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民法典土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)范文第1篇

關(guān)鍵詞：財產(chǎn)權(quán)；基本權(quán)利；征收；補償

一、引言

財產(chǎn)是維持人類自由與尊嚴(yán)的基本前提，是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會繁榮進步的強大動力。在法律制度的發(fā)展歷史中，財產(chǎn)成為一種核心概念。①在人類漫長的歷史長河中，無論我們考察人類文明的哪一方面，均能發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)與正當(dāng)性相連，被視為一項重要的倫理安排，因而私的所有制便在正義、進步、和平以及幸福的基礎(chǔ)上得到維護并逐步發(fā)展起來。②人的生命、自由、尊嚴(yán)以及社會正義都是以一定的財產(chǎn)為基礎(chǔ)，非法剝奪私有財產(chǎn)就是在侵蝕個人生命，在侵犯個人的自由與尊嚴(yán)，就會讓社會正義喪失。洛克就此曾指出：“沒有財產(chǎn)權(quán)，就不可能有正義?！雹圬敭a(chǎn)權(quán)是如此的重要，但是財產(chǎn)權(quán)卻也常常受到侵犯，這些侵犯可能來自個人，也可能來自公權(quán)力機構(gòu)。因而對財產(chǎn)權(quán)提供保障也是必需的。

隨著國家的出現(xiàn)，國家基于公共利益的需要而利用私人的財產(chǎn)，于是就出現(xiàn)了征收。這種公權(quán)力對私主體財產(chǎn)權(quán)的限制常常帶有合法的外衣，但是如果這種公權(quán)力對私主體財產(chǎn)權(quán)的干預(yù)不加以合理的規(guī)制，將會給私主體的利益帶來巨大的傷害。

 在德國基本法上，涉及財產(chǎn)權(quán)的部分是第十四條④，按照傳統(tǒng)的模式，第一款屬于基本法的保護領(lǐng)域條款，之于本條具體是指財產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)和繼承權(quán)），第二款是屬于對基本法所保護的權(quán)利的限制，具體到本條是通過所有權(quán)負(fù)有義務(wù)來表現(xiàn)的。第三款屬于對限制的限制。征收是法律給財產(chǎn)權(quán)設(shè)定的一個限制，那么對限制的限制則是對征收行為的規(guī)制。本文將結(jié)合第一二款，重點就第三款的內(nèi)容加以探討，并結(jié)合德國的相關(guān)規(guī)定，對中國的征收現(xiàn)狀進行反思。

二、財產(chǎn)權(quán)保障的范圍及所負(fù)社會義務(wù)

在德國憲法史上，明文出現(xiàn)保障人民財產(chǎn)權(quán)的制度，可追溯到《法蘭克福憲法》草案（1849年），該憲法草案第164條規(guī)定：所有權(quán)不可侵犯。征收只有因公共福利，且依法律，以及給予公平補償之后，方得為之。⑤從條文的規(guī)定，可以看出它的制定收到“所有權(quán)絕對”思想的影響。但是這種財產(chǎn)權(quán)的理念在魏瑪共和國時期發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在1919年的《魏瑪憲法》中，首次為財產(chǎn)權(quán)設(shè)定了義務(wù)。⑥魏瑪憲法的這一理念為后來的基本法所繼承。

在基本法對財產(chǎn)進行保護時候，應(yīng)當(dāng)需要明確的是財產(chǎn)（Eigentum）所涵蓋的范圍。傳統(tǒng)的憲法學(xué)上所謂的財產(chǎn)與民法上所規(guī)定的物屬于相同的范圍。但是隨著社會的發(fā)展，財產(chǎn)的內(nèi)涵已經(jīng)遠遠超出了舊有范圍，1923年馬丁·沃爾夫教授發(fā)表《聯(lián)邦憲法及所有權(quán)》一文，將憲法所有權(quán)保障的標(biāo)的由傳統(tǒng)的物權(quán)概念承襲而來的“所有權(quán)”擴充到“具有財產(chǎn)價值的私權(quán)利”。⑦這一擴張，也就意味著憲法財產(chǎn)權(quán)的保護范圍隨之也得到了擴張，具有財產(chǎn)價值的請求權(quán)也受到了憲法的保護。在其后所制定的基本法中，這種擴張的所有權(quán)得以繼承和延續(xù)。也就是說在基本法上，第十四條所言的所有權(quán)和財產(chǎn)權(quán)具有相同的內(nèi)涵和外延。

現(xiàn)在的德國，在此基礎(chǔ)上又向前跨越了一步，開始對“已成立且運作的營業(yè)權(quán)”（Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb ）進行保護。但是在此問題上，也存有爭議。一般認(rèn)為，只有“營業(yè)體制正常的經(jīng)營”才能獲得憲法上的財產(chǎn)權(quán)的保障，它包括營業(yè)的實體和能夠給營業(yè)帶來經(jīng)濟價值的要素，如客源，特殊地理環(huán)境等。在保護范圍涵蓋了所有的私法領(lǐng)域后，是否在公法范圍內(nèi)具有財產(chǎn)價值的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)納入到基本法所保障的范圍呢？由于公法權(quán)利的范圍太過于寬泛，種類繁多，聯(lián)防采用“區(qū)別解決”理論，受到憲法財產(chǎn)權(quán)保障的公法權(quán)利主要是指依據(jù)公法所規(guī)定的社會保險而享有的期待權(quán)和請求權(quán)。如：失業(yè)救濟金、社會保險法上的請求權(quán)、超額納稅的保護請求權(quán)。⑧

 《基本法》第十四條第二款規(guī)定：財產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。所有權(quán)的行使應(yīng)有利于社會公共利益。首先規(guī)定財產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)是《魏瑪憲法》，其時《魏瑪憲法》對財產(chǎn)權(quán)的界定同剛生效不到二十年的德國民法典上有關(guān)所有權(quán)的界定存有沖突。，但由于當(dāng)時的憲法學(xué)界認(rèn)為，財產(chǎn)權(quán)所負(fù)的這種社會義務(wù)，僅僅處于一種應(yīng)然的狀態(tài)（Sollvoschrift），并沒有產(chǎn)生當(dāng)然的強制性的拘束力。⑨

 在基本法時代，幾乎完全繼承了魏瑪時代的規(guī)定。在此，我們對《基本法》中該十四條已經(jīng)財產(chǎn)所負(fù)有的社會義務(wù)理解，應(yīng)當(dāng)將其放在整個大的法治國（Rechtsstaat）和社會國（Sozialstaat）的背景下⑩。這正是由于法治國和社會國的理念，才會使得傳統(tǒng)的“所有權(quán)絕對”的理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。

三、對財產(chǎn)的征收

一般認(rèn)為，德國的財產(chǎn)征收經(jīng)歷了三個不同的階段。在這三個階段，征收的范圍不斷的得到擴張。這三個階段是：古典時期的征收、魏瑪時代的征收、基本法時代的征收。

在第一個階段，征收對象限于不動產(chǎn)。此時的征收是基于公共福利的目的,由行政機關(guān)依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)作出行政行為（德國法上系稱行政處分）,該行政處分的內(nèi)容是將原所有權(quán)人的私有財產(chǎn)(主要是土所有權(quán))予以剝奪,并將其轉(zhuǎn)移，并用于特定的公用事業(yè)。此種意義上的公用征收其實質(zhì)上是一種財產(chǎn)權(quán)利的交易,但是帶有強制的性質(zhì)，其作用如同于“強制收買”。

在征收的第二個階段，即魏瑪時期，征收的概念發(fā)生了一些變化，其涵蓋的范圍被進一步擴張,具體體現(xiàn)為如下四個方面:

第一、征收的客體不在僅僅局限于有體物。也就是說征收的客體從土地所有權(quán)、普通的動產(chǎn)擴張到了具有“財產(chǎn)價值的權(quán)利”；第二、征收的法律方式不僅限于通過行政機關(guān)做出行政處分來進行，可以通過法律對征收直接加以規(guī)定來實現(xiàn)；第三、征收的目的得以擴張。征收不再限于滿足某特定公用事業(yè)的需要,而是擴張到了一般性的公共利益；第四、對財產(chǎn)的征收不再限于將所有權(quán)予以轉(zhuǎn)移，而是對財產(chǎn)權(quán)加以一定的限制，使之負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)。這也就意味著，本階段意義上的征收不再限于直接剝奪原權(quán)利人對其財產(chǎn)所享有的 權(quán)利,而是對其財產(chǎn)權(quán)加以限制。也就是說，某些情況下基于公共利益的需要，需要對財產(chǎn)予以征收，但是不必對財產(chǎn)直接占有。

在第三個階段，也就是二戰(zhàn)結(jié)束后，德國頒布了基本法以后的這段時期。本階段，征收的范圍基本繼承了前一時期，即魏瑪時代（納粹期間對人基本權(quán)利的踐踏達到了無以復(fù)加的地步，本文對該段歷史在法律上不加以探討）的規(guī)定。除此之外，它還包括征收害和準(zhǔn)征收侵害。準(zhǔn)征收侵害是對財產(chǎn)權(quán)的違法侵害行為，通常是通過主權(quán)性措施直接加以實施的。這里的主權(quán)性措施可能是法律行為，也可能是事實行為。例如，在洪水防治過程中，所采取的措施對水體造成的侵害，地方設(shè)立凈化設(shè)施而導(dǎo)致的氣味公害（污染）等都可以視為準(zhǔn)征收侵害。征收害是指因合法的行政活動而派生出來的后果，因此而造成的對財產(chǎn)的損害。由于該損害持續(xù)時間久，因此已經(jīng)超越了征收法上所規(guī)定的“必要的犧牲”的界限，因此必須根據(jù)征收原則予以補償。在實務(wù)中，德國聯(lián)邦法院也通過判決在不斷地擴大征收的概念。11

四、對征收的補償

有征收應(yīng)該有補償。與上文所述的的征收相對應(yīng)，對征收的補償也經(jīng)歷了相似的發(fā)展歷程。由于受法國大革命的影響，18世紀(jì)末的德國遵循自由、法治國家的理念，相應(yīng)的在法律上對公民財產(chǎn)權(quán)實行的是絕對保障制度。在這一背景下，普遍認(rèn)為政府的征收行為同民法上對人民財產(chǎn)權(quán)利的損害一樣，也構(gòu)成侵權(quán)，是給予人民的一種不利益，應(yīng)在征收人民財產(chǎn)時給予全額補償。甚至在有些邦國的立法例中還規(guī)定，對被征收的財產(chǎn)進行補償時，不僅要補償被征收物的通常價值外，因征收而引起的其他的不利益也應(yīng)當(dāng)獲得補償。12此立法例也充分表明對被征收人財產(chǎn)的損失采用完全補償原則。

相對與前面的完全補償原則，魏瑪共和國時期的征收補償原則是相當(dāng)補償原則。該原則主要是考慮戰(zhàn)后國家經(jīng)濟的實際狀況，賦予立法者更大的靈活性。在這一原則下，對征收的補償，不必局限于全額補償標(biāo)準(zhǔn)，但相當(dāng)補償原則在執(zhí)行中，最初并不排斥完全補償原則，在司法實務(wù)中，帝國法院同樣也將完全補償納入相當(dāng)補償?shù)姆懂?，這樣以來，實際上被征收人因征收而產(chǎn)生的一切損失，均可以得到相應(yīng)的補償。在各邦的具體的征收法律中，完全補償原則也基本仍然得以維持。這一狀況直到納粹時期，才發(fā)生大的改變。其時，政府對公益與私益做了進一步的考量后，賦予了“相當(dāng)補償”原則新的涵義，即對于被征收的財產(chǎn)予以補償，僅以被征收標(biāo)的物的收益價值為限。但是，對于土地的征收有些特殊的規(guī)定，即，對于依靠被征收土地為生的所有權(quán)人的補償，不僅僅以其收益價值為限做出補償，而是要對其土地予以完全補償。這也意味著，在對不動產(chǎn)的征收補償原則上，仍然沿用先前的完全補償原則。

然而此處的所謂“公平補償”仍然需要進一步加以解釋。在德國，許多學(xué)者對此問題也進行了更深入的探討。如呂福納（W.Rüfner）教授認(rèn)為，所謂“公平的補償”首先要尊重平等原則，使得被征收人在獲得了征收補償之后，與其他未被征收人相比，不會產(chǎn)生不公平的感覺。因此，在這種意義上，公平補償就是塑造一個“公平的秩序”（gerechte Ordnung），而不是讓被征收人因為公共利益而做出“特別的犧牲”。德國另一位教授科努爾（E. Knoll）則認(rèn)為，對于征收應(yīng)當(dāng)依據(jù)其目的的不同，劃分為公用性質(zhì)的征收和社會目的性質(zhì)的征收。公用性質(zhì)的征收純粹出于公用目的，比如政府對某一塊土地予以征收，但是其目的是為了在該地塊上建造政府辦公樓。在此類的征收中，公共利益主要體現(xiàn)為一種“國庫利益”；而在于社會目的行的征收中，征收的目的是為了改善社會財產(chǎn)結(jié)構(gòu)。這種征收中所稱的公益，不是國庫利益，而是一種政治或社會利益。按照這種理論，在公用性質(zhì)的征收中，征收的目的在于給需要土地的政府機構(gòu)提供必須的土地，但其要旨并不在于要以較低的價格獲得土地。因此，在此種情況下為了讓被征收人不產(chǎn)生不公平對待的感覺，因此應(yīng)當(dāng)就征收行為給與其市價補償。只有如此，被征收人才可以再依此市場價重新獲得其他可以代替本地塊的土地。而在社會目的性質(zhì)的征收中，由于其目的在于進行“社會階層的重組”（gesellschaftliche Umgestaltung），而不是意在圖利國庫，因此，在予以補償時只需給予其“收益價值”（Ertragswert），即以實際的經(jīng)濟價值予以補償即可。13

與學(xué)界一樣，在實務(wù)中，法院對此原則也存有不同見解。聯(lián)邦普通法院主張等值理論給予被征收人全額補償。而在1968年的“漢堡水壩案”中，聯(lián)邦卻認(rèn)為，基本法所規(guī)定的公平補償并不是僵硬的，僅僅以交易價值為導(dǎo)向的補償，而是可以根據(jù)立法時的社會、政治、經(jīng)濟情況，以及所規(guī)范的事件本身的特性加以斟酌、裁量，依此來決定是否給予被征收人全額補償，或者是以低于全額進行補償。這也意味著，在補償?shù)臅r候，被征收人不一定會得到“完全等值”的賠償。14

《基本法》中，除了有公平補償?shù)囊?guī)定外，還規(guī)定了只有征收須依照法律或基于法律，且該法律亦規(guī)定補償?shù)姆N類及限度時，才可以予以征收。該條款也被學(xué)者稱之為“一攬子條款”或者“唇齒條款”。它不但要求有補償，而且要求設(shè)定或者實施征收的法律本身規(guī)定了補償?shù)姆绞胶头秶?。如果征收性法律沒有設(shè)定補償規(guī)則，或者根本就不符合基本法第十四條的規(guī)定，那么這種法律就因違反憲法而無效。該條這樣規(guī)定，旨在保障公民的財產(chǎn)權(quán)，制止無補償?shù)恼魇?。它強調(diào)了征收補償?shù)牟豢苫蛉毙?。此一攬子條款還要求征收法律中的補償標(biāo)準(zhǔn)不得授權(quán)下級法規(guī)代為做出。

五、對我國行政征收的反思

我國由于改革開放以后，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，政府的征收行為也較為常見，尤其是土地的征收征用。在此過程中，也產(chǎn)生了諸多的糾紛和問題。通過對德國《基本法》的分析，或許能看出問題一二。