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“三農(nóng)”問題的一個重要方面是農(nóng)民增收問題。但農(nóng)民生活水平提高的衡量標準，不僅要看農(nóng)民人均純收入的增長率，更重要的是看城鄉(xiāng)居民之間的收入差距和享受基本公共服務(wù)方面的差距，農(nóng)民內(nèi)部的收入差距和享受基本公共服務(wù)方面的差距。同時，農(nóng)民收入問題，不是看短期的因素以及一些應(yīng)急的措施導致的增長，而要看長期、深層次的制約因素?！叭r(nóng)”問題實際上反映的是中國經(jīng)濟社會的深層次的矛盾，“三農(nóng)”問題的根源不在農(nóng)村，而在于宏觀的經(jīng)濟和社會政策的取向?，F(xiàn)僅談幾點與“三農(nóng)”問題有關(guān)的理論思考，就教于方家。

一、“庫滋涅茨曲線”的軌跡是會自動實現(xiàn)的嗎？

如果有可供利用的資料，用縱軸代表不平等程度（如基尼系數(shù)），用橫軸代表人均收入，它們之間的關(guān)系可以用最初不平等上升、然后不平等下降這樣一條倒U形曲線來勾勒，也就是人所熟知的庫滋涅茨曲線。有的專家指出，根據(jù)其他國家發(fā)展的經(jīng)驗，人均GDP達到1500美元左右，基尼系數(shù)才開始下降。中國現(xiàn)階段人均GDP只達到1000美元左右，基尼系數(shù)還處在倒U形曲線的上升階段，隨著市場經(jīng)濟體制的深化，客觀上還有繼續(xù)上升的趨勢。統(tǒng)計預(yù)測，我國2020年建成全面小康社會時，人均GDP可達3000美元以上。在此之前，大約2010年左右，人均GDP可達1500美元左右。此時，基尼系數(shù)將倒轉(zhuǎn)為下降趨勢。但問題是，“庫滋涅茨曲線”的軌跡是否會自動實現(xiàn)？速水佑次郎在他的《發(fā)展經(jīng)濟學—從貧困到富裕》一書中指出，在時間序列上，盡管為檢驗倒U形假說做了一些努力，但是西歐和北美的歷史資料還未能證實這一假說。日本的基尼系數(shù)的變化明顯地同倒U型假說相一致，但需要進一步研究的是這種平等多少是由戰(zhàn)爭沖擊造成的，多少是由內(nèi)在的增長機制造成的。我同意他的觀點，即：“我們的任務(wù)是探討可能抵消那些不平等力量的措施，以使低收入國家的發(fā)展道路可以不同于庫茲涅茨曲線”[1]，或盡可能縮短不平等擴大的時間段。我還認為，即使發(fā)展中國家在向市場經(jīng)濟過渡中要經(jīng)歷不平等由擴大到縮小這一階段，但這種不平等逐漸縮小的變化不會自動取得，而是要有內(nèi)在增長機制的變化為保障。

二、內(nèi)在增長機制的變化意味著發(fā)展觀和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，中國的資源配置是否還應(yīng)著力向一部分地區(qū)（大城市和沿海地區(qū)）傾斜？是否應(yīng)樹立新的增長模式和走新的發(fā)展道路？

我國長期以來的政策選擇及發(fā)展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區(qū)傾斜，這樣資源的配置和使用可能最有效益（注：當然也包括將資源投向并不一定有效率的國有企業(yè)）。如廣東、江蘇、山東3省，GDP已超過1萬億元，如再加上浙江、上海，5個省市GDP已占全國GDP的近50%。以往的實踐已經(jīng)證明，資源配置向大中城市和沿海地區(qū)傾斜，通過發(fā)展汽車、高檔商品房等來刺激高消費，在短期內(nèi)仍可維持經(jīng)濟的較快速的增長。據(jù)報道，德意志銀行經(jīng)過對50個國家過去20年的數(shù)據(jù)研究，認為支撐一國長期高速增長的條件在中國都已具備，中國至少可保十年的7.3%的增長。今后消費領(lǐng)域增長的最持久的動力來自汽車和服務(wù)業(yè)。房地產(chǎn)的兩位數(shù)增長可能會持續(xù)多年，但增速將明顯低于汽車行業(yè)。服務(wù)業(yè)中，旅游、教育、醫(yī)療服務(wù)等行業(yè)的發(fā)展將明顯高于GDP的增長（《解放日報》03年2月26日）。2003年的經(jīng)濟形勢表明，與居民消費結(jié)構(gòu)的升級和轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，被稱為新的經(jīng)濟增長點的電子信息業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)已成為中國經(jīng)濟增長的主要推動力，這就導致中國的工業(yè)、尤其是重制造業(yè)將保持高速增長的態(tài)勢（《解放日報》2003年11月30日）。高盛公司的經(jīng)濟分析也指出，國內(nèi)居民收入增加以及更多的私人購買房地產(chǎn)、汽車、手機等跡象表明，中國國內(nèi)消費需求日益成為拉動經(jīng)濟增長的比投資和出口更為重要的力量。

長期以來，我們是襲用這樣的增長模式，走這樣的發(fā)展道路，確實造就了二十多年的經(jīng)濟高速增長。但也產(chǎn)生了影響深遠的問題，投資和資源的配置向大中城市和沿海地區(qū)傾斜，刺激的也主要是一部分收入較高的人群和地區(qū)的消費。其結(jié)果正如十六大報告指出的，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還沒有改變，地區(qū)差距擴大的趨勢尚未扭轉(zhuǎn),貧困人口還為數(shù)不少。近幾年來，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，2002年的3.11:1是改革開放以來城鄉(xiāng)之間最大的收入差距。如考慮到城鄉(xiāng)兩種統(tǒng)計口徑的不同以及社會福利方面的差距,城鄉(xiāng)的收入差距大約為6:1。目前，農(nóng)村還有近3000萬的貧困人口，如按照世界銀行的標準計算（一天一美元，按購買力平價），2000年仍有1億8百萬農(nóng)村人口生活在貧困線以下。

近年來，隨著城鄉(xiāng)收入差距的拉大，農(nóng)民在居民消費中的比重也不斷下降。農(nóng)村地區(qū)市場消費的增長也相應(yīng)低于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)在全國消費市場中的地位繼續(xù)下降。2002年，全社會消費品零售總額突破4萬億大關(guān)，達到40911億元，比上年增長8.8%。其中，縣及縣以下地區(qū)消費品零售總額15013億元，增長6.8%，遠低于城市消費品零售總額10%的增長幅度。縣及縣以下地區(qū)在社會消費品零售總額中所占的比重僅為36.7%，比上年又下降了0.7個百分點。如回顧歷史，進行縱向比較，1985年這一比重最高時曾經(jīng)高達56.5%，而那一年城鄉(xiāng)收入之比為1.86:1，是改革開放以后城鄉(xiāng)收入比率最低的年份之一[2]。

在中國的電子信息業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)未來一段時間繼續(xù)保持高速增長的經(jīng)濟現(xiàn)實面前，我們是否可能而且也應(yīng)該采取第二種政策選擇或發(fā)展模式，即國民收入再分配向廣大農(nóng)民、向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，促進可持續(xù)的經(jīng)濟增長。

什么是可持續(xù)的增長？即建立在公平分配基礎(chǔ)上的增長，這實際上是發(fā)展的傳統(tǒng)概念。從這個意義上講，二十多年來，中國實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速增長，但在一定程度上還未實現(xiàn)真正意義上的發(fā)展，因為相當部分的農(nóng)村人口還未能享受到增長的收益。像中國這樣的大國，經(jīng)濟增長的動力主要是靠國內(nèi)市場的需求，啟動內(nèi)需最大的問題則在農(nóng)村，而農(nóng)村消費不旺、消費市場難以啟動的根本原因是農(nóng)民收入水平太低，而且收入提高緩慢。以前襲用的把占人口近70%的群體排斥在現(xiàn)代化進程之外的增長模式缺乏深厚的底蘊，難以長期持續(xù)下去。只有占中國人口大多數(shù)的農(nóng)村人口的生活得到改善，購買力得到提高，國內(nèi)消費市場才能啟動，經(jīng)濟的增長才有堅實的基礎(chǔ)。走新的發(fā)展道路，促進公平分配基礎(chǔ)上的可持續(xù)增長，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，使全體國民分享現(xiàn)代化、經(jīng)濟全球化所帶來的收益，這不僅是解決公平問題，也是解決長遠的效率問題。三、調(diào)整國民收入再分配格局與市場化取向的改革是否相矛盾？在深化改革中，如何理解初次分配注重效率，二次分配注重公平？

一種觀點認為，調(diào)整收入再分配格局需支付的成本太高，調(diào)整的結(jié)果都給下面發(fā)了工資。而通過制度變革，發(fā)育要素市場，農(nóng)民真正擁有土地所有權(quán)，農(nóng)村勞動力能自由遷徙，金融機構(gòu)實現(xiàn)民營化，使農(nóng)民有權(quán)支配自己的資源（勞動、土地），可以便捷地獲得資本，可解決“近渴”問題。

另一種相似的觀點認為，改革的關(guān)鍵在于放松以至徹底解除各種不合理的政府管制政策?！督?jīng)濟研究》2003年4期刊登陶然等人的文章，提出“如果中央不放棄既有管制措施，只是擴大對落后地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，可能會進一步加大落后省份對中央財政的依賴度，結(jié)果是地方經(jīng)濟自主性下降，管制在基層被不斷強化。”

市場化取向的改革與調(diào)整收入再分配格局實現(xiàn)社會公正是否矛盾？究竟什么是公平分配？

正如道格拉斯·諾思所言，主要用于再分配收入的制度變革通常不會提高社會產(chǎn)出,而是降低社會產(chǎn)出[3]。我們所說的公平分配并不是單純以縮小收入差距為目的，收入差距的縮小僅僅是結(jié)果。阿馬蒂亞．森曾指出，貧窮并不僅是收入的剝奪，更重要的是能力的剝奪，窮人無法行使某些基本的功能，這是一種絕對的剝奪[4]。我們所說的公平分配，即是要改革社會保護的體制，調(diào)整收入再分配的格局，來創(chuàng)造、保護和促進弱勢群體的能力，使他們能與社會上其他人一樣，能得到機會、利用機會，在相對平等的基礎(chǔ)上競爭。公平分配，首先是獲取和使用機會的能力培養(yǎng)上的公平。而現(xiàn)行的收入再分配體制恰恰剝奪了農(nóng)民及其子女的能力，沒有為他們提供與社會其他人士公平競爭的一個平等的起點，造成了農(nóng)村勞動力的人力資本的質(zhì)量難以提升，就業(yè)機會難以獲得，農(nóng)民收入難以增加。再分配強調(diào)的是能力培養(yǎng)上的公平，起點的公平，而恰恰在這個問題上，不能靠市場，政府必須履行自己的職責；而初次分配強調(diào)的是回報與付出（能力的體現(xiàn)）的相稱，結(jié)果的公平。

解決再分配的公平問題要著力建設(shè)農(nóng)村的公共財政體系，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的最基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。這樣才能使農(nóng)村居民及其子女在能力的培養(yǎng)上獲得公平的待遇。為此，要建立規(guī)范、透明、公正的財政轉(zhuǎn)移制度，首先要核定各級的基本需求，劃分各級政府的事權(quán)。固然不同地區(qū)的現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但應(yīng)保障對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會治安、最低生活保障和五保戶保障等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給，以及相應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（公路、電訊和電力設(shè)施、自來水、衛(wèi)生公廁、衛(wèi)生防疫設(shè)施等）的完善?；鶎訖C構(gòu)的財力不足，則通過財政轉(zhuǎn)移支付解決，也就是使財政體制具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的財政能力?，F(xiàn)在，中央的一些部、委、辦掌握著大量的專項資金，各省爭相申請資金，跑錢跑項目，“會哭的孩子多給奶”，項目決策的隨意性強，不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。建立規(guī)范的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，事權(quán)財權(quán)一起下放，做到制度化、規(guī)范化、法制化，可以減少尋租行為和決策的隨意性，有利于杜絕腐敗，提高經(jīng)濟效率。

如果說國民收入再分配包括財政收支、信貸收支和轉(zhuǎn)移收支等幾方面內(nèi)容，財政、信貸資金投放方向的調(diào)整、更為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，從長遠看，能培養(yǎng)農(nóng)村居民和弱勢群體的能力，但從近期看，能否在農(nóng)村和不發(fā)達地區(qū)創(chuàng)造增長？提供社會公共服務(wù)的重點的轉(zhuǎn)移往往伴隨著工作職位的轉(zhuǎn)移，公共開支與就業(yè)機會是聯(lián)系在一起的。但公共開支的增長能產(chǎn)生多大的乘數(shù)效應(yīng)，能在多大程度上促進農(nóng)村和不發(fā)達地區(qū)就業(yè)、農(nóng)民收入和經(jīng)濟的增長，這是新發(fā)展模式是否可行的關(guān)鍵性問題，需要做進一步的研究。

四、什么樣的改革能提供調(diào)整收入再分配格局必要的資源，支付制度變遷所需的成本？

在未來十幾年間，土地資本的分配方式與分配格局的改變，可以支付城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展所需的運作成本。從這個意義上講，當前和今后相當長的時期內(nèi)，農(nóng)村土地制度的改革將處于一種關(guān)鍵性的位置。

農(nóng)民作為集體所有者擁有的最重要的資產(chǎn)（農(nóng)村土地）的問題一直是利益相關(guān)者（STAKEHOLDERS）關(guān)注的重點，無論是農(nóng)用土地搞規(guī)模經(jīng)營、連片開發(fā)，還是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，侵犯農(nóng)民經(jīng)濟利益和政治權(quán)利的行為都時有發(fā)生。在當前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來的，我同意這樣一種觀點：保障農(nóng)民地權(quán)不受侵犯是維護農(nóng)民公民權(quán)的一個重要“底線”。在這個意義上，地權(quán)與其說是“最低福利保障”不如說是“最低權(quán)利保障”。

據(jù)有關(guān)部門粗略估計，改革開放以來國家通過土地征用從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出的土地資產(chǎn)收益超過2萬億元。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394．6萬畝，其中70％以上是征地，這就意味著至少有2276萬畝耕地由原來的集體所有變性成了國家所有。據(jù)統(tǒng)計，1999、2000、2001年全國招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)，價款分別達到114、246、492億元，2002年僅前5個月就達到近300億元，總計1152億元。這些土地絕大部分都是國家從各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征用來的集體土地。

按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝。如果按現(xiàn)行的征地補償原則計算，在未來十幾年內(nèi)，農(nóng)民因土地的低價征用將損失3萬億元以上。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，一般每征用一畝地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。那么，未來30年占用耕地5450萬畝，至少將暫時性地造成8000萬農(nóng)民失業(yè)。

如果說，隨著工業(yè)化和城市化進程的加速，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，那么政策的重點就應(yīng)放在使利益受損的農(nóng)民分享農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途后的增值收益上。未來的3萬億元在分配上能否有一部分用于農(nóng)民的福祉和農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展？現(xiàn)在各地在這方面已有一些經(jīng)驗，如有的地區(qū)已建立失地農(nóng)民的社會保障體系，提高補償標準，建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度（如浙江）。還有一種思路是集體建設(shè)用地入市。廣東省最近已經(jīng)明確，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)(出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押)。在此之前，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實際超過集體建設(shè)用地的50%，隱形市場一直存在并且龐大。根據(jù)新的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，其中50%左右應(yīng)用于農(nóng)民的社會保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集體發(fā)展村集體經(jīng)濟，大部分仍應(yīng)分配給農(nóng)民，并鼓勵農(nóng)民將這部分收益以股份方式，投入發(fā)展股份制集體經(jīng)濟。

第三種試驗是，安徽蕪湖作為國家確定的試點，試行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，核心是土地所有權(quán)不發(fā)生變化，在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等形式的使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限結(jié)束后，土地仍然是農(nóng)民集體所有。農(nóng)民可以在土地流轉(zhuǎn)的過程中獲益。

無論哪一種做法，關(guān)鍵是使普通農(nóng)民能行使自己的政治權(quán)利，經(jīng)濟利益得到保障。一方面，要使失地農(nóng)民有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，使他們在年老后能有養(yǎng)老保障，在勞動年齡期間能有就業(yè)的機會和就業(yè)的技能。另一方面，要使農(nóng)村社區(qū)能夠利用留在農(nóng)村的土地增殖收益發(fā)展公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，促進農(nóng)村地區(qū)的繁榮和穩(wěn)定。在這一過程中，要使村干部由和企業(yè)、地方政府合謀，轉(zhuǎn)為受社區(qū)成員監(jiān)督，使普通農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利能夠真正得到實現(xiàn)。

為了防止在土地問題上侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，使農(nóng)民最后的、也是最值錢的一塊生產(chǎn)性資產(chǎn)不至于流失，國家相繼出臺了一系列政策法規(guī)。如普通農(nóng)民對于土地的權(quán)利真正得到實現(xiàn)，各級政府和村社區(qū)領(lǐng)導人支配土地資源和對外交易土地資源的權(quán)力就受到限制，工商資本和金融資本要想獲得農(nóng)村土地，就必須直接與千家萬戶的小農(nóng)打交道，交易成本和用地成本無疑要大增，廉價土地資源的優(yōu)勢在很大程度上會喪失，相當一部分各級干部和村領(lǐng)導人對此持有異議，法律的執(zhí)行會遇到阻力。在國內(nèi)外工商資本和金融資本通過與地方權(quán)力結(jié)盟，向廉價的土地和勞動力索取超額利潤的大趨勢下，這一關(guān)鍵性的改革難度很大。

五、在發(fā)展模式的調(diào)整過程中，政府職能轉(zhuǎn)換的癥結(jié)在哪里？

宏觀政策、發(fā)展模式、國民收入再分配格局在不同地區(qū)、城市與農(nóng)村之間的調(diào)整，首先涉及到的問題是政府職能的重新定位：在經(jīng)濟全球化和中國現(xiàn)代化的進程中，政府和市場各自職能的定位問題始終是經(jīng)濟發(fā)展的一個關(guān)鍵問題。而各級政府職能的定位問題尚未解決。干部的目標與群眾的目標有時并不一致。干部想的是“任期內(nèi)政績最大化”，出臺的政策有時被地方政府、部門利益所操縱、扭曲，最后導致形式主義風行，如每個縣搞幾個示范村，“樣板工程”，只是給領(lǐng)導看的，往往是能看不能學。政府官員的政績，首先看經(jīng)濟增長，財稅收入，招商引資的成績，這就使各級黨政領(lǐng)導把主要精力用于抓經(jīng)濟，忽視了其他工作。

政府要關(guān)注GDP的增長，要吸引外資，這是無可非議的。如能有更多的資源投向于可產(chǎn)生利潤、稅收和就業(yè)的領(lǐng)域，就能提供更多的就業(yè)機會，促進經(jīng)濟的增長，創(chuàng)造更多的稅收，政府的財政實力得以增強，有條件為老百姓提供更多的公共服務(wù)。君不見，許多國家的領(lǐng)導人來中國，都不遺余力地親自招商引資，或推銷本國的產(chǎn)品。問題是政府不應(yīng)直接參與資源的配置，直接干預(yù)經(jīng)濟活動，而應(yīng)充分發(fā)揮市場在配置資源上所起的基礎(chǔ)性作用，著力創(chuàng)造一個有利于資源優(yōu)化配置的制度環(huán)境。

在政府職能的履行上有三個主要問題：傳統(tǒng)的管理模式；傳統(tǒng)的發(fā)展觀（GDP崇拜）和政績觀；政府部門的職權(quán)、責任和財政支持不對稱，形成在履行公務(wù)時自身的利益驅(qū)動。

長期以來，對各級政府的管理模式是沿用計劃經(jīng)濟的辦法，用行政命令的手段，把各種經(jīng)濟指標（GDP增長率、財政稅收任務(wù)、招商引資）和社會指標由上而下，層層分解，把完成任務(wù)和政績、考核以及經(jīng)濟收益掛鉤，帶有很強的行政強制性。這種傳統(tǒng)的管理模式、發(fā)展觀和政績觀相結(jié)合，再加上政府部門自身的利益驅(qū)動，就必然導致：第一，政府直接操縱資源的配置，干了許多不該干的事。20世紀90年代，政府出臺不少興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的法律法規(guī)，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。在政績壓力以及財政收入的激勵下，集體企業(yè)得到了非常規(guī)的發(fā)展。近年來，地方政府在鼓勵外資企業(yè)、合資企業(yè)或民營企業(yè)的發(fā)展時，往往采取各種直接的經(jīng)濟干預(yù)手段，如為企業(yè)提供廉價的土地；減免稅收；為企業(yè)尋找貸款，甚至提供貸款擔保；幫助企業(yè)上市，甚至捆綁上市。

第二，政府對待自己該干的事（公益事業(yè)、公共產(chǎn)品的提供），又存在嚴重的失職。一種情況是撒手不管，交給市場去做。一些公益事業(yè)的外部性強，沒有經(jīng)濟回報，又不屬于考核的硬指標，政府就不予考慮，而讓農(nóng)民或企業(yè)自己去干公益事業(yè)。

另一種情況是政府部門要做的事情超出地方的實際能力。在中西部地區(qū)，導致鄉(xiāng)村增加公益事業(yè)和辦公設(shè)施供給的壓力很大一部分來自于上級政府推動的小城鎮(zhèn)建設(shè)、村建運動以及“普九”等各類達標活動。公益事業(yè)和辦公設(shè)施建設(shè)的數(shù)量和標準通常由上級決定，但是資金主要由鄉(xiāng)村自籌，“光給政策不給錢”。如“五個一工程”示范村（要求每個村有一個文化中心，一個廣播室、一套收視設(shè)備、一個宣傳欄和一支宣傳隊伍）等。由于規(guī)定的規(guī)模和數(shù)量、質(zhì)量通常高于鄉(xiāng)村的由實際條件形成的需求以及政府的財力，導致借貸或者拖欠工程款項的行為大量發(fā)生。這樣，目前的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給模式導致供給表現(xiàn)為過剩與不足的雙重特征。

政府職能能否改變，要看其行為能否受到有效的制約：（1）樹立正確的政績觀則需要進一步深化政治體制的改革，通過制度創(chuàng)新，改變各級政府對上負責，而不是對下負責的局面，在工作中真正體現(xiàn)向人民負責和向黨的領(lǐng)導機關(guān)負責的一致性。（2）各個政府部門的職權(quán)、責任和財政預(yù)算要相匹配，使各部門能公正地履行自己的職責，而不是追逐本部門利益。（3）政府部門及公務(wù)員的行為要受到政府之外的人大、政協(xié)、群眾團體、媒體以及普通民眾的有效監(jiān)督、質(zhì)詢和問責。

六、在深化農(nóng)村改革中，如何改革農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)？社會上的弱勢群體如何落實憲法賦予他們的民主權(quán)利，對政府進行有效的監(jiān)督？

有關(guān)農(nóng)村的行政架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，有幾種不同的觀點：

溫鐵軍認為，“按現(xiàn)代制度來規(guī)范傳統(tǒng)村社，必然產(chǎn)生政府與分散的、剩余太少的農(nóng)民之間交易費用太高的問題。……無論集權(quán)或民主，都對小農(nóng)經(jīng)濟作用不大，除非把小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)徹底改變”（見“怎樣的全球化”一文，《讀書》，2001年8期）。

另一種觀點主張國家政權(quán)從農(nóng)村撤退，認為政治改革開放的邏輯過程應(yīng)該是“官權(quán)退、民權(quán)進”。

有些學者從另一個角度也認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有必要設(shè)立獨立一級政府，應(yīng)將目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府變?yōu)榭h一級政府的派出機構(gòu)。還有一種觀點認為：“中國農(nóng)村過去沒有脫離國家的介入，今天更是被納入了國家的軌道。農(nóng)村改革之后仍然如此。國家在土地制度、計劃生育、稅收、教育等等方面都介入極深；那種將國家撤出鄉(xiāng)村、使其實現(xiàn)自治的想法是極不切實際的。實現(xiàn)鄉(xiāng)村自組織能力只能在現(xiàn)有的制度框架下進行。這并不是因為現(xiàn)有的制度無法改變，而是因為它代表了正確的方向，因此沒有必要改變。”（姚洋：“村莊民主與全球化”，《讀書》2002年4期）

中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀是有44741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中鎮(zhèn)19184個），每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄5322戶家庭，2.0611萬人。據(jù)有關(guān)的資料，財政供養(yǎng)人員約1280萬（包括離退休人員約230萬），其中教師690萬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共140萬人。全國村干部人數(shù)380萬，組干部人數(shù)就更多了。幾年來，縣鄉(xiāng)兩級拖欠干部工資現(xiàn)象不斷增加，一千多個縣欠發(fā)工資。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層究竟要干什么事？鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層有兩種職能，一是為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有適合其規(guī)模生產(chǎn)的公共品和服務(wù)。諸如農(nóng)村教育、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會救濟、防洪救災(zāi)、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。

二是執(zhí)行從中央到省、地、縣布置下來的各項任務(wù)。有效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織有利于上情下達，動員社會資源，擴展市場，傳播信息，促進政府與社會溝通。

如中原某縣：2000年就有8個一票否決：第一是計劃生育；第二是治安綜合治理；第三是黨鳳廉政建設(shè)；第四是普九教育達標；第五是第五次人口普查（五普）；第六是二號?。ɑ魜y）防治；第七是收槍治暴；第八是煙葉生產(chǎn)沒完成任務(wù)的60%，和完成教育附加為全縣的后三位，鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導自動寫辭職報告。這8項任務(wù)，既包括提供公共產(chǎn)品，也包括完成上級的指令。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層究竟是基層政權(quán)單位，還是村以上的第二層自治組織（輔之以派出單位），則要看哪種職能的比重更大以及政府與農(nóng)村社會之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自治程度的提高與兩個因素密切相關(guān)：一是上級布置任務(wù)的減少，二是傳統(tǒng)的管理模式的改變。如果這兩條做到了，政府在基層的架構(gòu)就可以弱化，留下的空間和需要履行的職能就可由自治組織、NGO或NPO填補。

如何使政府真正成為對人民負責的政府？如何改變政府的職能，使其財力、人力、物力真正用于公共服務(wù)領(lǐng)域，造福于廣大農(nóng)民群眾？這就要建造有效的監(jiān)督機制、群眾的參與機制，其中一個重要的方面是大力發(fā)展農(nóng)村的非政府組織、社區(qū)、農(nóng)民的合作社及協(xié)會等，提升農(nóng)村弱勢群體的社會資本和組織資本。斯蒂格利茨曾提出一個總量生產(chǎn)函數(shù)Q=F（A，K，L，H），其中Q是產(chǎn)出，K是資本，L是勞動，H是人力資本，A是一系列因子，包括信息、知識、社會和組織資本等，他認為這些因子構(gòu)成了發(fā)達國家和發(fā)展中國家在產(chǎn)出上的主要差異[5]。投資于社會資本、組織資本和人力資本，往往能得到比投資于物質(zhì)資本更高的回報。因此，提高農(nóng)民的組織化程度，不僅能提高群眾對公共事務(wù)的參與度，使他們對行政管理機構(gòu)的監(jiān)督更為有效，再分配更為透明、公平，最終也將有利于增加產(chǎn)出、提高效率。

七、干部權(quán)力資本化的范式受到了挑戰(zhàn)，企業(yè)家的資本權(quán)力化的進程全面啟動，對于這種現(xiàn)象如何看待？

在過去相當長的時期內(nèi)，地方政府全力以赴抓經(jīng)濟，將其行政范圍內(nèi)的企業(yè)視為一個大公司整體的一部分，政府與企業(yè)的關(guān)系如同公司內(nèi)部的關(guān)系，地方政府充當?shù)氖嵌聲慕巧?，而政府的干預(yù)對企業(yè)的成功是不可缺少的因素，國外一些學者將這種模式稱之為“地方政府公司主義”(LocalStateCorportism)，這種情況下，權(quán)力已經(jīng)資本化了。但隨著市場化取向的改革不斷深化，干部的權(quán)力資本化的范式受到了挑戰(zhàn)：政府對地方正規(guī)金融組織運行的影響力不斷減弱（拿不到貸款了）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的債務(wù)危機使地方政府經(jīng)營企業(yè)的路子走不通了，“地方政府公司主義”的模式破滅，政府被迫退出競爭性領(lǐng)域。在政府職能轉(zhuǎn)換的大趨勢下，政府官員不能再直接將權(quán)力資本化，而是投桃報李，營造權(quán)力期權(quán)，最后在下?；蛲诵輹r利用在職時積累的社會資本去獲取財富。

與此同時，企業(yè)家的資本權(quán)力化的進程全面啟動。擁有較強經(jīng)濟實力的企業(yè)能解決地方的就業(yè)問題；作為地方的稅收大戶，對地方的財政狀況也有較大影響，從而掌握了話語權(quán)，處于較強的談判地位。而一些地方政府在鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展時作為成功經(jīng)驗的慣常做法是，不僅在經(jīng)濟上給予扶持，同時在政治上給企業(yè)家以位子或待遇，讓企業(yè)家進入各級人大甚至擔任政府領(lǐng)導。企業(yè)家作為社會的一員來議政，是無可非議的，但如果參政甚至行政，這種資本與權(quán)力的結(jié)合就有可能導致不平等的競爭甚至尋租，這種現(xiàn)象應(yīng)該引起警惕。

八、在資本肆無忌憚地擠壓勞動時，政府的權(quán)力如何介入勞動與資本之間的關(guān)系，實現(xiàn)真正的城市化？

有的學者指出，“有些人看到中國人失業(yè)是個問題，卻看不到這個勞動力大軍同時又是中國增長的潛力，使中國可以有幾十年低勞動力的供給。我們現(xiàn)在一年可以創(chuàng)造出1000多萬個就業(yè)崗位已經(jīng)很不錯了，按照這個速度我們可能有四五十年時間才可以使四五億的農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來。這是一個‘世紀大難題’，弄好了也是我們的世紀大機遇?！保ǚ畡偅骸吨袊?jīng)濟可以再高增長二三十年》，2002年11月22日《中國財經(jīng)報》），但在這進程中，我們是否可以在未來的幾十年心安理得地利用廉價勞動力的優(yōu)勢，始終坐視甚至幫助資本肆無忌憚地擠壓勞動？

中國現(xiàn)正處在工業(yè)化和信息化并行的時代，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級則使資本和技術(shù)替代勞動的趨勢越來越明顯，對一般勞動力（文化水平低的非熟練工人）的需求也在逐步下降。如何處理供給充足、需求有限的簡單勞動與資本之間的關(guān)系，這是一個理論上和實踐中仍需進一步探索的問題。應(yīng)該承認，相對于近乎無限供給的廉價的勞動要素而言，資本仍是稀缺的生產(chǎn)要素，邊際生產(chǎn)率高，必然要求有較高的回報。當前，資本導向型的民營企業(yè)、家族或合伙企業(yè)、中外合資或外國獨資企業(yè)仍有巨大的發(fā)展?jié)摿?，也?yīng)促進和鼓勵其發(fā)展。而在各類企業(yè)的發(fā)展中，資本在大多數(shù)情況下仍對勞動處于支配地位，這亦是不爭的事實。但問題是，長期以來，我們的勞動力成本低廉的競爭優(yōu)勢，在很大程度上是擠壓了勞動者合理的勞動待遇、象樣的生產(chǎn)生活條件和基本的社會保障而形成的。如果企業(yè)家成為先進生產(chǎn)力的代表，他的“先進”應(yīng)體現(xiàn)于擁有先進的技術(shù)和管理方式，而不是靠壓榨勞動來獲取效益。

資本對勞動的種種擠壓，目標只有一個，壓低成本、擴大利潤。由勞動力供求狀況所決定的簡單勞動的低工資率使農(nóng)民工無法享有象樣的生活條件，雇主也往往不會主動去改善他們的生活狀況。在這種現(xiàn)實條件下，上億的進城打工的農(nóng)民的生活水平、生活條件和消費方式與城市居民仍有較大的差距，盡管他們已經(jīng)被統(tǒng)計在城市人口之中，使得我國的城市化率到2002年已達到39%（注：2000年36.22%,2001年37.66%）。但他們中的絕大多數(shù)仍是邊緣性的流動人口，實現(xiàn)不了全家人口的遷移和定居，支付不起城市的定居成本，享受不到和城市居民一樣的社會福利和保障，這并不是真正的城市化。

盡一切可能來擠壓勞動，對于資本擁有者來說是一種理性的選擇。而政府此時就應(yīng)履行應(yīng)有的職責，保障勞動擁有者的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)勞動與資本的關(guān)系，但地方政府往往從自身的政績出發(fā)，忽視農(nóng)民工的合法權(quán)益：在北京、上海等特大城市，大量農(nóng)民工的涌入，對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安和下崗職工的安置產(chǎn)生了巨大壓力。每一屆城市政府，都有各式各樣的政績考核指標，包含著眾多的“一票否決”制，如社會治安、計劃生育、城市下崗工人安置、城鎮(zhèn)失業(yè)率等。大量外來農(nóng)民工的涌入，對把握住這些考核指標帶來困難。政府為了完成這些考核指標，無形中就有了排斥外來農(nóng)民工的指導思想[6]。

同樣是從政績考慮，地方政府在處理事務(wù)時，首先考慮的是招商引資，吸引外國直接投資（FDI），把經(jīng)濟做大做強。盡管有文件和政策試圖把進城的農(nóng)民工納入社會保障（養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療）體系之中，但是在低價勞動力無限供給的局面下，社會保障無疑將加大農(nóng)民工的勞動成本，削弱企業(yè)的競爭力，資本將外流到?jīng)]有實行城鄉(xiāng)社會保障的地區(qū)，地方政府的財稅和就業(yè)受影響，因而地方政府從自身的利益考慮，政策同樣趨向追求低成本的經(jīng)濟發(fā)展。有些政府官員怕提出的要求太多，嚇跑外來投資者，制定政策的時候天平往往向資本方面傾斜。為外來農(nóng)民工營造一個公平的就業(yè)環(huán)境，實踐起來困難重重。

現(xiàn)實提出的問題是：國內(nèi)外工商資本和金融資本與中國廉價的勞動力及廉價的土地相結(jié)合的進程是否還將延續(xù)下去？低成本擴張的工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的道路是否已走到頭了？

我們認為，農(nóng)村的剩余勞動力無論是轉(zhuǎn)移到大中城市，還是進入小城鎮(zhèn)，關(guān)鍵是城市的公共財政體制應(yīng)為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，只要是有穩(wěn)定就業(yè)機會和固定住所的農(nóng)村勞動力，在社會福利和公共服務(wù)方面，都應(yīng)享有與當?shù)厝艘粯拥钠降却?，做到同工同酬，即從事同樣的工作，?yīng)得到同等的報酬，享受同樣的福利，只有這樣，加速城市化進程、促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策才能落實。

社會發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展，更是社會公平和社會秩序再造的問題。只有改變原有的發(fā)展模式，建立促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會、政治、文化綜合發(fā)展的科學的發(fā)展觀，并輔之以切實可行的有力的措施，“三農(nóng)”問題才能得到根本解決。

【參考文獻】

1.道格拉斯·諾思、羅伯特·托馬斯，AnEconomicTheoryoftheGrowthoftheWesternWorld,TheEconomicHistoryReview（Secondseries，Vol.23，No.1,1970）。

2.JosephE.Stiglitz:DevelopmentThinkingattheMillennium,AnnualWorldBankConferenceonDevelopmentEconomics,2000,p19.

3.阿馬蒂亞．森：《以自由看待發(fā)展》第4章，中國人民大學出版社，2002年。

4.速水佑次郎著：《發(fā)展經(jīng)濟學—從貧困到富?！?，社會科學文獻出版社，2003年2月，194-198頁。

5.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊著：《2002-2003年：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測》（農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書），社會科學文獻出版社，2003年4月。SomeTheoreticalThinkingsonAgricultural,RuralandFarmers’IssuesZhangXiaoshan(RuralDevelopmentInstitute,ChineseAcademyofSocialSciences,100732,Beijing,China)Abstract:Onlyafterchangingtheoriginalgrowthmechanismanddevelopmentparadigm,adjustingthere-distributionlayoutofnationalincome,re-definingthegovernments’functions,reformingtheruralgovernancestructure,andestablishingscientificdevelopmentoutlooktogetherwithapplicableandviablepolicyapproaches,thencouldtheagricultural,ruralandfarmers’problemsbesolvedfromtheroot.Keywords:developmentparadigm;re-distributionofnationalincome,governments’functions

[作者簡介]張曉山（1947-）男，湖北蘄春人，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員。

注釋：

[1]速水佑次郎著：《發(fā)展經(jīng)濟學—從貧困到富?！?，社會科學文獻出版社，2003年2月，194-198頁。

[2]參見中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊著：《2002-2003年：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測》（農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書），社會科學文獻出版社，2003年4月。

[3]道格拉斯·諾思、羅伯特·托馬斯，AnEconomicTheoryoftheGrowthoftheWesternWorld,TheEconomicHistoryReview（Secondseries，Vol.23，No.1,1970）。

[4]參看阿馬蒂亞．森：《以自由看待發(fā)展》第4章，中國人民大學出版社，2002年。

[5]JosephE.Stiglitz:DevelopmentThinkingattheMillennium,AnnualWorldBankConferenceonDevelopmentEconomics,2000,p19.

[6]參看陳美球喬潤令：9000萬進城農(nóng)民：城市給了你們什么，