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公共管理的特性范文第1篇

一、公共部門人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)

“公共部門人力資源開發(fā)與管理”是對“人事行政管理”的全面更新，公共部門的人力資源作為國家人力資源總體結(jié)構(gòu)中的一部分，毫無疑問，它具有一般人力資源所具備再生、能動、增值等一切基本性質(zhì)。因此，在公共部門人力資源的獲取、使用和開發(fā)過程中，對政治素質(zhì)和道德素質(zhì)的要求，構(gòu)成其自身性質(zhì)中極其重要的部分。它反映了公共部門的人力資源必須擁有較高的理論水平、政策水平、法律觀念、政治品質(zhì)、道德覺悟、對公眾熱情的服務(wù)態(tài)度、工作態(tài)度和工作作風(fēng)。

同樣，公共部門人力資源開發(fā)與管理也具有一般人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)和作為公共部門組織形態(tài)的特殊管理性質(zhì)。人力資源開發(fā)與管理的一般性體現(xiàn)了各種組織形態(tài)在人事管理上的共同性。另一方面，公共組織本身具有的特性和公共部門人力資源的特殊性，使得公共部門的人力資源開發(fā)與管理有其獨特性。第一，公共部門是一個橫向部門分化，縱向?qū)蛹壒?jié)制的龐大的組織結(jié)構(gòu)體系。而這樣一個體系又是按照完整統(tǒng)一的組織原則建立起來的，它意味著組織必須目標(biāo)統(tǒng)一、領(lǐng)導(dǎo)指揮統(tǒng)一、機構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一。以此建立起與公共組織體例契合的縱橫交錯的人力資源主管部門，在上級機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)著不同部門、不同層級的人力資源管理職能。由此可見，任何其他形態(tài)的組織，其人事權(quán)的劃分與人事管理部門的構(gòu)造，都無法與公共組織人事行政機構(gòu)的復(fù)雜性相比擬。第二，國家制定專門的法律和法規(guī)對公共部門人力資源的行為和管理行為進行規(guī)制，保證他們依法合理地使行政管理和人事管理的權(quán)力。第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現(xiàn)出了自身的性質(zhì)。如針對政府組織的工作性質(zhì)與公職人員的政治要求，強化了其德才的測評、考核與培訓(xùn)的方法和技術(shù)；而針對公共部門產(chǎn)出的非量化性特征，公共部門人力資源開發(fā)管理必然發(fā)展出適用于公共組織的績效評價指標(biāo)。

二、公共部門人力資源管理的目標(biāo)

公共部門是相對于私營部門的一種重要的組織形態(tài)。它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構(gòu)決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的，所具有的合法強制力也是私部門所沒有的。這種核心差異無疑決定了公共部門與私部門所追求的管理目標(biāo)的差異。公共部門人力資源開發(fā)與管理的目標(biāo)主要是追求完善的內(nèi)在運行機制。在國家公務(wù)員制度下，公共部門人力資源管理的內(nèi)在運行機制主要表現(xiàn)在五個方面：

1.競爭擇優(yōu)機制

競爭機制是市場主義法則在公務(wù)員制度中的體現(xiàn)和應(yīng)用，它促成了一個優(yōu)勝劣汰、競爭發(fā)展的環(huán)境。競爭機制需要個人可以長期預(yù)期的穩(wěn)定的法制規(guī)則，它有效運行的基礎(chǔ)是，所有的公務(wù)員和愿意成為公務(wù)員的社會人才，在公務(wù)員管理的法律規(guī)定面前人人平等；公務(wù)員管理機構(gòu)以客觀、公開的原則與程序從事管理活動。

2.權(quán)利保障機制

政府要保證公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性、連續(xù)性，并能夠吸引更多的優(yōu)秀人才，就必須充分保障公務(wù)員工作和生活的基本條件，滿足他們生產(chǎn)，以及自我發(fā)展的不同層次的需求。不能將公務(wù)員只看成是完成工作的機器、實現(xiàn)組織績效的工具或管理控制的對象。現(xiàn)代公共部門人力資源管理已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)人事行政管理那種重控制、重監(jiān)督、重處罰的消極管理，而轉(zhuǎn)向營造良好的工作生活質(zhì)量，并以些激發(fā)公務(wù)員的活力。

3.功績激勵機制

人才的競爭必然要求組織建立相應(yīng)的功績激勵機制作為配套措施，因為雖然競爭是功績激勵機制建立的基礎(chǔ)，但是只有組織同時制定了相關(guān)的激勵政策，競爭的環(huán)境才能得到根本的保證。如果沒有激勵，公務(wù)員干得好，得不到獎勵、晉升；干得不好得不到懲戒、辭退，那么競爭的效用就無從談起。在現(xiàn)代公務(wù)員制度中，激勵機制通過以下管理環(huán)節(jié)的措施保證：人事獎懲、考績考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資晉級、辭退和獎金等。

4.流動更新機制

公務(wù)員的更新機制包括兩層含義。一是促進政府工作人員正常的新老交替和流動，保持公職人員的穩(wěn)定性和年齡結(jié)構(gòu)的合理性。二是更新現(xiàn)有公務(wù)員知識結(jié)構(gòu)和技能手段，以及根據(jù)適才適用的原則和職業(yè)生涯發(fā)展的條件，進行職位交流調(diào)配的人才流動。流動更新機制在公務(wù)員制度中的應(yīng)用包括：退休退職、教育培訓(xùn)、交流調(diào)配、任職回避、辭職辭退、雙向選擇和人才市場完善等。

5.制約監(jiān)控機制

權(quán)力最大的危險是權(quán)力腐敗或失控，對公務(wù)員而言，監(jiān)控包括對公務(wù)員的紀(jì)律規(guī)章、行政懲戒、人事檔案等。對公務(wù)員管理機構(gòu)而言，監(jiān)控的主要內(nèi)容是人事行政管理體制和機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督等。值得一提的是，公務(wù)員作為管理機構(gòu)的被管理者，也有權(quán)對管理機關(guān)管理行為的合法性與合理性進行監(jiān)督，以維護自身的合法權(quán)益。這一點體現(xiàn)了現(xiàn)代公務(wù)員制度中公務(wù)員與管理機關(guān)之間監(jiān)督的雙向性。

三、現(xiàn)代公共部門人力資源管理發(fā)展的新趨勢

我國目前的公共部門人力資源管理正處在由傳統(tǒng)人事行政管理向現(xiàn)代人力資源管理的過渡期，縱觀西方現(xiàn)代公共部門人力資源發(fā)展的脈絡(luò)，結(jié)合我國公共管理環(huán)境的變化，今后公共部門人力資源管理呈現(xiàn)出來的特點和趨勢，概括起來，主要有以下幾個方面。

1.專家治理以及政府管理職業(yè)化

隨著知識經(jīng)濟和信息社會的來臨，隨著政府管理復(fù)雜性的增加，隨著政府管理對大量信息的需求，隨著政府管理日趨技術(shù)化和專門化，政府管理對專門性的需要更加強烈，這一切均導(dǎo)致了知識工作者的興起。知識和信息工作者，在政府公務(wù)領(lǐng)域內(nèi)將占主導(dǎo)地位。在未來的公共組織中，知識和專家的權(quán)威將會日益顯現(xiàn)。

2.從消極的控制轉(zhuǎn)為積極的管理

傳統(tǒng)的公共部門人力資源管理，是一種以控制為導(dǎo)向的消極的管理，這種管理的基本特點在于：強調(diào)效率價值的優(yōu)先性；強調(diào)公務(wù)員的工具角色；強調(diào)嚴(yán)格的規(guī)劃和程序；重視監(jiān)督的控制；強調(diào)集中性的管理等。傳統(tǒng)的以控制為導(dǎo)向的管理不免使公共部門人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部門人力資源管理更具積極性，主要特征表現(xiàn)在：開放參與決策機會；提供行政人員發(fā)展自主性的機會；發(fā)展組織共同愿景；發(fā)展并維持組織成員之間的依賴、開放的溝通等。

3.公共部門人力資源發(fā)展的重視和強調(diào)

面對知識經(jīng)濟和信息社會的到來，面對新知識和新技術(shù)的挑戰(zhàn)，越來越多的組織認(rèn)識到公共部門人力資源發(fā)展，即通過持續(xù)的學(xué)習(xí)以改變公務(wù)員和公共管理者的態(tài)度、行為和技能的重要性。更為重要的是由于今天公共組織管理者和公務(wù)員面臨的是一個快速變遷的社會，過去被動式的學(xué)習(xí)已經(jīng)無法適應(yīng)時代的要求，具備新的學(xué)習(xí)能力是公共部門人力資源發(fā)展的核心。未來學(xué)家約翰奈斯比特等人亦認(rèn)為，未來組織的人力資源發(fā)展將強調(diào)學(xué)習(xí)如何學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)如何思考，學(xué)習(xí)如何創(chuàng)造，并向終身學(xué)習(xí)發(fā)展。

4.公共部門人力資源管理的電子化

信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公務(wù)員管理中的應(yīng)用已成為一個顯著的特征，人力資源管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，可以增加效率，節(jié)約成本；有利于人力資源戰(zhàn)略和政策制定；有利于加強人員之間的溝通與聯(lián)系；有利于實現(xiàn)參與管理。未來主要的發(fā)展包括：電子人事政策法規(guī)和電子人力資源資料庫；電子招聘；電子福利支付；電子動態(tài)管理等。

5.政府人力精簡與小而能的政府

政府組織規(guī)模的龐大，乃是過去時代各國政府的一個普遍現(xiàn)象，究其原因在于政府功能的擴張、社會的發(fā)達、政務(wù)的增繁以及政府自身的內(nèi)在擴張。而政府之?dāng)U張反過來導(dǎo)致赤字、績效低下、成本擴張。所以，從1990年以后，各國之文官改革，莫不把人力精簡和緊縮管理作為主要措施。中國中央政府亦精簡了30%的公務(wù)員。隨著“小政府”觀念的深入人心，人力精簡繼續(xù)成為公共部門人力資源管理的一個基本趨勢。

6.績效管理的強調(diào)與重視

如果公共組織擺脫不了目的取向色彩，那么績效側(cè)身于種種目的當(dāng)中，便不免成為最受關(guān)注的課題。事實上，組織的成功與否，視人力資源有效運用的有效程度而定。如今，無論公、私組織，績效管理成為一個最熱門的話題。績效管理意味著組織管理者為公務(wù)員規(guī)劃責(zé)任及目標(biāo)，以使他們的能力獲得最大的發(fā)揮；并通過績效考評，以此作為公務(wù)員獎懲的依據(jù)。

7.公務(wù)倫理責(zé)任的強調(diào)和重視

近年來，越來越多的公職人員的不道德行為（如腐?。?dǎo)致了政府威信的下降，導(dǎo)致了公民對政府官員產(chǎn)生“信任赤字”，嚴(yán)重影響到了政府的合法性問題。我國目前雖然還沒有關(guān)于公務(wù)員倫理的法律法規(guī)，維持公務(wù)員的職業(yè)倫理還主要停留在靠黨紀(jì)和說服教育的層面，但隨著“以德治國”觀念的逐步深入，公務(wù)員的職業(yè)倫理總是會越來越受人們重視?？梢钥隙?，如何維持公務(wù)員倫理的生活及行為，是今后我國公共部門人力資源管理的最大挑戰(zhàn)之一。

參考文獻：

公共管理的特性范文第2篇

關(guān)鍵詞 盈余管理 信息觀 公司治理

一、盈余管理的涵義與特征

盈余管理是公司在日常經(jīng)營管理中對公司會計利潤進行干預(yù)，是為了達到特定的會計目標(biāo)，經(jīng)理人通過會計政策或者實際經(jīng)濟活動的選擇以影響會計盈余的行為。魏明海（2000）則主張在信息觀下看待盈余管理，這意味著會計數(shù)據(jù)的重要屬性是其信息含量，并同時假定公司經(jīng)理人擁有私人信息。與經(jīng)濟收益觀下的會計數(shù)字的真實性不同，在信息觀下真實性不再具有第一位的屬性。本文也將在信息觀下分析公司盈余管理的動因及對其進行治理的必要性和治理方式。

根據(jù)盈余管理的方式，盈余管理可以分為應(yīng)計盈余管理和真實盈余管理。應(yīng)計盈余管理是指公司或者經(jīng)理人通過選擇會計政策或者估計方法干預(yù)財務(wù)報告的制定，對盈余進行管理的這種方式一般會改變會計盈余的時間分布，但是不會改變盈余在一定時間內(nèi)的總量。與應(yīng)計盈余管理相比，另外一種更為隱性的影響公司會計利潤的方式是真實盈余管理。所謂的“真實盈余管理”是指通過實際的經(jīng)營活動影響公司的盈余水平，在管理模式上主要有推遲或取消人才雇傭、研發(fā)和廣告宣傳等支出；打折促銷或擴大賒銷；超量生產(chǎn)以攤薄單位成本等（Graham and Harvey，2005）。

二、盈余管理的動因

在信息觀下，盈余的真實性不再是其第一屬性，轉(zhuǎn)而關(guān)心的是盈余管理帶來的經(jīng)濟后果――公司的盈余管理活動既有其有利的一面，也有其消極的一面。而其經(jīng)濟后果是由不同的盈余管理動機所引致的，公司的盈余信息一方面反映了公司的基本面狀況，使其成為預(yù)測公司股票價格的重要信息輸入；另一方面，會計盈余反映了經(jīng)理人工作的努力程度。在這一背景下，使得管理當(dāng)局會出于不同的動機管理公司的會計盈余。

（一）滿足投資者的盈余預(yù)期

在資本市場，公司股票價格由其基本面信息所決定，那些報告盈余超過預(yù)期的公司，股票價格會顯著增加，而未預(yù)期盈余為負的公司的股票價格則會下降。實證研究也發(fā)現(xiàn)，那些沒有滿足分析師預(yù)測的公司的股票價格會大幅下降（Skinner和Sloan，2002）。當(dāng)然，投資者也不會被動地接受公司報告的盈余信息，那些通過盈余管理操縱了公司利潤進而滿足或者超出了預(yù)期的公司會被投資者的基本面分析識破，Keung等（2010）發(fā)現(xiàn)投資者對于預(yù)測無偏差或者實際盈余略高于預(yù)期的公司的反應(yīng)為負。

投資者一方面通過基本面信息和分析師的分析報告對公司的盈余水平有一個基本的預(yù)期，另一方面他們則更偏好于那些盈余波動較小的公司。公司則會利用盈余管理活動向投資者傳達未來獲利的可能性；或者說，公司出于減少溝通障礙的目的對盈余進行了管理。①如公司在某段時間內(nèi)的平均盈利水平是100萬元，近期的某項業(yè)務(wù)使公司的平均收益增加了50萬，此時，公司則更傾向于報告100萬元的平均利潤。Subramanyam（1996）以美國1973年到1993年的上市公司為樣本，分析了市場對于公司盈余管理行為的反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)市場對于公司出于平滑利潤的應(yīng)計盈余管理給予了正向反應(yīng)。

（二）經(jīng)理人實現(xiàn)自身利益的最大化

所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離使得管理者的行為無法直接被投資者較為全面的掌握，如何減少簽訂合約后的成本成為現(xiàn)代公司治理的重要問題。投資者通過公司的凈利潤激勵管理者或者判斷公司償還貸款的能力，而這也促使管理者對公司的利潤進行操作。

早在1985年Healy就對出于契約動機的管理者的盈余管理行為進行了分析。Healy認(rèn)為為了更好地激勵管理者，公司會把管理者薪酬的一部分與公司的盈利相掛鉤，但是對于管理者的分紅計劃具有分段線性的特征，即在凈利潤較低和較高的兩個區(qū)間段，公司都不會向管理者支付獎金，而只有在中間的某個區(qū)間段內(nèi)才會按照線性的支付方式向管理者支付獎金，而這一區(qū)間正式管理者進行盈余管理的范圍。

對于簽訂借款合同后違約的公司，他們則會更傾向于使用能夠增加公司盈利的會計政策，而那些瀕臨違約或者面臨著很高違約風(fēng)險的公司則更傾向于使用可以增加凈利潤的新會計準(zhǔn)則（Sweeney，1994）；DeFond和Jiambalvo（1994）則發(fā)現(xiàn)在違約年度之前，公司更喜歡通過操控性應(yīng)計項目增加凈利潤，而在違約當(dāng)年則較少使用此類方法進行盈余管理。Dechow、Sloan和Sweeney（1996）以在美國受到證券委員會指控的違反GAAP的相關(guān)公司為樣本，以同規(guī)模和相同行業(yè)的公司為控制樣本，也發(fā)現(xiàn)那些瀕臨違反債務(wù)契約的公司會使用更高的財務(wù)杠桿，并且也可能更頻繁地違反債務(wù)契約。

三、盈余管理的治理

根據(jù)以上的分析，公司的盈余管理行為有時能夠起到與投資者進行信息溝通的作用，這可以看作是盈余管理的積極的一面，而那些為了滿足投資者預(yù)期或者出于管理者利益最大化的盈余管理行為需要對其進行有效的治理。對公司盈余管理行為的治理是公司治理的一部分，法律制度和信息的充分披露在一定程度上能夠抑制不利的盈余管理。

首先，制度環(huán)境會影響企業(yè)的交易成本，進而影響企業(yè)的經(jīng)營決策。在政府干預(yù)方面，政府干預(yù)是否能夠影響盈余管理行為并未取得一致結(jié)論（Makar和Alam，1998；Bushman，2004），但是在法治環(huán)境方面，一個基本的共識是在投資者保護程度、法律執(zhí)行水平較高的國家，公司盈余管理活動的水平較低。在我國，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和法律制度環(huán)境存在著差異，陳克兢、李延喜等（2016）發(fā)現(xiàn)完善的制度環(huán)境有助于抑制上市公司的應(yīng)計盈余管理行為，但卻會誘使企業(yè)增加真實盈余管理。隨著市場化進程不斷推進和制度環(huán)境不斷改善，公司為了逃避監(jiān)管，其盈余管理策略逐漸由應(yīng)計盈余管理向真實盈余管理轉(zhuǎn)變

其次，分析師通過搜集信息分析公司的基本面情況，可以在一定程度上緩解經(jīng)理人和股東之間的信息不對稱，Jensen和Meckling（1976）認(rèn)為分析師是投資者的代表，是專業(yè)的監(jiān)督力量。Knyazeva（2007）和Dyck等（2010）則發(fā)現(xiàn)分析師對于財務(wù)報告的解讀和預(yù)測能夠有利于發(fā)現(xiàn)管理層的欺詐行為，進而使企業(yè)減少公司的應(yīng)計管理行為。分析師對于公司盈余管理的行為還體現(xiàn)在其能夠?qū)臼?，那些未達到分析師盈余預(yù)測的公司將遭受市場價值的損失。李春濤等（2016）以我國上市公司為樣本，發(fā)現(xiàn)分析師的監(jiān)督缺失能夠在一定程度上抑制了公司的應(yīng)計盈余管理活動行為。但是，另一方面，這種監(jiān)督卻使公司采用了更為隱蔽的真實盈余管理。

四、研究結(jié)論與展望

在信息觀下，主流研究與實務(wù)關(guān)心的是公司通過盈余管理活動引致的經(jīng)濟后果。隨著公司經(jīng)營活動的日益復(fù)雜，公司的盈余管理方式也呈現(xiàn)出多種方式?？偟膩砜矗究梢酝ㄟ^影響公司的應(yīng)計項目和改變公司的日常經(jīng)營活動進行應(yīng)計盈余管理和真實盈余管理。無論對于學(xué)界的有關(guān)研究還是對于資本市場上的基本面信息分析（如分析師、媒體等）都需要對于公司的盈余狀況進行更為全面和較為準(zhǔn)確的分析，避免只關(guān)注在一定歷史階段主要使用的應(yīng)計盈余管理，需要更加關(guān)注隱蔽性較強的真實盈余管理活動。

作為公司治理的一部分，對于具有消極影響的盈余管理活動可以通過完善法律制度和加強資本市場信息披露監(jiān)管等措施進行治理。分析師是資本市場信息的重要提供者和公司基本面活動的重要監(jiān)管者，著重發(fā)揮分析師對于公司財務(wù)信息的分析和解讀作用將有利于識別公司的盈余管理行為，進而保護中小投資者的利益。

此外，目前大部分的研究是以投資者或者經(jīng)理人理性為前提分析公司盈余管理行為的動機及其經(jīng)濟后果。而目前行為公司金融作為主流金融研究的一部分已經(jīng)取得了大量的研究成果，這為從有限理性或者非理性方面分析投資者對于被管理的盈余信息的反應(yīng)，探究經(jīng)理人對于盈余的管理動因提供了新的視角，這將成為未來研究不可或缺的重要發(fā)展方向。

注釋：①公司可通過多種方式減少信息溝通障礙，如高科技公司披露公司的戰(zhàn)略，或者公司分類披露正面的預(yù)測信息等方式。

（作者單位為中國航空油料有限責(zé)任公司重慶分公司）

參考文獻

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公共管理的特性范文第3篇

改革開放30年來，我國保險業(yè)取得舉世矚目的成就，保費收入從1980年4.6億元上升到2009年的1.1萬億元，年均增幅高達30.8%，并且在2009年保費規(guī)模首次突破“萬億大關(guān)”。盡管我國保險業(yè)改革發(fā)展取得了顯著成績，但從總體上講，我國保險業(yè)還處于發(fā)展的初級階段，尤其是保險公司經(jīng)營管理水平相對落后。

一、企業(yè)與環(huán)境理論的回顧

“環(huán)境”一詞在《辭?！分械慕忉屖牵瑖@著人類的外部世界，是人類賴以生存和發(fā)展的社會和物質(zhì)條件的綜合體，可分為自然環(huán)境和社會環(huán)境。這種解釋主要強調(diào)環(huán)境的外部性和客觀性，人們只有適應(yīng)環(huán)境才能生存和發(fā)展。這種解釋是建立在一個假設(shè)前提基礎(chǔ)之上，即環(huán)境是外部客觀存在的，而人們有能力看清楚這些環(huán)境因素，也有能力分析和預(yù)測環(huán)境的變化。但是，社會構(gòu)成主義者①則認(rèn)為，在組織內(nèi)部沒有任何成員可以“看見”環(huán)境，事實上是組織用豐富但模糊的信息構(gòu)建了環(huán)境，在這個環(huán)境中，甚至連“內(nèi)部”和“外部”這種基本的范疇都是非常模糊的，從而，環(huán)境是管理信條的產(chǎn)物。如科奇（Smircich）和斯達貝特（Stubbart，1985）將環(huán)境分為三類：客觀環(huán)境、感知環(huán)境和改造環(huán)境。以上兩種相反的觀點，不僅引發(fā)我們思考應(yīng)該如何正確認(rèn)識企業(yè)與環(huán)境之間的關(guān)系，同時啟發(fā)我們不單從適應(yīng)環(huán)境的角度，還應(yīng)從改造環(huán)境的角度來認(rèn)識企業(yè)與環(huán)境之間的關(guān)系。環(huán)境理論主要包含四個觀點：一是環(huán)境決定論（Hannan和Freeman，1977），適者生存是最高法則，環(huán)境決定企業(yè)的生存與發(fā)展。因此，企業(yè)要么去適應(yīng)環(huán)境，要么被環(huán)境淘汰。二是環(huán)境適應(yīng)論（Lawrence和Lorsch，1967），企業(yè)應(yīng)積極主動地適應(yīng)環(huán)境，盡管企業(yè)的組織方式和管理行為方式依賴于環(huán)境的特質(zhì)，但企業(yè)可以采取權(quán)變的方法來對付環(huán)境，并與環(huán)境的變化保持一致性。三是相互影響論（Pfeffer和Salancik，1978）認(rèn)為，企業(yè)不是消極的接受者而是積極的參與者，不但要調(diào)整或改變自身以適應(yīng)環(huán)境，而且要努力改變環(huán)境使之有利于企業(yè)。四是共同進化論（Moore，1993，1996）認(rèn)為，企業(yè)是商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)有機體的組成部分，管理者不能只盯住自身和競爭者，要密切關(guān)注企業(yè)所處的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中其他相關(guān)企業(yè)和經(jīng)濟環(huán)境，并與之“共同進化”，創(chuàng)造與其他生態(tài)系統(tǒng)相互生存的網(wǎng)絡(luò)。

二、保險公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境的關(guān)系

人們對環(huán)境認(rèn)識的深化和演變的路徑：被動適應(yīng)主動適應(yīng)改造環(huán)境共同進化，即從原來的如何管理好企業(yè)內(nèi)部資源、實現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾务{馭環(huán)境的急劇變化，如何提升適應(yīng)和控制環(huán)境的能力，從而保持持久的競爭優(yōu)勢和競爭力。

（一）保險公司經(jīng)營管理的特性保險公司屬于金融行業(yè)，在經(jīng)營管理上要堅持“三性原則”，即安全性、流動性和盈利性三者的統(tǒng)一。但是，保險公司又不同于銀行和證券公司，因為保險公司經(jīng)營對象是風(fēng)險，經(jīng)營管理受宏觀經(jīng)濟、國家政策、法律、市場秩序等環(huán)境影響很大，管理的難度和復(fù)雜性較高，因此保險公司具有明顯不同于其他企業(yè)的管理特性。1.經(jīng)營風(fēng)險的“二重性”。保險公司是專門從事風(fēng)險集中與分散的特殊性企業(yè)，經(jīng)營管理面臨“雙重性”要求：一是作為社會風(fēng)險的管理者，肩負著有效識別、承擔(dān)、轉(zhuǎn)化和防范社會風(fēng)險的職責(zé)；二是作為企業(yè)，為了自身的生存和發(fā)展，必須面對防范和化解自身經(jīng)營管理中各種風(fēng)險的挑戰(zhàn)。這個行業(yè)的特殊性決定了保險公司必然面臨比其他企業(yè)更大的風(fēng)險。所以，保險公司對經(jīng)營環(huán)境分析具有更為強烈的客觀需求。2.經(jīng)營的廣泛性和社會性。保險公司業(yè)務(wù)范圍廣泛，不僅包括人身保險、財產(chǎn)保險、死亡保險、年金保險和健康保險等有關(guān)“人身和人生”的各個領(lǐng)域，而且涉及公民和法人的責(zé)任和信用保險。保險公司一旦經(jīng)營失誤，不僅影響廣大民眾的切身利益，甚至可能直接影響到整個社會的穩(wěn)定。3.保險期限的長期性。除財產(chǎn)險、意外險和短期健康險外，保險公司產(chǎn)品的保險期限一般在一年以上，有的壽險長達幾十年，關(guān)系到被保險人的一生。這種長期性使保險公司經(jīng)營管理受到一系列復(fù)雜的環(huán)境影響，如承保標(biāo)的的變化、社會經(jīng)濟的波動、資金運用的環(huán)境、未來利率的變化等多重環(huán)境的壓力。4.業(yè)務(wù)管理的復(fù)雜性。保險經(jīng)營的廣泛性和長期性，使得業(yè)務(wù)管理需要一套完整而嚴(yán)密的管理制度和信息系統(tǒng)；同時由于信息不對稱，需要保險公司和客戶雙方誠實，如實履行告知義務(wù)。這些內(nèi)外環(huán)境因素加劇了業(yè)務(wù)管理的復(fù)雜程度。5.會計核算的預(yù)測性。保險公司是先收取保險費，然后根據(jù)損失情況支付賠款，這種先有收入后支付成本的順序與一般企業(yè)正好相反。因此，在計算保險利潤時需要采用特殊的程序、方法和假設(shè)，還要考慮匯率和利率變動等經(jīng)濟影響因素，同時，長期壽險業(yè)務(wù)由于取得收入和支付成本之間的時間差很長，還得考慮貨幣的時間價值、物價和通貨膨脹等因素。這些內(nèi)外部因素嚴(yán)重制約著利潤核算的準(zhǔn)確性，盡管精算技術(shù)能在一定程度上解決這個問題，但是這也是建立在歷史數(shù)據(jù)上的一種測算，為提取未決賠款準(zhǔn)備提供一種科學(xué)的方法，因此，保險公司會計核算只能預(yù)測當(dāng)前成本，這給保險公司當(dāng)期經(jīng)營管理造成信息上的不對稱。6.經(jīng)營的不確定性和分散性。不確定性和分散性是保險經(jīng)營活動的基本特征。對單一被保險人而言，保險事件發(fā)生與否、發(fā)生的時間和地點及損失金額，在簽訂保單時是不確定的。針對這種情況，保險公司經(jīng)營管理主要采用大數(shù)法則，盡可能與更多的客戶簽訂保險合同，以分散經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)保險功能。在一定程度上，這種經(jīng)營的不確定性和分散性迫使保險公司爭奪更多的客戶，加劇了市場的競爭。7.對投資的依賴性。保險公司的利潤主要來源于承保利潤和投資利潤兩個方面。隨著我國保險市場主體不斷增加，市場競爭日趨激烈，“價格戰(zhàn)”曾一度導(dǎo)致費率不斷下降，最終導(dǎo)致承保利潤幾乎為零甚至虧損。2006年隨著《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》的實施，保險監(jiān)管部門不斷加大監(jiān)管力度，保險公司的承保盈利能力逐步增強，2009年產(chǎn)險公司首次實現(xiàn)了扭虧為盈。但是，2009年保險行業(yè)利潤總額為530.6億元，而全行業(yè)投資收益為2141.7億元，由此看來，利潤主要還是投資收益，這就迫使保險公司對資本市場的依賴逐漸增強。8.外部監(jiān)管的嚴(yán)肅性。保險公司屬于金融行業(yè)，不僅涉及到國家的金融安全問題，而且涉及民眾生產(chǎn)和生活的諸多領(lǐng)域，一旦經(jīng)營破產(chǎn)將影響眾多被保險人的利益，甚至可能危及整個社會的安定和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，因此，我國政府十分重視對保險公司的監(jiān)管，從立法、司法和行政監(jiān)督等方面加強規(guī)范經(jīng)營。此外，保險公司與一般企業(yè)相比較，經(jīng)營管理上受到的外部制約性和監(jiān)管更為嚴(yán)格。

（二）保險公司經(jīng)營管理與環(huán)境的系統(tǒng)分析從上述保險公司經(jīng)營管理的特征可以看出，保險公司經(jīng)營管理涉及到內(nèi)外影響因素較多，不但受政策、經(jīng)濟和法律等宏觀環(huán)境的影響，而且受競爭對手、競爭秩序和市場監(jiān)管等市場環(huán)境的限制，同時還受業(yè)務(wù)風(fēng)險、內(nèi)部控制和“三性原則”等內(nèi)部管理環(huán)境的制約。在系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，將主要影響因素歸并為三個子系統(tǒng)，分別是：宏觀環(huán)境子系統(tǒng)（政治、經(jīng)濟、文化和法律）、市場環(huán)境子系統(tǒng)（市場秩序、競爭對手、供應(yīng)商、客戶）、內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)（人力資源、組織結(jié)構(gòu)、管理制度、企業(yè)文化）。這三個環(huán)境子系統(tǒng)共同構(gòu)成保險公司經(jīng)營管理的整個環(huán)境系統(tǒng)，既具有各自相對獨立的運動軌道，又相互鏈接而發(fā)生相互的影響，構(gòu)成相互依存、相互影響的保險公司經(jīng)營管理環(huán)境動態(tài)鏈環(huán)，任何一個鏈環(huán)的變動，都可能引起其他鏈環(huán)的變動。

（三）保險公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境的關(guān)系模型為了便于理清保險公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境的復(fù)雜關(guān)系，在宏觀環(huán)境子系統(tǒng)、市場環(huán)境子系統(tǒng)和內(nèi)部管理子系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建關(guān)系模型（圖略）1.區(qū)域A是保險公司經(jīng)營管理面臨的現(xiàn)實環(huán)境。從圖1可以看出，宏觀環(huán)境子系統(tǒng)、市場環(huán)境子系統(tǒng)和內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)三者是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的，重疊部分A是三個子系統(tǒng)共同發(fā)生作用的區(qū)域。例如經(jīng)濟快速發(fā)展必將帶來保險市場容量的擴大，最終促進保險公司人員規(guī)模的擴大和業(yè)務(wù)的增長，這對保險公司發(fā)展來說是有利的一面；但同時，由于市場容量的擴大也將吸引潛在的保險公司參與競爭，又將造成人才爭奪、人才流失和業(yè)務(wù)流失。因此，保險公司在既定的現(xiàn)實環(huán)境中，既要區(qū)分環(huán)境有利和不利的兩面性，又要辨別發(fā)展中機遇和挑戰(zhàn)的共存性。2.區(qū)域B、C、D是保險公司經(jīng)營管理面臨的潛在環(huán)境，區(qū)域B、C、D都是只有兩個環(huán)境子系統(tǒng)重疊的部分，是保險公司有待開發(fā)和利用的潛在環(huán)境。以區(qū)域B為例，B是宏觀環(huán)境子系統(tǒng)與內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)重疊但不與市場環(huán)境子系統(tǒng)重疊的部分。當(dāng)前，我國財產(chǎn)保險存在這種情況，投資者普遍認(rèn)為我國未來經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮?，必將帶動保險業(yè)更快發(fā)展，所以，積極設(shè)立新的保險公司。但由于我國保險市場屬于新興市場，一些新興保險公司在發(fā)展初期力求“做大”，往往采取激烈的競爭手段，如“價格戰(zhàn)”，這在一定程度上影響了市場競爭秩序。但即使在這種情況下，區(qū)域B對堅持規(guī)范經(jīng)營的保險公司來講，盡管是不利的競爭環(huán)境，但卻是潛在發(fā)展的區(qū)域。在這個區(qū)域中，堅持規(guī)范經(jīng)營的保險公司有三種選擇，一是“以牙還牙”，被迫參與價格戰(zhàn)；二是加大創(chuàng)新，積極尋求突破；三是努力改變環(huán)境，主動引導(dǎo)和維護良好的競爭秩序。3.內(nèi)部環(huán)境對外部環(huán)境具有反作用。內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)位于宏觀環(huán)境子系統(tǒng)和市場環(huán)境子系統(tǒng)之上，這表明，宏觀環(huán)境和市場環(huán)境是內(nèi)部環(huán)境的基礎(chǔ)，保險公司經(jīng)營管理首先要適應(yīng)外部環(huán)境。同時，還顯示，三個子系統(tǒng)是相互交叉、相互影響和相互關(guān)聯(lián)的，這又表明內(nèi)部環(huán)境對宏觀環(huán)境和市場環(huán)境具有反作用，不是完全被動適應(yīng)。保險公司可以通過強化內(nèi)部管理來改善內(nèi)部環(huán)境，從而影響和改變外部環(huán)境。如堅持規(guī)范經(jīng)營的保險公司可以與同業(yè)公會合作，以強化新興保險公司的自律行為，或通過與監(jiān)管部門溝通加大對市場行為監(jiān)管處罰力度，迫使市場主體共同維護競爭秩序，從而逐步擴大區(qū)域A面積。所以，保險公司不僅要有適應(yīng)環(huán)境的能力，還要有主動改造環(huán)境的意識和能力。

三、保險公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境關(guān)系模型的應(yīng)用

（一）增強內(nèi)部環(huán)境對外部環(huán)境的適應(yīng)能力目前，我國金融市場進入全面開放時期，保險業(yè)面臨的國際和國內(nèi)競爭越來越激烈。截至2010年5月，我國保險公司數(shù)量達到了117家（其中，財產(chǎn)險公司52家、人身險公司60家、養(yǎng)老險公司5家）。環(huán)境帶來的機遇，同時還要積極應(yīng)對市場競爭環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)；要充分認(rèn)識搶抓機遇、加快發(fā)展的重要性和緊迫性，切實改進管理方式，適應(yīng)外部環(huán)境的要求，充分利用好宏觀環(huán)境，提高保險資源利用效率，特別是要改變對保險資源的掠奪性開發(fā)和破壞性利用，切實加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由粗放經(jīng)營向精細化經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，維護保險行業(yè)資源和行業(yè)形象，提高行業(yè)整體盈利能力和可持續(xù)發(fā)展的能力。

公共管理的特性范文第4篇

關(guān)鍵詞：特大型城市；公共安全管理；法規(guī)體系

Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.

Key words：mega-cities；public safety；management regulation system

中圖分類號：C912.8 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2013）-01-49-（4）

制定《城市公共安全管理條例》，對于實現(xiàn)特大型城市公共安全常態(tài)管理法治化，解決當(dāng)前城市存在的諸多公共安全危機問題、順利實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”規(guī)劃，具有積極現(xiàn)實意義，也是特大型城市走社會管理創(chuàng)新之路的重大課題和緊迫任務(wù)。

1 制定《城市公共安全管理條例》是特大城市公共安全常態(tài)管理法治化的必然趨勢

2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃的核心是“四個堅持”：第一，堅持“規(guī)范”：通過健全制度和程序，促使政府嚴(yán)格按法定權(quán)限和程序辦事，規(guī)范政府共同行政行為，并建立通過媒體回應(yīng)社情民意的機制，主動回應(yīng)群眾關(guān)切的問題；第二，堅持“創(chuàng)新”：強調(diào)政府應(yīng)當(dāng)積極破除影響上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度。第三，堅持“效能”：建立健全促進及時執(zhí)法和有效執(zhí)法的行政執(zhí)法責(zé)任制度，解決執(zhí)法不作為和遲作為的問題。同時按照“職能最相近、處置最有利”的原則，建立健全指定管轄和協(xié)議管轄機制，解決部門或者地區(qū)執(zhí)法推諉扯皮的問題；第四，堅持“參與”：要求健全重大行政決策草案向社會公開征求意見的制度，并建立公眾意見反饋機制，對意見采納情況以適當(dāng)形式反饋或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危機常態(tài)管理的大量問題，這也是加快實現(xiàn)上海公共安全危機常態(tài)管理法治化的良好契機。

“適應(yīng)風(fēng)險社會的治理需要，睿智的政府應(yīng)學(xué)會未雨綢繆，從制度層面上實現(xiàn)從行政管理向法治管理、從事后管理向前瞻性管理、從危機管理向風(fēng)險管理的轉(zhuǎn)變，將公共安全危機納入法治化治理軌道”。[2]上海目前正處于公共安全危機的多發(fā)時期，每年社會安全事件、自然災(zāi)害和事故災(zāi)害等突發(fā)公共事件，不僅造成重大人員傷亡和經(jīng)濟損失，而且給廣大市民的社會心理造成負面影響。面對無所不在的社會風(fēng)險和多發(fā)頻發(fā)的安全危機，加快實現(xiàn)上海公共安全危機常態(tài)管理法治化，切實保證在提供公共產(chǎn)品服務(wù)的同時，及時承擔(dān)并化解社會公共風(fēng)險，為公眾提供強有力的公共安全保障，是上海政府的創(chuàng)新社會管理的重要使命和當(dāng)務(wù)之急。針對特大城市公共安全管理的特殊性與緊迫性，上海應(yīng)當(dāng)率先制定一部專門的《城市公共安全條例》，同時完善不同類別、不同行業(yè)應(yīng)對重大安全事件的專門法規(guī)，以增強政府公共安全治理的合法性、權(quán)威性與規(guī)范性。

2 制定《城市公共安全管理條例》，促進建成創(chuàng)新型特大城市公共安全危機管理法規(guī)體系

建立健全公共安全危機管理法規(guī)體系，是實現(xiàn)特大型城市公共安全危機管理法治化的前提。

就國家層面而言，自2003年非典危機以來，加強了公共安全危機管理立法，初步建立起包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等在內(nèi)的應(yīng)急管理法律體系，已經(jīng)制定了若干有關(guān)公共安全的法律法規(guī)，例如《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故和調(diào)查處理條例》、《藥品管理法》、《食品安全法》等，但這些法律法規(guī)都是用于針對某一領(lǐng)域某一行業(yè)的，目前尚沒有一部全國統(tǒng)一的公共安全管理法，部分公共安全領(lǐng)域至今仍沒有法律法規(guī)，且已有的法律法規(guī)普遍存在操作性不強、實施不到位或公共安全管理法律依據(jù)缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建構(gòu)還存在諸多不足，比如形式上缺乏與憲法相銜接的《緊急狀態(tài)法》、《災(zāi)害救助和補償法》等高位階立法，使得公共安全危機管理的法律依據(jù)缺乏周延性、對受害人的權(quán)益保護操作存在局限性；內(nèi)容上則缺乏足夠的程序性制度建設(shè)。諸如此類問題的解決，有待于通過進一步完善立法。

就地方層面而言，以上海市為例，近年來上海人大、市政府相繼出臺了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、食品衛(wèi)生法規(guī)、食品安全法規(guī)、生產(chǎn)安全管理法規(guī)等，充分體現(xiàn)了政府的強烈公共安全意識，以及政府高度重視運用法律手段應(yīng)對公共安全事件，但是上海同樣存在上述國家層面公共安全管理立法缺漏問題。有鑒于此，上海應(yīng)從法治創(chuàng)新角度出發(fā)，及早考慮制定一部統(tǒng)一的跨部門、跨行業(yè)的公共安全管理法規(guī)，使公共安全管理有統(tǒng)一的法律依據(jù)，避免不同領(lǐng)域的公共安全問題適用不同的法律。

統(tǒng)一公共安全管理法規(guī)，須對以往出臺的各種公共安全法規(guī)及時進行梳理，以形成一個公共安全管理法規(guī)體系，方便管理和方便使用。根據(jù)不同行業(yè)的公共安全業(yè)務(wù)行政，可以將各種公共安全法規(guī)具體劃分為：公共衛(wèi)生安全法規(guī)、食品公共安全法規(guī)、安全生產(chǎn)公共安全法規(guī)、藥品管理公共安全法規(guī)、地震公共安全法規(guī)、防汛防臺公共安全法規(guī)、刑事公共安全法規(guī)、治安公共安全法規(guī)、交通管理公共安全法規(guī)、消防公共安全法規(guī)、出入境公共安全法規(guī)、人口管理公共安全法規(guī)、安全保衛(wèi)公共安全法規(guī)和重大突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)等。近年來，市人大和市政府的公共安全管理法規(guī)文件數(shù)量越來越多，建議市人大法工委和市法制辦公室組織力量，進行梳理歸類，匯編成冊，并經(jīng)常進行此類法規(guī)的立、改、廢的通盤考慮。不僅要方便執(zhí)法部門全面了解掌握使用這些法律法規(guī)，還要讓社會各有關(guān)非政府組織、廣大民眾通曉這些法律法規(guī)，以形成公共安全危機管理執(zhí)法有據(jù)、有法可依的法治化局面。

3 制定《城市公共安全管理條例》，促進建成權(quán)責(zé)明確的法治化城市公共安全管理體系

2011年2月，總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話指出：要“進一步加強和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監(jiān)管機制，建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)督體制，完善社會治安防控體系，完善應(yīng)急管理體制”。我國2011年3月的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，也專門辟出一章對“加強公共安全體系建設(shè)”進行規(guī)劃部署，提出要“適應(yīng)公共安全形勢變化的新特點，推動建立主動防控與應(yīng)急處置相結(jié)合、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結(jié)合的公共安全體系”。

健全權(quán)責(zé)明確的法治化公共安全危機統(tǒng)一管理體系，是實現(xiàn)特大型城市法治化管理的基礎(chǔ)。我國的公共安全體系雖已初步建立，但該體系仍需進一步健全和完善，其中最主要的問題就在于公共安全管理主體過于分散，“有預(yù)案而無預(yù)警，重預(yù)案而輕預(yù)警是公共安全管理中的一大通病。預(yù)案側(cè)重于處理突發(fā)性事件本身，而缺乏涉及突發(fā)性事件引發(fā)的公共危機的應(yīng)急處理；預(yù)案過多地強調(diào)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門的約束，而缺乏配套的法律、法規(guī)以及應(yīng)急保障資源的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理機制；預(yù)案側(cè)重危機發(fā)生后的應(yīng)急處理方案，而缺乏公共危機的預(yù)警機制和危機過后的恢復(fù)機制。對于許多新城市災(zāi)害及非傳統(tǒng)危機領(lǐng)域，應(yīng)急預(yù)案還存在空白。由于缺乏危險關(guān)鍵控制點的全面調(diào)查和定期系統(tǒng)的危害性因素及脆弱性評估，致使應(yīng)急預(yù)案大多是上行下效，沒有針對性和可操作性?！盵3]

城市公共安全系統(tǒng)需要事故預(yù)防、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后處理形成一個整體，而各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)一致需要政府和各級組織管理部門的積極組織，這需要從立法上給予保證。明確責(zé)任，建立統(tǒng)一的組織機構(gòu)，理順城市公共安全綜合管理體制，從而建立完整的城市公共安全保障體系。同時，通過立法程序確定社會各界和公民在社會生活中的地位、責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，以確保社會體系在緊急狀態(tài)下的穩(wěn)定和有序。

受計劃經(jīng)濟體制的影響，上海政府各部門的公共安全危機管理迄今尚存在條塊分割、職責(zé)混淆、管理分散等弊端，處在各自為戰(zhàn)局面，例如安全監(jiān)察部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等，均只是自顧自地針對本行業(yè)本領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)部安全管理，缺乏一個綜合的、常設(shè)性的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。為解決各自為政問題，亟需形成公共安全體制化管理統(tǒng)一管理體系，以實現(xiàn)公共安全管理的統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動局面。該管理機構(gòu)的名稱擬可考慮為“上海市公共安全管理委員會”，該機構(gòu)由信息資料系統(tǒng)、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)等組成，負責(zé)分析突發(fā)公共安全事故的性質(zhì)，制定解決公共安全問題的方案，并協(xié)調(diào)組織各相關(guān)部門迅速有效地解決突發(fā)公共安全問題。與中央相對應(yīng)，各地方可成立相同性質(zhì)的、隸屬于上級公共安全管理機構(gòu)和本級政府的公共安全局或公共安全管理委員會，組織各地方政府相關(guān)部門處理突發(fā)公共安全事故。[4]城市規(guī)劃建設(shè)的基本要求之一，是樹立“安全第一，以人為本”理念，此理念的梳理有助于將不安全事件防患于未然。因此要把“安全規(guī)劃作為硬性指標(biāo)寫入城市規(guī)劃編制辦法中，提高公眾和規(guī)劃者的安全意識，保障安全規(guī)劃的開展程度。其次，還應(yīng)在法規(guī)中明確規(guī)定規(guī)劃者的法律責(zé)任，采取規(guī)劃方案負責(zé)制，增強規(guī)劃者的責(zé)任感，確保他們能夠嚴(yán)肅、認(rèn)真地對待規(guī)劃設(shè)計過程中的各個環(huán)節(jié)”。[5]

4 制定《城市公共安全管理條例》，促進完善特大城市常態(tài)化公共安全管理執(zhí)法機制

建立完善常態(tài)化的公共安全危機管理執(zhí)法機制，是實現(xiàn)特大型城市法治化管理的關(guān)鍵。實踐證明，現(xiàn)代公共安全危機往往具有輻射效應(yīng)，亟需改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一管理機制，變被動應(yīng)付為主動出擊，從日?！拔C管理”層面著手建立執(zhí)法機制，既要善于以強大的動員能力來處理緊急事件和公共安全事件，更要依法防范和處理公共安全危機。

建議上海政府從以下幾個方面入手建立完善常態(tài)化的公共安全危機管理執(zhí)法機制：一是進一步健全公共安全危機管理預(yù)案設(shè)計：特別是要從上海的自然環(huán)境、社會環(huán)境和經(jīng)濟建設(shè)實際出發(fā)，著力加強防范和應(yīng)對各種公共安全危機的實戰(zhàn)能力；二是進一步強化信息，落實保障：及時獲取可能引發(fā)影響公共安全危機的的各種信息；政府部門要及時、公開、透明地向社會相關(guān)信息，使社會各界和廣大民眾對可能發(fā)生的公共安全事件有充分的心理準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備，從而增強應(yīng)對公共安全危機的主動性和有效性。三是堅持在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極整合管控資源，形成機制保障，多元社會資源的參與是實現(xiàn)公共安全危機法治化管理的重要力量支撐，政府要在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，將社會和公眾資源納入危機管理的制度框架，全方位做好人力、物力、財力的準(zhǔn)備工作，一旦發(fā)現(xiàn)有各種影響公共安全的隱患和苗頭，要采取有效措施加以處置，四是要抓緊建立突發(fā)性事件應(yīng)急指揮平臺，完善社會聯(lián)動工作機制，健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)、部門負責(zé)、社會聯(lián)動、公眾參與的工作網(wǎng)絡(luò)，組織動員社會各方力量積極參與公共安全突發(fā)性事件的防范和處置。五是把綜合治理的思想變成機制、變成保障，各有關(guān)部門應(yīng)把公共安全管理、應(yīng)急管理與對政府業(yè)績的評價結(jié)合起來、把更多的人力、財力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全應(yīng)急預(yù)案更好地與危機處理結(jié)合起來，以多元的路徑實現(xiàn)公共安全危機管理的最大社會效益。

5 積極借鑒國外城市公共安全法制與機制保障經(jīng)驗

以俄羅斯和德國為例，在維護城市公共安全的法律制度方面，俄、德兩國分別具有相當(dāng)完備的相關(guān)法律體系。俄、德兩國作為市場經(jīng)濟國家都十分注重城市應(yīng)急管理的依法行政。在蘇聯(lián)解體和兩德合并的十多年間，先后建立了應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系。

上世紀(jì)九十年代，俄羅斯先后制定了《關(guān)于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機構(gòu)結(jié)構(gòu)》、《民防法》、《防疫法》，規(guī)范應(yīng)對突發(fā)公共事件組織系統(tǒng)的相互關(guān)系；民防辦在應(yīng)對突發(fā)事件中的作用、任務(wù)、法律地位；應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件職能等。

德國聯(lián)邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，國家層面由內(nèi)政部牽頭，聯(lián)手國防、經(jīng)濟、交通、建筑、財政、農(nóng)村、環(huán)保、郵政、勞工等部門，制定了《民防法》、《災(zāi)害防護法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《國防法》、《民事保護法》。在州的層面，則由各州制定《防火法》、《消防法》、《災(zāi)害防護法》、《救護工作法》等法律，為應(yīng)對各類突發(fā)公共事件提供了法律法規(guī)依據(jù)。[6]

美國的公共安全危機管理機制，包括政府安全危機管理、社會危機管理機制、經(jīng)濟危機管理機制、道德危機管理機制和緊急事態(tài)管理機制等。

第一，政府安全危機管理機制。這是最重要、最核心的方面。它是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國務(wù)院、國防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局）等有關(guān)部委分工負責(zé)，中央情報局等跨部委獨立機構(gòu)負責(zé)協(xié)調(diào)，臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國會負責(zé)監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。

第二，社會危機管理機制。負責(zé)美國國內(nèi)治安、執(zhí)法、勞工權(quán)力、民權(quán)、移民等方面的安全保障。它涉及美國勞工部、司法部及其所屬的聯(lián)邦調(diào)查局、移民與歸化局及各州警察局、消防局等。

第三，經(jīng)濟危機管理機制。它旨在解決經(jīng)濟生活中不斷出現(xiàn)的問題和危機。財政部是美國管理經(jīng)濟危機的最初機構(gòu)。

第四，道德危機管理機制。它是美國政治生活中鮮為人知但作用重大的管理機制。20世紀(jì)70年代美國出現(xiàn)道德危機后開始在聯(lián)邦及各州均設(shè)立了道德（倫理）管理機構(gòu)，負責(zé)聯(lián)邦及各州官員的廉政監(jiān)督。

第五，緊急事態(tài)管理機制。在美國公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是最基本的原則和實施方案，其中包括幾個部分：一是全危險方法：應(yīng)用公共安全管理的危機理論、處理和應(yīng)對所有種類的緊急事態(tài)、災(zāi)難和民防需求。二是綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。使用該系統(tǒng)有助于促進聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作、加強對已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實施、實現(xiàn)緊急事態(tài)管理規(guī)劃與州、地方政府決策及行動體系更完全的整合，在現(xiàn)有緊急事態(tài)管理預(yù)案、系統(tǒng)和能力的基礎(chǔ)上，擴大對所有類型的緊急事態(tài)的適用范圍。三是開展有恢復(fù)能力和減除災(zāi)害社區(qū)的建設(shè)，將社區(qū)的住宅、企業(yè)、醫(yī)院和公共安全中心坐落在安全地區(qū)而不是高風(fēng)險區(qū)。[7]

上述三個國家國家層面與地區(qū)城市層面的法律法規(guī)體系和危機管理機制互相銜接配套，既體現(xiàn)國家大法的權(quán)威性，又維護地方城市特色性需求。相比之下，我國在《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》出臺后，上海至今沒有一部實施該法的地方性法規(guī)細則條例，許多與城市公共安全相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，由于制訂的年代較早，在2008年發(fā)生的一連串的突發(fā)公共事件處置過程中，已暴露出不適應(yīng)或缺陷，亟待進一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理難度空前加大，進一步整合健全相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，既是當(dāng)務(wù)之急，也是長遠之策。

參考文獻：

公共管理的特性范文第5篇

[關(guān)鍵詞]小型農(nóng)田水利工程；特性

中圖分類號：S274 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）12-0350-01

1.小型農(nóng)田水利項目的相關(guān)概念

（1）水利

《中國水利百科全書》將水利定義為：“采取各種人工措施對自然界的水進行控制、調(diào)節(jié)、治導(dǎo)、開發(fā)、管理和保護，以減輕和免除水旱災(zāi)害，并利用水資源，適應(yīng)人類生產(chǎn)，滿足人類生活需要的活動”。

農(nóng)村水利工程包括農(nóng)村生態(tài)環(huán)境工程、農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村工業(yè)用水工程、農(nóng)田水利工程。

（2）農(nóng)田水利

農(nóng)田水利國際上通常稱灌溉與排水。

《辭?！穭t對“農(nóng)田水利”如下解釋：“為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的水利事業(yè)。基本任務(wù)是通過各項水利技術(shù)措施，改造對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不利的自然條件，合理、充分地利用降雨、地表水和地下水，以調(diào)節(jié)農(nóng)田土壤水分狀況，提高土壤肥力條件，保證作物穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)；調(diào)整區(qū)域水情，防治洪、澇、旱、堿等自然災(zāi)害，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面豐收。主要內(nèi)容包括：農(nóng)田灌溉和排水、水土保持、鹽堿地改良、沼澤地改良、圍墾、草原灌溉、供水及治理沙漠等水利措施?！?/p>

（3）農(nóng)田水利工程

農(nóng)田水利工程是指為農(nóng)田水利服務(wù)的工程和設(shè)施。

農(nóng)田水利工程包括農(nóng)田灌溉工程、農(nóng)田排水工程、水土保持工程、節(jié)水灌溉工程等。

在日常的生產(chǎn)生活當(dāng)中，農(nóng)田水利設(shè)施為農(nóng)田水利工程常常是為同一事物的不同叫法，可以相互替代。

（4）小型農(nóng)田水利工程

從工程規(guī)模大小上來區(qū)分，農(nóng)田水利工程可以分為大型農(nóng)田水利工程、中小型農(nóng)田水利項目的相關(guān)概念型農(nóng)田水利工程和小型農(nóng)田水利工程。

小型農(nóng)田水利工程是指農(nóng)村的小水庫、塘壩、機電井、蓄水池、抽水站等小型水利工程。大體上可以歸納為：①蓄水設(shè)施，如小水庫、塘壩、水池、水窯等；②引水設(shè)施，如小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等；③輸水配水設(shè)施，如渠道、管道、閘門等；④渠系建筑物，如渡槽、隧洞、倒吸虹、橋涵等；⑤提水設(shè)施，如機井、泵站等；⑥田間灌水設(shè)施，如灌水溝畦、噴灌、滴灌、“小

白龍”、閘閥等；⑦防洪設(shè)施，如保護村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型丁堤，小型河道堤防等；⑧排澇除漬設(shè)施，排澇泵站、排水閘、排水溝、地下暗管等等。

2.小型農(nóng)田水利工程的特性分析

2.1 小型農(nóng)田水利工程的工程特性

（1）小型農(nóng)田水利工程是末端工程。灌溉渠道系統(tǒng)是指將水源引取的水輸送、分配到田間并進行農(nóng)田灌溉的工程措施。我國按地形條件、控制面積和渠道設(shè)計流量大小對灌溉渠系進行了細致的劃分。灌溉渠道一般分為干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠和毛渠五級。一些復(fù)雜的大型灌區(qū)，可增O總干渠、分干渠、分支渠等多級渠道，而在地形平坦的小型灌區(qū)，渠系少于五級。

干渠和支渠主要起輸水作用，稱為輸水渠道。斗渠、農(nóng)渠主要起配水作用，稱配水渠道。在農(nóng)渠以下的毛渠、灌水溝、畦等臨時性灌水系統(tǒng)，以及放水建筑物、量水設(shè)施、等通稱為田間工程。

小型農(nóng)田水利工程都在斗渠以下，屬于農(nóng)田水利工程的末端工程。

（2）工程規(guī)模小。工程規(guī)模小，是小型農(nóng)田水利工程與其它工程之間的顯著區(qū)別。由于小型農(nóng)田水利工程屬于末端工程，一般規(guī)模都很小。

（3）工程的區(qū)域性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受土壤、氣候、光熱和水資源等諸多自然條件的限制。我國幅員遼闊，不同地區(qū)有不同的自然環(huán)境，小型農(nóng)田水利工程必須順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域規(guī)律。因此小型農(nóng)田水利工程表現(xiàn)出較強的區(qū)域性。

（4）工程形態(tài)多樣化。小型農(nóng)田水利工程分布在田間，用蓄、引、提、抽等方式給農(nóng)田提供灌溉，其形式多樣。通常有水庫、渠道、塘壩、閘門、涵洞、泵站、機電井等等。而且由于地區(qū)的水資源條件和地理特征存在差異，不同地區(qū)取水、輸送水的方式各異，即使是功能相同的工程，不同地區(qū)的工程形態(tài)也大不相同。

（5）工程使用受自然條件影響大。小型農(nóng)田水利工程通常都是季節(jié)性使用，半年使用半年閑。風(fēng)調(diào)雨順的年份，雨水充足時，工程利用頻率小或者根本不用；天旱或者漬澇的時候，工程可能需要超負荷工作，而且可能會因為資源稀缺而發(fā)生水事糾紛。而且小型農(nóng)田水利工程基本地處野外農(nóng)田，無人值守，日曬風(fēng)吹雨淋，易老化損壞。

（6）工程的配套性。小型農(nóng)田水利工程的配套性應(yīng)該從兩個方面來理解。

首先，由于農(nóng)田水利工程在技術(shù)上的不可分性，一個項目的不同工程必須同時建成，相互配套協(xié)作，共同發(fā)揮作用，才能產(chǎn)生效益。不配套的單獨一個設(shè)施或幾個設(shè)施難以產(chǎn)生效益。

其次，不少小型農(nóng)田水利工程是大中型農(nóng)田水利工程的末端工程，從這個意義上來講，這些小型農(nóng)田水利工程是大中型農(nóng)田水利工程的配套設(shè)施，具有很強的配套性。只有小型農(nóng)田水利工程充分發(fā)揮發(fā)揮配套作用，大中型農(nóng)田水利工程的效益才能充分發(fā)揮。

2.2 小型農(nóng)田水利工程的經(jīng)濟特性

（1）公益性。受農(nóng)產(chǎn)品價格因素的制約，農(nóng)田水利工程本身的投資回報率較低，直接經(jīng)濟效益不明顯。但是“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，作為基礎(chǔ)設(shè)施的小型農(nóng)田水利工程在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、保護國家水資源、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平有著不可替代的作用。具有顯著的公益性特點。

（2）效益緩釋性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益取決于農(nóng)作物的生產(chǎn)周期。一些農(nóng)作物的生產(chǎn)周期長，從種植到收獲往往需要幾年的時間。因此小型農(nóng)田水利工程具有見效緩慢、投資回收期長的特點。

（3）區(qū)域壟斷性。受地域、水資源等條件的限制，大多數(shù)小型農(nóng)田水利工程具有天然的地域壟斷性。但是農(nóng)田水利工程的壟斷與商業(yè)上的壟斷不同：前者的壟斷性體現(xiàn)在社會責(zé)任上，不能隨便抬高水價或者停工不干，后者體現(xiàn)在利潤上，因為沒有競爭者而可以獲得超額壟斷利潤。

（4）正外部性。所謂外部性是指某一經(jīng)濟主體的活動對于其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生的一種未能由市場交易或價格體系反映出來的影響。

農(nóng)田水利工程為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、保障了農(nóng)產(chǎn)品的供給、保護了國家水資源、增加了農(nóng)民收入，對國家、地方政府和農(nóng)民的這些正面的經(jīng)濟影響并未從水費等價格體系中得到完全的報償，產(chǎn)生了正的外部效益。

農(nóng)田水利工程除了經(jīng)濟效益之外，還有生態(tài)效益、環(huán)境效益和社會效益。有些還有景觀效益。通過農(nóng)田水利工程的修建，在提高了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟效益的同時，同時也改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，提高了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效益、環(huán)境效益、景觀效益和社會效益。這些效益并沒有在農(nóng)田水利工程供給品的價格體系中得到體現(xiàn)，也產(chǎn)生了正的外部效益。

2.3 小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)特性

（1）建設(shè)地點的分散性。小型農(nóng)田水利工程屬于末端工程，面對農(nóng)村的千家萬戶，分散在不同的村落，分散在田間地頭，土方工程多，維護工作量大，工程建設(shè)、運營管理和維護都比較困難。但是其運行效率的好壞直接影響到水資源的使用效率和農(nóng)作物的收成。

（2）建設(shè)內(nèi)容的多樣性。不同的工程項目具有不同的建設(shè)內(nèi)容。受工程形態(tài)多樣化的影響，小型農(nóng)田水利工程具有建設(shè)內(nèi)容多樣性的特點。水庫、渠道、塘壩、閘門、涵洞、泵站、機電井等，各有不同的建設(shè)內(nèi)容。工程建設(shè)內(nèi)容的多樣性決定了工程項目的建設(shè)方式各有不同，很難采取哪一種固定的模式。

（3）施工受自然條件影響大。受自然條件影響大是土木工程施工的共同特點，但是農(nóng)田水利工程比之其他土木工程，受自然條件的影響更甚。除了露天作業(yè)，日常施工受大風(fēng)、雨雪、氣溫影響大之外，農(nóng)田水利工程還受季節(jié)影響，一些工程必須避開雨季、洪水季節(jié)。一些工程為了不影響正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還必須安排在冬天農(nóng)閑季節(jié)施工。

3.結(jié)語

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，小型農(nóng)村水利工程是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施。

參考文獻