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一、現(xiàn)行城市行政管理綜合執(zhí)法活動(dòng)的特征

（一）執(zhí)法對(duì)象的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害較為普遍

城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)城市的有序、健康發(fā)展。但是城市行政管理目的的實(shí)現(xiàn)決不能建立在違法行政管理基礎(chǔ)上。城市行政管理執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)執(zhí)法對(duì)象人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯都是違法行政管理的典型表現(xiàn)，這種侵害有時(shí)甚至表現(xiàn)為暴力侵害。在執(zhí)法實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)一些執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法的對(duì)象態(tài)度惡劣、侮辱執(zhí)法對(duì)象的人格的現(xiàn)象，不時(shí)地在新聞媒體上還會(huì)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對(duì)象的人身受到執(zhí)法主體的暴力侵犯這樣的新聞。執(zhí)法對(duì)象的合法生產(chǎn)資料被查扣或者沒(méi)收甚至直接予以破壞則更是常見(jiàn)。

（二）執(zhí)法主體的執(zhí)法手段變味與立法目的脫離

任何一部法律的出臺(tái)都離不開(kāi)立法目的，城市管理法律法規(guī)也同樣有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和諧的發(fā)展，立法目的的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)執(zhí)法活動(dòng)。執(zhí)法實(shí)踐中執(zhí)法手段的運(yùn)用要始終以立法目的的實(shí)現(xiàn)為中心。而現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法手段往往與立法目的脫離。主要表現(xiàn)有以下兩種形式：第一，部分城管人員在執(zhí)法時(shí)一律采用強(qiáng)制手段迫使執(zhí)法對(duì)象停止經(jīng)營(yíng)。對(duì)執(zhí)法對(duì)象的生產(chǎn)資料一律扣留、沒(méi)收或者直接破壞，以追求其短期執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，一些地方的城管以追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，一味收繳罰款，對(duì)相關(guān)違反城市管理法律法規(guī)的行為既不加以引導(dǎo)也不加以制止，繳了罰款違法行為就可以繼續(xù)。不管是第一種手段還是第二種手段，都不能實(shí)現(xiàn)上述立法目的，甚至阻礙立法目的的實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法活動(dòng)與立法目的脫節(jié)是現(xiàn)行城市行政執(zhí)法活動(dòng)的又一特征。

（三）執(zhí)法主體的執(zhí)法活動(dòng)中不注重行政程序

行政程序作為規(guī)范行政權(quán)，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提，行政程序具有極其重要的法律地位。我國(guó)法律法規(guī)對(duì)行政執(zhí)法以及行政處罰等行政管理活動(dòng)的程序要求較為嚴(yán)格，相關(guān)執(zhí)法主體需要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)。程序與效率往往是兩個(gè)很難兼顧的法律價(jià)值，通常行政執(zhí)法主體以犧牲程序價(jià)值來(lái)追求更高的行政管理效率價(jià)值。殊不知犧牲程序性要求的同時(shí)更有可能犧牲的是公平和公正?！缎姓幜P法》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)做到“三公開(kāi)”，即依據(jù)公開(kāi)、身份公開(kāi)、處罰公開(kāi)。但由于部門(mén)利益、管理不善和監(jiān)察機(jī)制的缺失，在當(dāng)前的城管工作普遍沒(méi)有做到“三公開(kāi)”?！缎姓幜P法》的規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知和保障當(dāng)事人的陳述、申辯、聽(tīng)政、復(fù)議和提起行政訴訟等權(quán)利，執(zhí)法實(shí)踐中這些權(quán)利得不到保障也較為普遍。這些都為行政執(zhí)法活動(dòng)中違法行為的出現(xiàn)埋下了隱患。行政程序得不到應(yīng)有重視是現(xiàn)行城市行政管理綜合執(zhí)法活動(dòng)的另一個(gè)顯著特征?，F(xiàn)行城市行政管理活動(dòng)的上述特征，有的本身就是違法行政行為，有的則為違法行政行為的萌芽提供了溫床。如執(zhí)法手段與立法目的脫離可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員為實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)而不擇手段，甚至暴力侵犯執(zhí)法對(duì)象的人身及財(cái)產(chǎn)；不注重行政程序會(huì)導(dǎo)致隨意執(zhí)法、任意執(zhí)法等違法行政行為。違法行政管理行為是引起執(zhí)法矛盾的重要因素。近期在城市拆遷過(guò)程中不斷出現(xiàn)的惡性案件就是最好的例證?？梢哉f(shuō)，城市行政管理綜合執(zhí)法中的矛盾是和城市行政管理綜合執(zhí)法一起誕生的。接下來(lái)針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法中的矛盾形成的深層次原因進(jìn)行分析。

二、城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的形成原因

城管執(zhí)法中的違法行為問(wèn)題，實(shí)際上是當(dāng)今紛繁復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中各種社會(huì)矛盾的集中體現(xiàn)。由于工作的特殊性，從客觀上看，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)更是被推向了矛盾的風(fēng)口浪尖上。通過(guò)深入的剖析，城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的成因主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)的不確定性

任何行政機(jī)關(guān)做出行政行為必須有明確的法律依據(jù)，必須符合職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則是指各級(jí)政府所有職能部門(mén)的行政職權(quán)都必須由法律、法規(guī)授權(quán)做出規(guī)定。我國(guó)目前沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政法典，行政法部門(mén)的相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有形成一個(gè)完整的體系。法律規(guī)定的內(nèi)容一般較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，而根據(jù)法律制定得相關(guān)行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章則具體的多，可操作性較強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行行政法體系中作為法律配套的行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章較少。缺少確定的可操作性強(qiáng)的執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法主體在實(shí)際的城市行政管理活動(dòng)中可能是無(wú)法可依，部分地方政府會(huì)自行出臺(tái)相關(guān)非規(guī)范性法律文件如行政命令作為城市行政管理的依據(jù)。但是往往這些非規(guī)范性法律文件自身是否合法都是個(gè)疑問(wèn)，建立在這樣的基礎(chǔ)上出現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)中的矛盾則不可避免。

（二）部分行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員不懂法或知法不守法

作為行政執(zhí)法的主體，應(yīng)當(dāng)首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理過(guò)程中正確公正地執(zhí)法。恰恰相反，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法主體自身不懂法，或者知法不守的行為并不鮮見(jiàn)。由于執(zhí)法主體自身的法律知識(shí)和守法意識(shí)的欠缺，執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益遭受侵害變成了必然。權(quán)益被侵犯的執(zhí)法對(duì)象保護(hù)自身的合法權(quán)益的過(guò)程必然會(huì)與執(zhí)法主體發(fā)生沖突。

（三）城市行政管理與個(gè)人生存權(quán)的沖突

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來(lái)了城鄉(xiāng)差異，大量的農(nóng)村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企業(yè)改制和房屋拆遷問(wèn)題又導(dǎo)致了大批下崗職工、房屋拆遷戶(hù)的涌現(xiàn)。這些生活在社會(huì)底層的城市居民以及流入城市的大量農(nóng)村勞動(dòng)人口構(gòu)成了城市的弱勢(shì)群體，他們大多文化水平低、知識(shí)技能單一、謀生能力不強(qiáng)。無(wú)法從事一些綜合性的、高技術(shù)含量的職業(yè)，只能從事一些最簡(jiǎn)單的商品買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)，維系著最基本的生活需求。在得不到國(guó)家社會(huì)保障救濟(jì)的情況下，攤販經(jīng)濟(jì)幾乎成了他們生存的最后希望。然而現(xiàn)代高速發(fā)展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投資環(huán)境等。因此，城市行政管理利益與個(gè)體生存權(quán)益之間的碰撞便不可避免。

（四）城市的公共服務(wù)不能完全滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要

隨著城市的不斷發(fā)展，人民對(duì)生活質(zhì)量追求的也不斷增高，城市公共服務(wù)的發(fā)展速度緩慢，無(wú)法跟上城市發(fā)展和人們追求高質(zhì)量生活的腳步。社會(huì)有較大需求，政府又不能滿(mǎn)足。這就為一些在經(jīng)營(yíng)形式或方式上違反法律規(guī)范的小商小販的出現(xiàn)提供了條件。比如，為方便民眾生活需求，政府應(yīng)當(dāng)在繁華社區(qū)修建作為配套設(shè)施的集貿(mào)市場(chǎng)，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用項(xiàng)目可能會(huì)被商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代替。經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的缺失造就了不法商販的出現(xiàn)。城市公用交通設(shè)施的不健全給黑摩的、黑出租、無(wú)牌無(wú)保障的其他交通工具的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。為了生存，小商販們不得不違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，做起了“走鬼”，與城管行政執(zhí)法人員展開(kāi)了“游擊戰(zhàn)”。

（五）部分行政相對(duì)人素質(zhì)不高

從暴力抗法的行政相對(duì)人的構(gòu)成來(lái)看，他們大多來(lái)自社會(huì)的下層，因此他們的文化水平相對(duì)較低，法制觀念也相對(duì)較弱。他們往往意識(shí)不到自身違章行為的違法性，仍停留在“我又沒(méi)有殺人放火，不就擺擺攤子，有嘛影響”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這正是為何屢次再犯，屢禁不止的一大原因。暴力抗法后，他們大多也認(rèn)識(shí)不到已經(jīng)觸犯刑律。面對(duì)城管人員的執(zhí)法，他們會(huì)誤把城管人員的正常執(zhí)法行為當(dāng)成是針對(duì)他們個(gè)人的個(gè)人行為，所以有的會(huì)采取暴力的手段進(jìn)行“私力救濟(jì)”，希望能搶回被罰沒(méi)的財(cái)物；有的以為武力可以起到威懾作用，使執(zhí)法人員放棄執(zhí)法而得以逃避處罰；有的因?yàn)橐粫r(shí)之氣，基于報(bào)復(fù)的心態(tài)而對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行人身攻擊。

三、化解城市行政管理綜合執(zhí)法活動(dòng)中的矛盾一些建議

（一）完善法律法規(guī)體系為城市行政執(zhí)法活動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)

依法行政是落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)法治政府的重要舉措,城管執(zhí)法不能僅靠“政府令”來(lái)實(shí)施。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)城市化水平并不高的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),城管工作是一門(mén)新興學(xué)科,加快立法進(jìn)度才能改變城管工作缺乏法律依據(jù)的現(xiàn)象。盡快制定行政法典，完善行政法律法規(guī)體系。針對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的具體問(wèn)題制定相關(guān)配套行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，有條件的地方也可以制定適應(yīng)自身?xiàng)l件的地方性法規(guī)或規(guī)章。真正實(shí)現(xiàn)城市行政執(zhí)法活動(dòng)有法可依。另外還要對(duì)現(xiàn)行部分地區(qū)存在的與法律法規(guī)不符的非規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理，盡力確保執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)提高立法水平,認(rèn)真研究城管工作的規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì),使法律法規(guī)既便于執(zhí)行,又有一定的超前性。當(dāng)然在進(jìn)行城管立法時(shí),應(yīng)當(dāng)確立立法價(jià)值應(yīng)服從倫理正當(dāng)性的原則,必須堅(jiān)持弱勢(shì)群體生存權(quán)優(yōu)先的原則。城市管理針對(duì)的主要是弱勢(shì)群體，如：下崗職工、失地農(nóng)民和其他種種原因而生活困窘的城鄉(xiāng)下層民眾等等；因此我們?cè)诹⒎ㄖ嗅槍?duì)利益沖突的衡量與取舍時(shí),應(yīng)該考慮到上述這些因素,盡量為弱勢(shì)群體的利益多做考慮,與市容市貌的整齊整潔、道路的通暢等相比,生存權(quán)應(yīng)該給予優(yōu)先考慮。

（二）加強(qiáng)對(duì)市民進(jìn)行法制教育和社會(huì)公德教育,提高市民素質(zhì)

城市行政管理活動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人以及社會(huì)公眾的參與是分不開(kāi)的。公民文明意識(shí)的提升,為更好的實(shí)現(xiàn)城市行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了良好的基礎(chǔ)。重視城市居民的法制宣傳教育,增強(qiáng)其法制意識(shí),提高文明素質(zhì),使廣大居民盡可能的理解和支持城管執(zhí)法工作。要通過(guò)新聞媒體加大宣傳力度,做到執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、處罰標(biāo)準(zhǔn)、違法事實(shí)、違法依據(jù)、處罰內(nèi)容公開(kāi)化,自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）規(guī)范城市行政執(zhí)法程序，確立程序價(jià)值

城管執(zhí)法行使執(zhí)法權(quán),不僅要嚴(yán)格遵守實(shí)體性法律法規(guī),而且還要嚴(yán)格遵守程序法。威廉•道格拉斯指出“,正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區(qū)別”。具體而言,程序公正原則要求行政主體在做出影響相對(duì)人權(quán)益的行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn),相對(duì)人有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)原則,接受相對(duì)人及社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督；自己不得作為自己案件的法官,行政主體對(duì)行政爭(zhēng)議糾紛的裁決必須接受司法上的審查等等。

總之,行政程序在行政活動(dòng)中的事先設(shè)置,其目的在于“防止專(zhuān)橫、任性的行政決定的產(chǎn)生,同時(shí)保障行政機(jī)關(guān)辦事公平而又有效率”。實(shí)體合法必然需要程序合法的保障,重視符合法律法規(guī)規(guī)定程序操作,是保證城市管理執(zhí)法行為自身的公平、公正和合理,維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的必要手段。具體來(lái)說(shuō)，相關(guān)城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合具體實(shí)踐需求建立程序性制度,如關(guān)于調(diào)查取證的操作制度、執(zhí)法人員的回避制度、聽(tīng)證制度、辯論制度、處罰決定備案制度等。上海市2005年即出臺(tái)了《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范暫行規(guī)定》,北京市于2007年11月13日出臺(tái)了《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》,在規(guī)范執(zhí)法程序方面進(jìn)行了有益探索。