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一、試點(diǎn)改革在我國(guó)的實(shí)踐

在我國(guó)，“試點(diǎn)”主要是中央主導(dǎo)下的實(shí)驗(yàn)主義，自改革開放以來(lái)，中央政府根據(jù)總體環(huán)境的發(fā)展階段和國(guó)家的整體規(guī)劃，適時(shí)推出統(tǒng)一的有針對(duì)性的改革措施，通過(guò)局部試點(diǎn)，步步推進(jìn)。鄧小平在農(nóng)村改革實(shí)踐中曾指出，“改革要先進(jìn)行試點(diǎn)，局部推廣，成熟一個(gè)解決一個(gè)，在中央未正式公布新制度和條例之前，改革試點(diǎn)以外的有關(guān)各方面工作，應(yīng)該仍按照現(xiàn)行制度辦事?！薄?〕在地方政府機(jī)構(gòu)改革方面，依然采取“先試點(diǎn)、后推廣”的辦法，通過(guò)試點(diǎn),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),吸取教訓(xùn),相互借鑒，逐步推廣。1982年4月,四川省廣漢縣在全國(guó)率先進(jìn)行了縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn),建立了新的縣、鄉(xiāng)管理機(jī)構(gòu)。1986年7月,為配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革工作的開展,國(guó)家體改委、勞動(dòng)人事部確定了16個(gè)中等城市作為全國(guó)第一批機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)城市,為全國(guó)機(jī)構(gòu)改革探索道路。1987年中共中央和國(guó)務(wù)院要求海南率先改革,推行“小政府、大社會(huì)”新體制,并在1988年將它正式寫入文件。1989年7月,原國(guó)家編委經(jīng)與有關(guān)地方協(xié)商,又確定河北、哈爾濱、武漢、青島、深圳等省市作為省和計(jì)劃單列市機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn),卓資、藁城、原平等9個(gè)縣作為縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)〔3〕。2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出，“按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”。2007年10月，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出，要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！?009年5月，深圳在獲得中央批準(zhǔn)后，成為繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)后的第三個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，擔(dān)當(dāng)起中國(guó)行政管理體制改革深水區(qū)的排頭兵。

二、試點(diǎn)改革的積極意義

（一）試點(diǎn)改革有助于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、重點(diǎn)突破，起到以點(diǎn)帶面的示范作用

孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò):“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止。”〔4〕我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造就了地方政府的“行政本位”，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者于一身，職能交叉，權(quán)責(zé)不明，效率低下，嚴(yán)重影響了政府提供公共物品的質(zhì)量和服務(wù)型政府的構(gòu)建。而隨著當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，地方政府的“第一行動(dòng)集團(tuán)”角色呈弱化趨勢(shì)，并正在由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。深圳的行政三分制改革就是針對(duì)這種背景提出的，它是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使其權(quán)力相互制約，相互協(xié)調(diào)，從而扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)體制下政府部門自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督的行政管理運(yùn)作模式，達(dá)到統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、效能、責(zé)任的目的。

（二）試點(diǎn)改革有助于將改革風(fēng)險(xiǎn)控制在一定區(qū)域之內(nèi)，使改革平穩(wěn)推進(jìn)

正如赫希曼（Hirschman）所說(shuō)，改革是一種變化，這種變化導(dǎo)致“現(xiàn)存特權(quán)集團(tuán)的權(quán)力受到抑制，而非特權(quán)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位則相應(yīng)地得到改善”，因此，改革者的道路是艱難的〔5〕。我國(guó)多年的行政改革雖然取得了重大的成就，但依然沒(méi)有真正走出權(quán)力“一放就亂，一收就死”的怪圈，伴隨改革而來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也凸現(xiàn)出來(lái)，所以改革是存在一定風(fēng)險(xiǎn)的。試點(diǎn)在小范圍內(nèi)進(jìn)行，它所帶來(lái)的矛盾即使很尖銳、問(wèn)題即使很嚴(yán)峻，都是可以被及時(shí)感知和處理的，從而使改革的風(fēng)險(xiǎn)能夠被控制在一定程度內(nèi)。另一方面，改革就是試錯(cuò)，它也會(huì)在決策過(guò)程中出現(xiàn)失誤，導(dǎo)致整個(gè)改革的失敗，走“先試點(diǎn)，再推行”的道路，可以預(yù)知改革的結(jié)果，對(duì)后續(xù)改革有前車之鑒的指導(dǎo)意義，使后續(xù)改革少走彎路，降低改革成本。

（三）試點(diǎn)有助于將理論和實(shí)踐相結(jié)合，再進(jìn)一步指導(dǎo)實(shí)踐

隨著國(guó)外行政管理理論和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的不斷發(fā)展，我國(guó)的行政改革也在一定程度上對(duì)其加以借鑒。上世紀(jì)70年代末，奉行自由主義經(jīng)濟(jì)觀和政府觀的英、美、澳等國(guó)家率先掀起了世界范圍內(nèi)的行政體制改革浪潮，以尋求政府治理模式的轉(zhuǎn)型。在這個(gè)以所謂新公共管理為主要精神的改革中,就包括有行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分開與相互協(xié)調(diào)的內(nèi)容。受這場(chǎng)改革影響較多的國(guó)家和地區(qū)如新加坡、香港等也在政府管理的不同領(lǐng)域和程度上采用了這種體制。深圳提出的行政三分制就是對(duì)國(guó)外行政改革理論和經(jīng)驗(yàn)的一種積極借鑒，在深圳進(jìn)行試點(diǎn)改革將有助于把理論和實(shí)踐結(jié)合起來(lái)。另一方面，任何一種理論都有其適用的土壤。西方的理論都是基于較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和系統(tǒng)的憲政制度之上的，而我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是外生型的，發(fā)展還欠成熟，憲政制度也尚不健全，貿(mào)然將西方模式移植到中國(guó)很有可能會(huì)出現(xiàn)南橘北枳的結(jié)果。由此，試點(diǎn)的重大意義也就不言而喻了。

三、試點(diǎn)改革存在的困境

（一）試點(diǎn)與全局的對(duì)接困境

深圳是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的先鋒，實(shí)行改革開放的時(shí)間最長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好，實(shí)行“行政三分”是適應(yīng)其自身發(fā)展的小環(huán)境的。但是并不是其他地方也具備這樣優(yōu)越的自身?xiàng)l件，將深圳的改革推廣至全局是有條件的。第一，必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府推行?！靶姓帧睂儆谡误w制改革的一部分，作為上層建筑的行政三分制改革一定要符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，超越經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要求的上層建筑改革往往只能事與愿違〔6〕。第二，必須在公民社會(huì)發(fā)展程度相對(duì)較高地區(qū)的地方政府推行。我國(guó)目前的行政體制是適應(yīng)公民社會(huì)發(fā)展不成熟狀況的一種強(qiáng)政府管制體制，而“行政三分”建立的基礎(chǔ)是社會(huì)已有較健全的法制環(huán)境和較高的自組織能力，能夠承接政府的一部分公共管理事務(wù)，使政府職能真正轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。因此，作為行政管理體制改革的試點(diǎn)，深圳并不具有與整體的配套性和代表性。第三，在“全國(guó)一盤棋”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全局在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制機(jī)制格局上差別不大，中央選擇若干試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)，在取得正面效果后推廣至全國(guó)是可行的，但目前我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，地區(qū)發(fā)展各異，并且部分地區(qū)間政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，局部的試點(diǎn)改革不能代表其他地方的實(shí)際情況，與全局整體發(fā)展不對(duì)接，即便是在試點(diǎn)取得成功，全面推行改革也將大打折扣甚至無(wú)疾而終。

（二）試點(diǎn)與上下級(jí)政府的對(duì)接困境

在現(xiàn)行條塊結(jié)合的行政管理體制下，地方政府部門與上下級(jí)部門之間存在著業(yè)務(wù)指導(dǎo)或被指導(dǎo)關(guān)系。在深圳行政三分制試點(diǎn)改革中，這種上下級(jí)部門之間“一對(duì)一”的縱向關(guān)系面臨著沖擊。在上下級(jí)政府部門沒(méi)有精簡(jiǎn)的情況下，深圳市政府自行將行政管理部門精簡(jiǎn)整合為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)部門，并且規(guī)定監(jiān)督部門比前兩者高一級(jí)別，這必然會(huì)導(dǎo)致部門間工作和交流中的上下對(duì)接不匹配、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。在現(xiàn)行“一級(jí)下管一級(jí)”的體制下，如果不解決上下部門之間如何對(duì)口銜接，就可能影響正常的縱向業(yè)務(wù)關(guān)系，或者受到條條部門各種方式的干預(yù)，如政出多頭、工作考核“不達(dá)標(biāo)”、投資項(xiàng)目審核受阻等。在這種情況下，深圳這種局部的部門改革很容易被整體的大潮所沖散，遇阻擱淺甚至反彈都是可以預(yù)見(jiàn)的。

（三）試點(diǎn)與傳統(tǒng)監(jiān)督模式的對(duì)接困境

我國(guó)的地方政府改革存在嚴(yán)重的路徑依賴，即行政力量“強(qiáng)制”下的變革，其中一個(gè)主要表現(xiàn)就是地方政府改革的啟動(dòng)是通過(guò)中央政府強(qiáng)有力的行政推動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的，中央政府常常扮演“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色〔7〕。在地方政府試點(diǎn)改革過(guò)程中，往往是由中央政府設(shè)立改革目標(biāo)和各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，這種路徑上的依賴造成中央在監(jiān)督、評(píng)估試點(diǎn)運(yùn)行的方向性和有效性等方面握有相當(dāng)大的權(quán)力，改革只是中央政府與試點(diǎn)地區(qū)的互動(dòng)，并沒(méi)有為其他地方政府和公眾搭建行使話語(yǔ)權(quán)的平臺(tái)。

（四）試點(diǎn)與現(xiàn)行法律的對(duì)接困境

現(xiàn)有的行政體制雖然存在很多弊端，但它大多都具有相應(yīng)的法律、法規(guī)及規(guī)章上的依據(jù)。而新改革意味著打破舊常規(guī)，改革的試點(diǎn)就有可能面臨著合法性不足的危機(jī)。第一，按照《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，地方政府各工作部門受本級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。也就是說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的設(shè)置是遵循嚴(yán)格的條塊管理的，而行政三分制所倡導(dǎo)的內(nèi)部的行政權(quán)力分立使監(jiān)督部門在層級(jí)上高于決策部門、執(zhí)行部門，并都向地方政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，這必然導(dǎo)致法律規(guī)定的上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的駕空。第二，從法理上看，行政主體是指在公共行政中享有國(guó)家行政權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織〔8〕。經(jīng)過(guò)行政三分制改革，政府行政部門被重新洗牌，決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)各自履行自己的職能，其分立導(dǎo)致行政主體身份難以界定，同時(shí)在行政復(fù)議和行政訴訟中，誰(shuí)應(yīng)該作為被告也成為難以確定的問(wèn)題。第三，既然決策機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)是平級(jí)關(guān)系，那么，“決策機(jī)關(guān)的決策對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)有無(wú)約束力？執(zhí)行機(jī)關(guān)有無(wú)權(quán)力拒絕執(zhí)行自認(rèn)為是錯(cuò)誤的決策？決策機(jī)關(guān)是否對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為承擔(dān)法律責(zé)任？”〔9〕這些問(wèn)題都是在與現(xiàn)行法律對(duì)接中所不能解決的，需要隨著未來(lái)改革的深入對(duì)行政法學(xué)領(lǐng)域做進(jìn)一步的探索和研究。從以上分析可以看出，行政管理體制的試點(diǎn)改革在很多方面都難以在現(xiàn)行法律中找到支撐，變革的合法性問(wèn)題也是其所處的重大困境。