摘要：經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)對世界各國的公共行政提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和全新的要求。全球化進(jìn)程中的行政改革與行政發(fā)展問題也日益為各國政府所密切關(guān)注。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)全球化；政府管理；管理變革

Abstract:Theeconomicglobalizationalreadypresentedthesternchallengeandthebrand-newrequesttovariouscountries''''publicadministration.Intheglobalizedadvancement''''sadministrativereformandtheadministrativedevelopmentquestionalsodaybydaymakestheattentionforvariouscountries''''government.

keyword:Economicglobalization;Governmentmanagement;Management

transformation

一、經(jīng)濟(jì)全球化對政府職能轉(zhuǎn)變的新要求

當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路的探討，我認(rèn)為主要存在三個方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從歷史的角度來分析當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，因故難以認(rèn)清當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家－社會”的分析框架，要么將鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡單地視為國家（機(jī)器）的一個部分，不能認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉(xiāng)村自治”的歷史傳統(tǒng)來推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應(yīng)有的”民間屬性，以此來規(guī)劃未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革前途[1].如果不能克服前述三個方面的不足，我們提出的有關(guān)改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。

本文將首先擺出困擾我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進(jìn)行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史發(fā)展軌跡進(jìn)行簡單的梳理，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)展規(guī)律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領(lǐng)域”（thirdrealm）[2]維度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)特屬性。在這些分析中，還將穿插對當(dāng)前的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路的評論。在這樣的基礎(chǔ)上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。

一、困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎是因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)、村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等問題才成為近年來社會和各級政府關(guān)注的一個焦點(diǎn)，其實，它自80年代初重建以來[3]，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題，以及村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)問題，接下來是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，與之相隨的是農(nóng)村稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境等問題[4].這些問題的相繼出現(xiàn)，實際上亦從另一個方面說明，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何建設(shè)（或改革）至今都沒有找到一條切實可行的路徑。

（一）“條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“管理”關(guān)系不順的問題。盡管在不同的時期設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式、數(shù)量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)。例如，財政、工商、稅務(wù)、公安、司法、土地、水電、信用社、交通等站所基本上由“條條”管理；文化、廣播、衛(wèi)生院、中小學(xué)、農(nóng)技等事業(yè)單位基本上下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理[5].如此一來，那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當(dāng)程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權(quán)能，同時，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財稅資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權(quán)、能、利”三個方面皆不能成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化和社會等各項事業(yè)。[6]

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹，主要發(fā)生在1980年代中后期。隨著農(nóng)村家庭責(zé)任制的推行以及體制的瓦解，那時候的村級組織趨于癱瘓和半癱瘓，習(xí)慣于行政控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，為了因應(yīng)鄉(xiāng)村基層組織的這一變化，以及出于實際的社會管理、征收稅費(fèi)、計劃生產(chǎn)和實施家庭計劃生育的需要，最初的反映（無論是自覺或者不自覺的）幾乎無一例外是增加人員、擴(kuò)充機(jī)構(gòu)。在這種情況下，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員的膨脹現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從最初“政社分開”時的黨委、政府“兩套班子”很快擴(kuò)大為“五套班子”甚至六套班子，它們分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大（主席團(tuán)）、紀(jì)委、人武部和一些地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)（聯(lián)絡(luò)組），以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的一些部門助理員設(shè)置到此時也分別演化為相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，它們要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即專職辦公室（如民政、計生、企業(yè)辦公室等）、委員會（如農(nóng)經(jīng)委、教委等）或站、所（如統(tǒng)計站、經(jīng)管站、財政所等），要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，屬于所謂的“七站八所”之類機(jī)構(gòu)（如公安派出所、司法所、土管所、稅務(wù)所、工商所、城建所、電管站、計劃生育服務(wù)站等站所），改由上級主管部門管理[7]，這些新設(shè)的機(jī)構(gòu)不少為自收自支單位，其工作人員也相應(yīng)增加，大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行聘用（非國家編制人員）。據(jù)國家統(tǒng)計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達(dá)290余人，嚴(yán)重超編。依靠收費(fèi)度日或直接向農(nóng)民攤派、榨取，往往是確保這些新增機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要手段。

一、進(jìn)行行政審批制度改革的客觀要求

1.全面落實科學(xué)發(fā)展觀，入世后市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要

為了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，推動社會主義和諧社會建設(shè)，必須進(jìn)行行政審批制度的改革。政府在管理經(jīng)濟(jì)與社會的時候，需要通過審批才能實現(xiàn)政府在社會資源配置中的積極作用。市場經(jīng)濟(jì)要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府不能再盲目地對經(jīng)濟(jì)和社會實行直接干預(yù)。實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，要求我們必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的、不規(guī)范的行政干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。我國傳統(tǒng)的行政審批制度，給予審批者直接支配社會資源的權(quán)力、自由裁量的空間較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批程序不規(guī)范，隨意性大，透明度較低。筆者認(rèn)為過去的行政審批制度與WTO的依法行政、依法管理、平等競爭、開放市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離，不適應(yīng)WTO的有關(guān)規(guī)則。WTO的基本原則及各項規(guī)定、協(xié)議都是基于市場導(dǎo)向基礎(chǔ)之上的，內(nèi)在要求各成員政府創(chuàng)造開放、統(tǒng)一、公平的市場競爭環(huán)境，變過多的行政干預(yù)管制之抑制功能為一視同仁的服務(wù)保障功能。

由此可見，為了全面落實科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)入世后市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，我國行政機(jī)關(guān)的行政活動應(yīng)符合WTO的要求，與國際社會接軌，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，應(yīng)以統(tǒng)一、客觀、公正和合理的方式實施相關(guān)的法令、條例、判決和決定或從事管理活動，增強(qiáng)可預(yù)測性和透明度。所以，傳統(tǒng)的行政審批制度必須按照WTO規(guī)則和中國的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有計劃地依法進(jìn)行改革。

2.依法公開、公平、公正行政的必然要求

目前政府審批事項過多、范圍過廣，再加上審批過程的過暗、過亂,行政審批制度存在諸多問題。比如，審批手續(xù)繁雜，存在多頭、重復(fù)、層層審批現(xiàn)象，導(dǎo)致審批時間無限延長，群眾和企業(yè)辦成一件事往往要跑幾十個部門，蓋幾十、上百甚至更多的圖章，這就使得一些部門和個人很容易利用所掌握的審批大權(quán)謀取私利,進(jìn)行錢權(quán)交易，助長了一些職能部門和有關(guān)人員利用手中權(quán)力以權(quán)謀私、索賄受賄。另外，大量的腐敗現(xiàn)象由搞“暗箱操作”而滋生，審批人員根據(jù)經(jīng)驗、習(xí)慣、感覺甚至關(guān)系來決定是否批準(zhǔn)，帶有較大的隨意性，損害政府應(yīng)有的公正性和客觀性。重審批輕管理、重收費(fèi)輕服務(wù)現(xiàn)象普遍。審批責(zé)任不明確，很多審批部門和審批人員的審批行為缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，對審批后的執(zhí)行情況也缺乏必要的后續(xù)監(jiān)督，往往導(dǎo)致行政行為管理失控和市場秩序混亂。

摘要：我國目前正處在突發(fā)公共危機(jī)事件的高發(fā)時期，各類公共危機(jī)事件期待著政府建立一套完善的科學(xué)的突發(fā)公共事件危機(jī)管理機(jī)制，制定有效的公共政策進(jìn)行危機(jī)管理。我國現(xiàn)有的政府危機(jī)管理系統(tǒng)主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)，危機(jī)爆發(fā)時，一般是針對特定危機(jī)，由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時機(jī)構(gòu)。這種臨時性機(jī)構(gòu)不能對危機(jī)準(zhǔn)確預(yù)測和預(yù)警，加之缺乏政府危機(jī)管理專業(yè)人員以及缺乏對危機(jī)事件的處理經(jīng)驗，嚴(yán)重影響了危機(jī)的處理效率。

關(guān)鍵詞：政府危機(jī)管理；公共政策；制度

春節(jié)前，一場近半個世紀(jì)以來罕見的冰雪災(zāi)害襲擊了我國中南部地區(qū)，不僅給中國經(jīng)濟(jì)社會造成了巨大損失，也暴露出政府部門在危機(jī)管理中存在的問題，考驗了中國政府處理危機(jī)的執(zhí)政能力。政府作為公共事務(wù)管理者，如何科學(xué)有效地進(jìn)行危機(jī)管理，制定相應(yīng)的公共政策，已直接關(guān)系到政府的威望和效率，也影響著國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、政府危機(jī)管理與公共政策概述

（一）政府危機(jī)管理?！罢C(jī)管理是指在政府管理國家事務(wù)中，針對突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟(jì)波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機(jī)性事件的生成、演進(jìn)與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危機(jī)管理不僅強(qiáng)調(diào)對危機(jī)反應(yīng)的管理，還包括對事前預(yù)防和事后恢復(fù)的管理。它是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，是針對潛在的或當(dāng)前的危機(jī)，在發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預(yù)防、處理和消除危機(jī)。

（二）公共政策。公共政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強(qiáng)的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。

摘要：中國的外債管理體制從改革開放以來一直在發(fā)展，雖然取得一定成效，但還不健全。隨著中國外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國政府必須要不斷完善外債管理體制，加強(qiáng)對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設(shè)中發(fā)揮最大價值。

關(guān)鍵詞：外債；體制；現(xiàn)狀；對策

外債是指境內(nèi)機(jī)構(gòu)對非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)。按債務(wù)償還責(zé)任，外債可分為主權(quán)外債和非主權(quán)外債；按照債務(wù)類型劃分，外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。其中，主權(quán)外債，是指由國務(wù)院授權(quán)機(jī)構(gòu)代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債，也稱政府外債，如果進(jìn)一步按償債責(zé)任劃分，政府外債可分為政府統(tǒng)借自還的外債和政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債。

發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)起步階段，資金因素是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素，借用外債是解決資金短缺重要途徑。但不合理利用政府外債，將加大財政負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生財政風(fēng)險，影響財政職能的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致社會再生產(chǎn)不能正常運(yùn)行，危及到社會穩(wěn)定。自1992年始，中國連續(xù)5年成為世界銀行第一大借款國，1994年成為亞洲開發(fā)銀行第一大借款國，1995年成為發(fā)展中國家僅次于墨西哥和巴西的第三大債務(wù)國。隨著外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國政府必須要完善自己的外債管理體制，加強(qiáng)對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設(shè)中發(fā)揮最大價值。

一、我國政府外債管理體制的發(fā)展及現(xiàn)狀

改革開放后，隨著我國間接引進(jìn)外資工作的逐步開展，為進(jìn)一步規(guī)范管理，1986年8月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委關(guān)于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實行分工負(fù)責(zé)、歸口管理的體制。1988年9月，財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點(diǎn)意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應(yīng)擁有統(tǒng)一權(quán)能。