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一、我市政府采購監(jiān)管工作的基本情況

自*年全面實(shí)行政府集中采購以來，我市各級政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》、《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》等一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，認(rèn)真履行職責(zé)，大力改革創(chuàng)新，較好地發(fā)揮了監(jiān)管作用，保證了政府采購工作規(guī)范有序進(jìn)行。*年，市財(cái)政局被省財(cái)政廳授予“政府采購管理工作特等獎”，成為自設(shè)立該獎項(xiàng)以來全省唯一獲此殊榮的單位。分析我市政府采購監(jiān)管工作現(xiàn)狀，主要有以下幾個特點(diǎn)：一是基本實(shí)現(xiàn)了管采分離。按照政府采購有關(guān)規(guī)定，*年市財(cái)政局設(shè)立政府采購管理處，具體承擔(dān)對財(cái)政政府集中采購的監(jiān)管職能。隨后，各轄市、區(qū)也先后將政府采購部門和管理部門進(jìn)行分離。目前，我市市、區(qū)兩級已基本形成管采分離的政府采購運(yùn)行機(jī)制。二是基本形成了多位一體的監(jiān)管體系。由于我市政府采購監(jiān)管工作起步早、起點(diǎn)高，目前已基本形成以財(cái)政部門為主，其他專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為輔，社會中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、新聞媒體和社會公眾為補(bǔ)充的多位一體監(jiān)督管理體系，特別是通過公告或公示政府采購法律法規(guī)和采購程序，組織政府采購當(dāng)事人學(xué)習(xí)培訓(xùn)，推行重大項(xiàng)目采購事項(xiàng)公開報(bào)道和政府采購行風(fēng)監(jiān)督等，有效拓展了監(jiān)督渠道，完善了監(jiān)管體系。三是監(jiān)管模式實(shí)現(xiàn)了日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查相結(jié)合。在日常監(jiān)管方面，針對不同的監(jiān)管對象，分別采取不同的監(jiān)管方式。如對采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，只要涉及重大政府采購項(xiàng)目，均由財(cái)政局和監(jiān)察局駐場監(jiān)察；對采購人的監(jiān)管，主要通過編制部門預(yù)算、國庫集中支付等手段加強(qiáng)源頭控制。專項(xiàng)檢查由市各有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)年實(shí)際情況，分別確定不同的檢查范圍和重點(diǎn)，單獨(dú)或聯(lián)合組織進(jìn)行，*年以來每年至少組織一次。四是監(jiān)管制度體系得到了一定程度的完善。我市相關(guān)職能部門一方面緊緊依照國家法律法規(guī)開展政府采購監(jiān)管工作，另一方面注重通過制度創(chuàng)新完善制度體系，提升監(jiān)管實(shí)效。如《*市政府采購廉政準(zhǔn)入規(guī)定（試行）》、《關(guān)于*市市級工程類政府采購項(xiàng)目實(shí)施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步明確工程建設(shè)項(xiàng)目貨物政府采購有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈深化政府采購工作監(jiān)督管理若干規(guī)定〉的通知》，等等。這些制度的出臺為有效規(guī)范政府采購工作提供了重要補(bǔ)充。

二、當(dāng)前政府采購監(jiān)管工作中存在的主要問題

1、政府采購監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展

一是監(jiān)管主體法規(guī)缺失?！墩少彿ā芬?guī)定各級人民政府的財(cái)政部門是監(jiān)督管理部門，監(jiān)察、審計(jì)等部門也依法享有相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)，但政府采購相關(guān)法律中鮮見對上述政府采購監(jiān)督主體的職責(zé)、義務(wù)作出明確的解釋，致使政府采購監(jiān)督權(quán)力的虛置。同時，人大依法也應(yīng)享有對財(cái)政性資金使用進(jìn)行監(jiān)督管理的職能，《政府采購法》等法律法規(guī)對其的監(jiān)管地位卻沒有作出明確，致使監(jiān)管主體缺失。另外，相關(guān)制度之間界定模糊。比如，《政府采購法》和《招投標(biāo)法》之間關(guān)于招投標(biāo)的范圍界定不清，工程項(xiàng)目政府采購管理辦法不完善，從而導(dǎo)致工程項(xiàng)目政府采購多頭管理。二是監(jiān)管操作法規(guī)缺失。現(xiàn)行政府采購監(jiān)管工作缺少配套的實(shí)施細(xì)則和管理辦法，如非招標(biāo)性采購管理辦法、政府采購回避制度、供應(yīng)商管理制度、集中采購目錄中有特殊要求項(xiàng)目的自行采購審批制度、特殊情況采用公開招標(biāo)以外采購方式的審批制度、采購文件保管制度、采購合同備案制度等，影響監(jiān)管工作的規(guī)范化。三是責(zé)任追究法規(guī)缺失。對政府采購監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題缺少強(qiáng)有力的責(zé)任追究手段，特別是一些“違規(guī)不違法”的行為，由于沒有相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)依據(jù)，很難嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，往往只能協(xié)商解決，簡單了事。

2、政府采購管采模式的多樣性導(dǎo)致監(jiān)管工作缺乏標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)

當(dāng)前政府采購管采模式呈現(xiàn)出多樣性特征，僅蘇錫常三地就有三種模式。蘇州市采用完全化市場模式：政府采購中心負(fù)責(zé)建立采購平臺，供應(yīng)商通過資格審核后進(jìn)駐，政府采購機(jī)構(gòu)項(xiàng)目采購信息并進(jìn)行程序監(jiān)督，出價最低者中標(biāo)。無錫市的模式是：政府采購中心設(shè)在政府辦，由財(cái)政局相關(guān)處室承擔(dān)監(jiān)管職能。*市的模式是：政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)與采購機(jī)構(gòu)同設(shè)在財(cái)政部門內(nèi)部，為兩個平行部門，相對異體監(jiān)督而言，這種同體監(jiān)督模式的力度還略顯不足。應(yīng)該說，三種模式各有各的特點(diǎn)，各有各的優(yōu)勢，同時在實(shí)際操作中也不可避免會遇到各自的問題。管采模式的多樣性導(dǎo)致沒有統(tǒng)一的規(guī)范要求，各地實(shí)施監(jiān)管各自為政、各搞一套，不利于上級機(jī)關(guān)、部門進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)。

3、監(jiān)管隊(duì)伍現(xiàn)狀不適應(yīng)當(dāng)前政府采購監(jiān)管工作要求

政府采購監(jiān)管人員應(yīng)該具備較高的素質(zhì)要求，包括思想政治、作風(fēng)操守和業(yè)務(wù)能力等各個方面，要能熟悉政府采購、財(cái)政管理等相關(guān)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，具有調(diào)查研究、文字綜合、分析判斷、語言表達(dá)、微機(jī)操作等能力，對一些專業(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，還需要具備一定的專業(yè)知識。但目前各地特別是部分轄市、區(qū)，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置普遍不健全，人員匱乏，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不管采取何種政府采購模式，均無法保證監(jiān)管工作取得實(shí)效。此外，按照相關(guān)規(guī)定，價值30萬元以上但不在政府采購目錄中的采購項(xiàng)目，原則上必須參照政府采購程序進(jìn)行采購，這些項(xiàng)目的采購標(biāo)的都是一些專用器材或物品，監(jiān)管人員更是難以監(jiān)管到位。

4、高科技手段運(yùn)用程度低制約政府采購監(jiān)管工作開展

當(dāng)前政府采購利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)資源的水平普遍還比較低，許多集中采購機(jī)構(gòu)從政府采購預(yù)算、采購執(zhí)行到資金支付等流程都還處于半手工狀態(tài)，各采購部門上下級之間的縱向聯(lián)網(wǎng)，以及集中采購機(jī)構(gòu)與采購人、供應(yīng)商、政府采購監(jiān)管部門之間的橫向聯(lián)網(wǎng)還未實(shí)現(xiàn)，資源不能共享，信息溝通不及時，人工監(jiān)管任務(wù)繁重，致使政府采購高效監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。

三、政府采購問責(zé)制度建設(shè)的工作進(jìn)展和思路對策

我市當(dāng)前對政府采購工作實(shí)施問責(zé)主要包括兩個方面：一是政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)對采購部門“應(yīng)采未采”情況進(jìn)行問責(zé)；二是政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)對采購機(jī)構(gòu)實(shí)施采購過程中存在的違紀(jì)違法行為進(jìn)行問責(zé)。第一個方面主要是部分單位在政府采購活動中違反政府采購政策規(guī)定自行采購物品，政府采購監(jiān)管部門依法對其進(jìn)行問責(zé)，責(zé)令其停止或糾正違規(guī)采購行為，并實(shí)施相關(guān)處罰。第二個方面主要是政府采購監(jiān)管部門在預(yù)算管理、價格核查、供應(yīng)商資格審核等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題，責(zé)令采購機(jī)構(gòu)及時整改。上述兩個方面的問責(zé)，由于沒有完善的制度規(guī)范，僅由政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)管問責(zé)，方式大多采用通報(bào)批評、責(zé)令整改等較為溫和的方式，目前尚未有采用組織處理或給予黨政紀(jì)處分等方式的案例。鑒于此，加快政府采購問責(zé)制度建設(shè)顯得很有必要，建議在制定過程中重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面要素：

1、問責(zé)依據(jù)

由于現(xiàn)行法律法規(guī)的不健全，導(dǎo)致我們在制定政府采購問責(zé)制度時不可避免將面臨依據(jù)不足的問題。雖然可以籠統(tǒng)地說依據(jù)《政府采購法》等法律法規(guī)，但一些原則性的規(guī)定缺乏配套制度支持，特別是在確定政府采購問責(zé)方式和問責(zé)內(nèi)容等的時候。建議國家在現(xiàn)行《政府采購法》等的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)政體制改革的新要求和政府采購工作的新變化，盡快修訂、完善和細(xì)化與財(cái)稅體制改革和政府采購管理工作相配套的政府采購監(jiān)管工作法規(guī)、制度和辦法。作為省一級層面，應(yīng)該借鑒安徽省的做法，制定對政府采購中違法行為進(jìn)行行政處分的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而保證對政府采購實(shí)施問責(zé)有法可依、有章可循。

2、問責(zé)主客體

依據(jù)《政府采購法》規(guī)定，政府采購當(dāng)事人包括采購人、采購機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商。我們制定問責(zé)制度，主要是一種政府部門內(nèi)部的問責(zé)，因此應(yīng)當(dāng)將采購人和采購機(jī)構(gòu)作為問責(zé)客體；同時，采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)在依法履行監(jiān)管職能過程中的不作為、亂作為和違紀(jì)違法行為，也應(yīng)當(dāng)作為問責(zé)內(nèi)容。為此，可以認(rèn)定各級財(cái)政部門和監(jiān)察部門為問責(zé)主體，采購人、采購機(jī)構(gòu)、采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為問責(zé)客體。為了確保問責(zé)主體有效獲取信息，必須加強(qiáng)政府采購監(jiān)管體系建設(shè)，通過全方位監(jiān)督擴(kuò)大問責(zé)信息來源，特別是要進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開，規(guī)定凡是可以公開的政府采購信息必須向全社會公開，對達(dá)到一定規(guī)模的項(xiàng)目、單體達(dá)到一定數(shù)額的項(xiàng)目和社會影響較大的項(xiàng)目等，必須有人大、政協(xié)、新聞媒體和社會監(jiān)督員等的參與監(jiān)督，同時加快建立暢通的以供應(yīng)商為主體的質(zhì)疑和投訴渠道。

3、問責(zé)方式

問責(zé)作為對過錯行為實(shí)施的一種警示、糾正或處罰行為，應(yīng)當(dāng)具備強(qiáng)制性和威懾性。政府采購工作是干部群眾關(guān)心、各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果不能有效地提高工作效率、保證采購質(zhì)量、預(yù)防腐敗發(fā)生，將會影響改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。因此在確定政府采購問責(zé)方式時，不光應(yīng)包括批評教育、誡勉談話等“軟”的措施，還應(yīng)包括進(jìn)行組織處理、給予黨政紀(jì)處分等“硬”的措施，對于造成經(jīng)濟(jì)損失的還可酌情并處罰款。

4、問責(zé)內(nèi)容

總體來看，《政府采購法》等現(xiàn)行法律法規(guī)對政府采購中各類違紀(jì)違法行為的列舉已較為全面，可直接借鑒作為問責(zé)內(nèi)容。但實(shí)際工作中仍會不斷出現(xiàn)新情況、新問題，如集中采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)部相互監(jiān)督、相互制約不到位，重預(yù)算安排、輕采購資金的支出管理等，這需要我們不斷加強(qiáng)研究，在實(shí)踐中對問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行逐步完善。鑒于當(dāng)前政府采購監(jiān)管效果沒有得到充分體現(xiàn)，我們認(rèn)為在問責(zé)內(nèi)容中，必須重點(diǎn)突出對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職能的問責(zé)。因?yàn)閷Σ少徣?、供?yīng)商、采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)管乃至處罰，均由采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，但現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往不愿或不敢全面履行法律賦予的監(jiān)管和處罰職責(zé)，導(dǎo)致采購當(dāng)事人的違紀(jì)違法行為得不到嚴(yán)肅處理和及時糾正，從而使政府采購監(jiān)管流于形式、難以深入。

至于問責(zé)原則、問責(zé)程序、救濟(jì)方式、結(jié)果運(yùn)用等要素可參照其他問責(zé)制度進(jìn)行規(guī)定（如《*市領(lǐng)導(dǎo)干部不作為亂作為問責(zé)暫行辦法》），在此不多贅述。