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摘要：由于全國性開發(fā)區(qū)法律的缺失、政府社會(huì)服務(wù)職能缺位、社會(huì)中介組織發(fā)育的不健全，導(dǎo)致我國開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限模糊，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，唯有以法律明確開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位，轉(zhuǎn)變政府職能，并積極扶持社會(huì)中介組織，方可明晰管委會(huì)的管理職能，從而促進(jìn)開發(fā)區(qū)的大發(fā)展。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國開發(fā)區(qū)取得了巨大成就，這無疑是開發(fā)區(qū)管理體制不斷創(chuàng)新的結(jié)果。但開發(fā)區(qū)管理體制，尤其是開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理職能權(quán)限模糊制約著開發(fā)區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

一、我國開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限模糊的主要表現(xiàn)

當(dāng)前，在中央、地方政府和開發(fā)區(qū)三個(gè)管理層次系統(tǒng)中，開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限并未理清，進(jìn)而導(dǎo)致中央政府管理層的宏觀調(diào)控職能不能有效落實(shí)。

（一）管理權(quán)限范圍模糊

開發(fā)區(qū)管委會(huì)與上級(jí)政府及其部門之間、與自己設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)之間、其工作機(jī)構(gòu)與上級(jí)政府部門之間的關(guān)系和權(quán)限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管委會(huì)的權(quán)限、職能進(jìn)行隨意調(diào)整，缺乏剛性機(jī)制約束。

（二）職能權(quán)限授權(quán)不足

在一些具體的行政管理活動(dòng)中，開發(fā)區(qū)管委會(huì)沒有得到足夠的授權(quán)，權(quán)力缺失導(dǎo)致本來一些管委會(huì)自己就能辦理的事項(xiàng)必須呈報(bào)上級(jí)政府及其部門，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新的先行區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的地位不符。比如，大多數(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)不能獨(dú)自完成企業(yè)審批制向企業(yè)登記制的轉(zhuǎn)化，不能根據(jù)企業(yè)需要辦理登記的前置審批，不能決定適當(dāng)放寬以專利等無形資產(chǎn)作為資本出資的比例，不能自主落實(shí)高新技術(shù)企業(yè)注冊資本的分期到位等等。這就必然制約開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。

（三）權(quán)力運(yùn)作較為隨意

一方面，對于開發(fā)區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題沒有嚴(yán)格規(guī)定，即使有一些零散規(guī)定也往往政出多門、自相矛盾；另一方面，管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制缺失，是首長負(fù)責(zé)制還是集體負(fù)責(zé)制不清楚；決策細(xì)節(jié)、程序等方面更是空白，以至決策失誤、經(jīng)濟(jì)損失后無人承擔(dān)責(zé)任。

二、我國開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限模糊的成因

開發(fā)區(qū)管委會(huì)上述問題，有開發(fā)區(qū)發(fā)展中自身法律地位不夠權(quán)威的原因，也有相關(guān)主體發(fā)育不健全的影響。

（一）開發(fā)區(qū)管委會(huì)行政主體資格缺乏全國性法律認(rèn)定

當(dāng)前，我國開發(fā)區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)到底是什么，一直未得以明確。其身份總體上較為模糊，如它不是一級(jí)地方政府，不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)委托的組織。但是無一例外各開發(fā)區(qū)管委會(huì)又切實(shí)履行著上述機(jī)構(gòu)的所有職能。之所以如此，這與開發(fā)區(qū)管委會(huì)缺乏全國性法律的認(rèn)定有關(guān)。雖然我國各開發(fā)區(qū)所在省（直轄市、自治區(qū)）人大制定了《開發(fā)區(qū)運(yùn)行和管理暫行規(guī)定》等地方性法規(guī)和管理?xiàng)l例，但開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體性質(zhì)、地位和權(quán)限，一直缺乏全國性法律規(guī)定，迄今尚未頒布《開發(fā)區(qū)法》。由于法律權(quán)威性不夠，一方面容易與我國行政管理體制存在摩擦，另一方面，一些較為關(guān)鍵的管理權(quán)限并未真正下放給開發(fā)區(qū)，故在實(shí)際運(yùn)作中存在諸多困難。

（二）政府社會(huì)服務(wù)職能缺位

對開發(fā)區(qū)而言，母城區(qū)政府機(jī)構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)相關(guān)社會(huì)管理責(zé)任。但由于未能充分明確政府在開發(fā)區(qū)的職能，結(jié)果政府行使了過多的行政管理職能，而社會(huì)服務(wù)職能相對缺失。尤其是隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，政府越來越“關(guān)注”開發(fā)區(qū)的發(fā)展，表現(xiàn)為政府各部門將開發(fā)區(qū)企業(yè)納入檢查評比指導(dǎo)范圍，加強(qiáng)對企業(yè)的業(yè)務(wù)管理，并且還將觸角延伸到區(qū)內(nèi)中介組織，改變本來符合市場經(jīng)濟(jì)要求的做法，管了不該管也管不好的事項(xiàng)，降低效率，滋生腐敗；而一些本來由政府管理的社會(huì)事務(wù)，如教育、治安、社會(huì)保障等卻未能及時(shí)到位。這樣，政府社會(huì)服務(wù)職能的缺位難以保證開發(fā)區(qū)管委會(huì)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，影響了開發(fā)區(qū)的行政管理效能。

（三）社會(huì)中介組織發(fā)育不健全

社會(huì)服務(wù)的提供和社會(huì)中介組織機(jī)構(gòu)的成長，是與市場經(jīng)濟(jì)緊密相聯(lián)的。一般而言，市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)較為健全，社會(huì)服務(wù)較為全面。而我國政府習(xí)慣于扮演“中心人”的角色，習(xí)慣于包攬社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，沒有社會(huì)中介組織發(fā)展的空間。雖然我國政府不斷減少和解除國家對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的控制，但當(dāng)前社會(huì)中介組織的建立和社會(huì)服務(wù)的提供還很不健全，它們在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)管理、投融資服務(wù)、社會(huì)服務(wù)等方面的積極作用尚未得到充分發(fā)揮。社會(huì)中介組織的現(xiàn)狀以及政府社會(huì)服務(wù)職能的缺位，迫使開發(fā)區(qū)管委會(huì)職能越位，增加了社會(huì)服務(wù)職能而降低了行政效率。

我國開發(fā)區(qū)管委會(huì)上述問題的存在，致使開發(fā)區(qū)無法真正實(shí)現(xiàn)“封閉式管理”，各部門直接插手開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象越來越多；且由于政府社會(huì)服務(wù)職能的缺位和社會(huì)中介組織發(fā)育不健全，開發(fā)區(qū)管委會(huì)被迫承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社會(huì)管理的雙重重?fù)?dān)，承擔(dān)了太多的社會(huì)管理和服務(wù)職能。這就導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)工作精力分散，工作主動(dòng)性減弱，管理機(jī)構(gòu)和管理人員增多，統(tǒng)一、高效的行政運(yùn)作機(jī)制受到制約，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。

三、健全開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能的基本點(diǎn)

基于以上分析，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理職能，要加強(qiáng)開發(fā)區(qū)管理體制的法制建設(shè)，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)職能建設(shè)，強(qiáng)化政府社會(huì)服務(wù)職能，并積極扶持社會(huì)中介組織的發(fā)展。

（一）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)法制建設(shè)

從長遠(yuǎn)看，開發(fā)區(qū)管理體制不可能長期游離于大體制之外，應(yīng)在法律規(guī)范的框架下，健全管理體制，形成全國性的開發(fā)區(qū)法律體系，為保證開發(fā)區(qū)管理體制的科學(xué)性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性提供法律依據(jù)。

1．以法律明確開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位。要從法律上確認(rèn)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位，以使其具有獨(dú)立的行政執(zhí)法資格，使管委會(huì)對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理納入法制化軌道。為此就要修改我國《組織法》，將開發(fā)區(qū)管委會(huì)納入國家行政組織序列；修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。從法律地位和運(yùn)作方式看，開發(fā)區(qū)管委會(huì)與地方人民政府的派出機(jī)關(guān)行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似，如果《組織法》能夠?qū)⑺_認(rèn)為地方人民政府派出機(jī)關(guān)之一種，許多法律關(guān)系就會(huì)理順。從目前看，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向也是把開發(fā)區(qū)定位為政府的派出機(jī)關(guān)：“國家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)行管理委員會(huì)的管理體制。管委會(huì)作為所在省或市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對國家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理”（《國家級(jí)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》草擬稿，2006）。

2．以法律明確開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置條件和程序、領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制。在法律中明確規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件和程序，把機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)交給地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使，相關(guān)的議案由人大常委會(huì)審議；避免管委會(huì)隨著管理范圍的擴(kuò)大、事項(xiàng)的增加而隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。在實(shí)際操作中實(shí)行的首長負(fù)責(zé)制，體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)靈活、高效的特征，應(yīng)當(dāng)在法律中予以確認(rèn)。此外，對管委會(huì)的決策機(jī)制也應(yīng)有相應(yīng)規(guī)定，體現(xiàn)民主、公開、效率、理性的精神，比如重大建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)要實(shí)行聽證制度，增加決策過程的透明度，防止腐敗和腐敗造成的損失。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

政府的職能之一就是提供社會(huì)服務(wù)，其服務(wù)范圍不僅限于母城區(qū)，而且也應(yīng)有進(jìn)一步拓展，因?yàn)槲覈_發(fā)區(qū)建立的目的就要是使其在管理體制上加以創(chuàng)新，就是要有所為有所不為，而不是“大而全”、“小而全”的類似當(dāng)前政府的一級(jí)組織。其所為的關(guān)鍵點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而體制的創(chuàng)新則必須由母城區(qū)政府完成相應(yīng)社會(huì)職能。因此政府應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，增加其社會(huì)服務(wù)職能，將母城區(qū)政府的職能予以延伸，為開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，提供切實(shí)的外部環(huán)境。當(dāng)然開發(fā)區(qū)管委會(huì)也應(yīng)從自身出發(fā)，通過管理手段的變革，提高工作效率，以彌補(bǔ)母城市政府社會(huì)職能偏弱的缺陷。如可通過推行電子政務(wù)減少政務(wù)流程的分散性，減少信息過濾、信息失真現(xiàn)象；保證政務(wù)流程的時(shí)序性，規(guī)定每個(gè)部門完成自己工作的時(shí)間范圍；打破流程的封閉性，明確給出每項(xiàng)政務(wù)流程所需要的接口數(shù)據(jù)。通過這些措施，可一方面促進(jìn)政務(wù)公開，提高透明度，建立管理扁平、決策科學(xué)、民主高效的現(xiàn)代化“網(wǎng)上政府”，另一方面也增加民眾的參與和溝通。這將使管委會(huì)的政務(wù)活動(dòng)更精簡、更有效和更合理，管理效率得以顯著提高。

（三）積極扶持社會(huì)中介組織

社會(huì)中介組織作為政府、企業(yè)、市場之間聯(lián)系的紐帶和橋梁，具有政府行政管理不可替代的服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、自律、公正、監(jiān)督等方面的職能與作用，是保證開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的、必不可少的重要組成部分。鑒于開發(fā)區(qū)目前社會(huì)中介組織的現(xiàn)狀，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是理順開發(fā)區(qū)管委會(huì)與社會(huì)中介組織的關(guān)系。改革現(xiàn)行的管理體制，把那些原來由開發(fā)區(qū)承擔(dān)的大量具體瑣碎的有關(guān)落實(shí)政策的職能、行業(yè)管理的職能以及社會(huì)監(jiān)督的職能等逐步交給中介組織，為中介組織的發(fā)展提供廣闊的空間。二是改變現(xiàn)有中介組織“官辦”、“半官辦”、“官民合辦”的架構(gòu)，督促資產(chǎn)評估事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會(huì)中介組織盡快與掛靠單位徹底脫鉤，將其逐步改制成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合伙制事務(wù)所、個(gè)人事務(wù)所和股份有限事務(wù)所。三是不斷提高社會(huì)中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì)，有計(jì)劃、有步驟地對執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提高他們的業(yè)務(wù)能力和管理水平。