踐中極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。為了防止政府，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過立法加以細(xì)化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規(guī)定：公益事業(yè)需要土地，而將該土地用于公用事業(yè)又是恰當(dāng)時(shí)，可以根據(jù)本法的規(guī)定予以征用或使用。所謂公益事業(yè)是指(1)有關(guān)國防、軍事建設(shè)事業(yè)；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設(shè)事業(yè)；(3)國家或地方公共團(tuán)體設(shè)立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè)；(4)國家或地方公共團(tuán)體指派的建設(shè)者，由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；(5)其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。香港《官地回收條例》規(guī)定，公共用途，是指一切有關(guān)對(duì)公共大眾有利益的規(guī)劃及建設(shè)，如公路建設(shè)、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺(tái)灣的《土地法》將公共事業(yè)限為：①國防設(shè)施；②交通事業(yè)；③公共事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；⑧國營事業(yè)；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業(yè)。

我國現(xiàn)行法律對(duì)于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發(fā)區(qū)而征用耕地，從而造成耕地的非農(nóng)化。因此，筆者認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備立法時(shí)應(yīng)摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對(duì)“公共利益”應(yīng)在法律上作出具體界定。

(五)建立先買權(quán)制度，擴(kuò)大儲(chǔ)備土地的來源。

土地先買權(quán)是指土地使用者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，政府(或其指定的機(jī)構(gòu))具有先行與之交易的權(quán)利。土地先買權(quán)制度在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些西方國家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據(jù)公擴(kuò)法(日本促進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的有關(guān)法律)建立的協(xié)議先買制度和根據(jù)城市規(guī)劃法建立的形成權(quán)先買制度。法國規(guī)定，在指定的規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)(這種區(qū)域主要是為發(fā)展住宅、開發(fā)旅游地、控制土地投機(jī)、設(shè)立保留地而建立)，國家、地方公共團(tuán)體、公營公司等都可以行使土地先買權(quán)；在德國，凡詳細(xì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權(quán)。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權(quán)。我國實(shí)行的是土地公有制，憲法嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣，但允許國有土地使用權(quán)進(jìn)入流通市場，因此，我國的土地交易實(shí)質(zhì)上是使用權(quán)的交易，我國要設(shè)定的土地先買權(quán)制度，只能是政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的先買制度。

土地先買制度與征用、征收、強(qiáng)制購買等有相似之處，即都有一定的政府強(qiáng)制色彩，都對(duì)土地私權(quán)進(jìn)行了一定限制。但性質(zhì)上完全不同：(一)征用、征收、強(qiáng)制性購買產(chǎn)生的基礎(chǔ)是政府的行政權(quán)，而先買權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是所有權(quán)，政府是國有土地的所有者代表，所有權(quán)人在其所有物的交易中應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)。(二)征用、征收、強(qiáng)制性購買表現(xiàn)為政府與相對(duì)人的行政關(guān)系，政府與征用、征收、收購對(duì)象之間的關(guān)系是命令與服從關(guān)系，而先買制度實(shí)質(zhì)則表現(xiàn)為買賣關(guān)系，買賣雙方表現(xiàn)為平等的主體關(guān)系。政府只是作為所有者比其它主體具有優(yōu)先交易的權(quán)利。