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摘要

黨的十六大報告和十六屆三中全會提出了深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)，國有資產(chǎn)管理問題日益引起各方關(guān)注。國有資產(chǎn)可分為非經(jīng)營性、經(jīng)營性和資源性三大類。

事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)主要是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)雖不是以盈利為目的，但卻是促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，它對于加強(qiáng)國家政權(quán)建設(shè)，維護(hù)國家的長治久安，促進(jìn)社會主義各項事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)政府職能、確保公共事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)條件。加強(qiáng)機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)管理，是深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和公共財政體制的建立和完善，加強(qiáng)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)研究,提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運(yùn)行績效具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

本文從宏觀上分析了我國國有資產(chǎn)管理體制的演變歷程與現(xiàn)狀，并闡述了事業(yè)單位國有資產(chǎn)的涵義及相關(guān)問題。通過對我國行政事業(yè)性資產(chǎn)管理歷程的回顧和現(xiàn)狀介紹，指出了當(dāng)前我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題，并對其原因進(jìn)行了深入分析,指出了當(dāng)前我國行政事業(yè)性資產(chǎn)管理中存在的問題，并對其原因進(jìn)行了深入分析，提出了新形式下對我國行政事業(yè)性資產(chǎn)進(jìn)行管理改革的具體措施。本文以A中心行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用的情況進(jìn)行個案分析，在得出A中心國有資產(chǎn)使用的基本情況基礎(chǔ)上對當(dāng)前我國的國有資產(chǎn)改革之路線提出自己的建議與意見。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)國有資產(chǎn)使用管理質(zhì)效

目錄

前言…………………………………………………………………………………………………1

一、新形勢下A中心國有資產(chǎn)管理概述…………………………………………………………1

1、國有資產(chǎn)管理歷史沿革………………………………………………………………………1

2、中心所屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理開展的情況…………………………………………3

（1）資產(chǎn)管理的目的和必要性………………………………………………………………3

（2）基本定義…………………………………………………………………………………3

（3）行政單位與事業(yè)單位資產(chǎn)管理的區(qū)別…………………………………………………5

（4）中心所屬國有資產(chǎn)的基本情況…………………………………………………………5

3、為什么說現(xiàn)在國有資管理面臨新形勢………………………………………………………6

（1）國資委主管必須實(shí)………………………………………………………………………6

（2）行政單位國有資產(chǎn)不參與市場競爭，管理向法制化、專業(yè)化發(fā)展…………………6

（3）事業(yè)性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化…………………………………………………………6二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，對以往工作進(jìn)行全方位的診斷、分析、評價

1、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的基本實(shí)施方法………………………………………………7

（1）資產(chǎn)管理基本思路………………………………………………………………………8

（2）資產(chǎn)管理方法……………………………………………………………………………9

（3）資產(chǎn)管理工作流程……………………………………………………………………10

2、例一：對購入金額大使用率低資產(chǎn)的管理………………………………………………11

（1）購入背景的基本情況…………………………………………………………………11

（2）使用中發(fā)現(xiàn)的范圍小，效率低的問題………………………………………………11

3、例二：對接受捐贈使用而長期未入賬的資產(chǎn)的管理……………………………………12

（1）接受捐贈的背景的基本情況…………………………………………………………12

（2）因使用和占用中不可協(xié)調(diào)的原因形成的問題………………………………………12

4、例三：大型活動中添置的資產(chǎn)事后難以管理……………………………………………13

（1）大型活動中添置的資產(chǎn)的基本情況…………………………………………………13

（2）活動結(jié)束后所配置的資產(chǎn)難以管理處置所形成的問題……………………………14

5、對三個案例的診斷、分析、評價……………………………………………………………147

（1）通過三個案例總結(jié)新形勢下資產(chǎn)管理的必要性……………………………………14

（2）通過三個案例對比揭示出資產(chǎn)管理中尚待解決的問題……………………………14

三、提出解決問題的措施和方法…………………………………………………………………15

1、找準(zhǔn)提高資產(chǎn)管理質(zhì)效切入點(diǎn)……………………………………………………………16

（1）對資產(chǎn)管理責(zé)任的解剖、界定………………………………………………………16

（2）舞弊假設(shè)的界定………………………………………………………………………16

2、風(fēng)險控制……………………………………………………………………………………16

（1）風(fēng)險的確定指標(biāo)………………………………………………………………………16

（2）從賬目基礎(chǔ)管理上升到內(nèi)控制度基礎(chǔ)管理…………………………………………16

3、質(zhì)量控制……………………………………………………………………………………17

（1）人員管理………………………………………………………………………………18

（2）工作底稿、登記管理…………………………………………………………………19

（3）資產(chǎn)報告管理…………………………………………………………………………20

四、總結(jié)及建議……………………………………………………………………………………21

1、進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系，使其操作更制度化、規(guī)范化…………23

2、加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)，包括：政策評價、成本評價指標(biāo)體系等…………………………28

3、建立資產(chǎn)管理信息化水平…………………………………………………………………29

4、真正將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的成果落到實(shí)處………………………………30

5、以制度手段為約束提高國有資產(chǎn)管理質(zhì)效………………………………………………30

6、加強(qiáng)行政監(jiān)督和法律監(jiān)督…………………………………………………………………31

參考文獻(xiàn)…………………………………………………………………………………………33

前言

中央十六屆三中全會提出了“建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等監(jiān)管制度”的重大任務(wù)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是非經(jīng)營性資產(chǎn)的重要組成部分。如何將這部分國有資產(chǎn)的管理好，直接關(guān)系到我國公共事業(yè)的發(fā)展。這部分資產(chǎn)運(yùn)作的目的是為了事業(yè)的發(fā)展和社會進(jìn)步，為了社會管理和公共福利。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，國有資本逐漸從競爭性行業(yè)有序退出，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)總量中的比重越來越大，但是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的質(zhì)效評核手段相對滯后。質(zhì)效評核歷來是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理活動中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，質(zhì)效評核在其資產(chǎn)管理中占有舉足輕重的地位。我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)績效評估無論從方式標(biāo)準(zhǔn)，還是從內(nèi)容程序，都己經(jīng)不能滿足社會主義國有資產(chǎn)管理的新要求。如何進(jìn)一步認(rèn)識質(zhì)效評核的這些問題并加以改進(jìn)，無疑是我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)質(zhì)效評價研究中一個富有意義的課題。

當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效率低下，流失嚴(yán)重，管理體制存在著諸多的缺陷和問題。隨著政府機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，在積極進(jìn)行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制的同時，不能忽視行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的改革。加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，有利于優(yōu)化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的分布結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其社會效能。本文主要從A中心等單位分析了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出了工作思路，完善工作程序，提出良好建議。

第一章新形勢下A中心國有資產(chǎn)管理概述

1.1國有資產(chǎn)管理歷史沿革

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制一直在探索中進(jìn)行著，這是一個不斷深化和發(fā)展的過程。

簡單透過機(jī)構(gòu)的設(shè)置的變換就可以了解：

1988年8月國務(wù)院成立國家國有資產(chǎn)管理局,以行使對中華人民共和國境內(nèi)外全部國有資產(chǎn)的管理職能。

1993年11月中央十四屆三中全會明確對國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。在政企分開之外,首次提出了政資分開的概念。

1998年國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財政部。

然后形成了財政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞動部負(fù)責(zé)審批企業(yè)工資總額。

這樣設(shè)置由于出資人權(quán)利的分割行使，各個部門從自身部門利益出發(fā)對企業(yè)行使權(quán)利，但由此引出另一個現(xiàn)象，誰都不承擔(dān)責(zé)任，使得國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，產(chǎn)權(quán)制度不清晰，國有資產(chǎn)經(jīng)營效益低下，流失嚴(yán)重。

2002年11月，中央十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！盵1]

2003年3月，十屆全國人大批準(zhǔn)的新一輪機(jī)構(gòu)改革，決定設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。

關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。

中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)?；咎卣饔校海?）統(tǒng)一所有，分別代表。（2）權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。（3）政府的公共管理職能與所有者職能分開，政企分開，兩權(quán)分離。

作為此次改革的一項重要舉措就是設(shè)立國資委，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，其使命是代表國家履行出資人職責(zé)，對授權(quán)監(jiān)管的企業(yè)的國有資產(chǎn)依法進(jìn)行監(jiān)督和管理。[2]

財政部行政政法司研究制訂行政單位國有資產(chǎn)管理政策，組織開展行政單位國有資產(chǎn)管理工作。

當(dāng)前上海市國有資產(chǎn)管理主管機(jī)構(gòu)實(shí)際情況如下：本市財政局行政政法處負(fù)責(zé)各部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審核；負(fù)責(zé)監(jiān)督分管部門（單位）預(yù)算的執(zhí)行等；本市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管市屬國有資產(chǎn)，內(nèi)設(shè)社會事業(yè)處負(fù)責(zé)全市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，同時授權(quán)委托市級機(jī)關(guān)國資辦對部分行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。

1.2A中心國有資產(chǎn)管理開展的情況

1.2.1資產(chǎn)管理的目的和必要性

行政單位事業(yè)單位，一般不追求盈利性而是追求服務(wù)的有效性，但在追求服務(wù)有效性的同時期望資產(chǎn)運(yùn)營和維護(hù)成本的降低，推動國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；必須依法建立和健全各項規(guī)章制度，保障國有資產(chǎn)的安全和完整，以不斷適應(yīng)新的形勢。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位開展職能工作的物質(zhì)保障。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門是為政務(wù)工作提供后勤服務(wù)保障的專門機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理機(jī)關(guān)。對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一管理這已經(jīng)形成了廣泛共識。但機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)作為資產(chǎn)管理的宏觀管理機(jī)構(gòu)還是主管機(jī)構(gòu)，其管理資產(chǎn)的范圍如何界定，職責(zé)劃分怎樣，都值得認(rèn)真思考。從

1.2.2基本定義

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的概念：指由行政事業(yè)單位占有、使用，在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其它經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。是指為行政事業(yè)單位履行其職能而配備的物質(zhì)手段，是行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)(不包括由社會大眾共同使用的公共設(shè)施與公共工程等公共產(chǎn)品)。

在我國，機(jī)關(guān)行政單位由于其自身并不直接參與社會再生產(chǎn)活動，其資產(chǎn)的形成均是來源于國家財政資金，因而機(jī)關(guān)行政單位擁有的資產(chǎn)應(yīng)該都是國有資產(chǎn)。但是，在我國實(shí)行改革開放政策以來，為減少財政負(fù)擔(dān)，采取了鼓勵機(jī)關(guān)行政單位創(chuàng)收的經(jīng)濟(jì)活動，以彌補(bǔ)單位的經(jīng)費(fèi)不足，有的己經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體的多元化，這一現(xiàn)象導(dǎo)致了現(xiàn)時機(jī)關(guān)行政單位擁有的資產(chǎn)并不等同于國有資產(chǎn)，也不都是機(jī)關(guān)行政性國有資產(chǎn)。機(jī)關(guān)行政單位所控制的資源是多種多樣的，也并不是所有的資源都是機(jī)關(guān)行政性國有資產(chǎn)。

這些資產(chǎn)的來源：依據(jù)法律取得的、國家資金投入的、國家征用、罰沒的、國家繼承的、國有資產(chǎn)收益形成的、接受饋贈的等。

⑴行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的特征

一般來說，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有以下特征：

資產(chǎn)配置的非生產(chǎn)性。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是為各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體開展工作而配置的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位使用這些資產(chǎn)的目的是非盈利的，是通過使用和占用這些資產(chǎn)為社會提供公共服務(wù)的，以保證經(jīng)濟(jì)與社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推動和促進(jìn)社會的全面發(fā)展。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的配置具有非生產(chǎn)性。

資產(chǎn)補(bǔ)償?shù)拈g接性。在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的形成方面，不論是資產(chǎn)初始配置、消耗性補(bǔ)償，還是資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大的資金來源，都不能直接從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用的結(jié)果中獲得，而只能來源于財政收入；即按照公共選擇理論（Publicchoicetheory），利用公共預(yù)算手段，通過公共支出方式形成行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。從這個角度看，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)與公共財政特別是公共支出、公共選擇和公共預(yù)算等具有天然的相關(guān)性。

資產(chǎn)使用的無償性。與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)按公共支出方式形成相適應(yīng)，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在占有和使用方式上具有無償性。也就是說，處于非生產(chǎn)領(lǐng)域的行政事業(yè)單位，可以采取無償方式來占有和使用由公共支出形成的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，從而順利有效地開展行政事業(yè)工作，為社會提供公共服務(wù)。

⑵行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府為政治權(quán)力行使者、國有資產(chǎn)所有者和生產(chǎn)經(jīng)營組織者的統(tǒng)一體，既要履行社會經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)，又要承擔(dān)整個國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，同時還要具體安排和指揮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在這種三位一體的單一財政模式下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)成為各級政府履行上述三重職責(zé)的物質(zhì)手段。

隨著以市場為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的最終確立和改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府作為政權(quán)所有者對全社會管理的職能，與作為國有資產(chǎn)所有者對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理的職能必定要相分離。

在新形勢下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行公共財政范圍內(nèi)各項職能的基礎(chǔ)條件和必要保證。

1.2.3行政單位與事業(yè)單位資產(chǎn)管理的主要區(qū)別

⑴行政單位國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是：

建立和健全各項規(guī)章制度；推動國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；保障國有資產(chǎn)的安全和完整；監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

⑵事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理活動主要任務(wù)是：

應(yīng)當(dāng)堅持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，推行實(shí)物費(fèi)用定額制度，促進(jìn)事業(yè)資產(chǎn)整合與共享共用，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的緊密統(tǒng)一；應(yīng)當(dāng)堅持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則；應(yīng)當(dāng)堅持資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實(shí)物管理與價值管理相結(jié)合的原則。多年來，圍繞“法治政府”這一主題，在推進(jìn)傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)條件卜的政府向市場經(jīng)濟(jì)條件的政府角色轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中，特別是在推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤改革的進(jìn)程中，由子其本身的艱巨性和復(fù)雜性，我們一直只是提“服務(wù)社會化、保障法制化、管理科學(xué)化”，而對資產(chǎn)的管理問題，己經(jīng)影響到了政府改革的步伐，而這一點(diǎn)又是至關(guān)重要的，它連同“規(guī)范職務(wù)消費(fèi)，加快福利待遇貨幣化”改革，均是建立“法治政府”的基石。

1.2.4A中心所屬國有資產(chǎn)的基本情況

A中心國有資產(chǎn)的形成：既包括由財政預(yù)算撥款形成的資產(chǎn)，也包括按照國家政策規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，還包括接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)兩種形式。

行政單位資產(chǎn)由中心自行管理，下屬二個事業(yè)單位，一個為全額撥款的事業(yè)單位，另一個為自收自支的事業(yè)單位各自管理自己的事業(yè)單位資產(chǎn)。

三家單位的資產(chǎn)負(fù)債下表列示：

表1-1：資產(chǎn)負(fù)債情況2008年12月31日單位：萬元

資產(chǎn)負(fù)債凈資產(chǎn)其中：固定資產(chǎn)

A中心2008年5141.072632.282508.791833.51

2007年3963.251192.632770.622100.72

2006年3800.131447.342352.792123.20

事業(yè)單位B2008年73.0218.3854.6418.06

2007年61.8418.3343.5116.68

2006年48.2530.9817.281.6

事業(yè)單位C2008年1266.2163.671202.53250.9

2007年1194.1353.861140.27241.5

2006年664.25212.49451.75227.35

中心的國資上級主管部門由市級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局國資辦管理部門擔(dān)任，兩家事業(yè)單位的國資管理由中心主管并報市國資委。

1.3為什么說現(xiàn)在國有資管理面臨新形勢：

1.3.1國資委主管必須實(shí)

國資委可以“指導(dǎo)國企改革與重組”則很容易讓人對其是否能夠真正實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開產(chǎn)生合理懷疑。只有從理念上認(rèn)識到如何真正發(fā)揮出資人職責(zé)，才可以實(shí)現(xiàn)改革的應(yīng)有之義和本來目的。

在對國資委的監(jiān)督上也存在著問題，在新的體制下，國資委擁有了更大的職權(quán)，這種集所有權(quán)力為一體的管理模式，在一定程度上當(dāng)然可能提高效率，但缺乏一定的制約。

但在實(shí)際操作過程中，由于現(xiàn)行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關(guān)系，結(jié)果常常導(dǎo)致國有資產(chǎn)的部門所有和單位所有現(xiàn)象。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，由各級地方政府代行所有權(quán)，各行政事業(yè)單位只是資產(chǎn)的占有、使用者。但在實(shí)際工作中，許多行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)被使用單位當(dāng)作本單位所有。這一方面使行政事業(yè)單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑難以進(jìn)行，影響資產(chǎn)的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理局本身只能管理行政機(jī)關(guān)資產(chǎn)，而對大量的事業(yè)單位、社會團(tuán)體等的資產(chǎn)無法進(jìn)行管理，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｘ?zé)資產(chǎn)管理人。其次，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的各級管理部門職責(zé)不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權(quán)限不清，各級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與財政部門(或國資部門)的管理權(quán)限不清，各級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與資產(chǎn)具體占有使用單位的管理權(quán)限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業(yè)單位主管部門的資產(chǎn)管理權(quán)限不清，行政事業(yè)資產(chǎn)具體占有使用單位內(nèi)部財務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清等等。第三，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實(shí)行“條條管理”，而財務(wù)上又實(shí)行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理的相脫節(jié)造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。第四，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節(jié)現(xiàn)象。部分地區(qū)資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業(yè)務(wù)上是相對獨(dú)立的，從而使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有效管理。

上海目前主要是推行“國有資產(chǎn)委托監(jiān)管制度”，由國資委和有關(guān)主管部門簽訂委托監(jiān)管協(xié)議書，以契約形式委托主管部門對下屬各單位的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，國資委主要從保證國有資產(chǎn)增值保值的角度出發(fā)對重大事項進(jìn)行監(jiān)督，主管部門主要負(fù)責(zé)各具體單位日常事務(wù)管理及人事安排，是一種“總體授權(quán)模式”。上海的行政事業(yè)國有資產(chǎn)中的非經(jīng)營性資產(chǎn)由國資委委托市級機(jī)關(guān)國資辦管理，而科教文衛(wèi)事業(yè)中的經(jīng)營性資產(chǎn)則由國資委社會事業(yè)處管理。各級主管部門對本系統(tǒng)內(nèi)的行政事業(yè)國有資產(chǎn)是實(shí)物管理，而市級機(jī)關(guān)國資辦強(qiáng)調(diào)價值管理。

1.3.2行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)不參與市場競爭，管理向法制化、專業(yè)化、監(jiān)督嚴(yán)明化發(fā)展

⑴行政事業(yè)單位財產(chǎn)不參與市場競爭

政府是社會管理者，它凌駕于全社會的經(jīng)濟(jì)組織和個人之上，依靠其擁有的政治權(quán)力去規(guī)范企業(yè)和個人的市場行為和活動過程。政府是獨(dú)立于企業(yè)和個人的執(zhí)法者，一般不介入市場競爭領(lǐng)域。只有那些不盈利的，而社會又十分需要的公益公共性領(lǐng)域才由政府投資。因此，我國的行政事業(yè)單位都會被禁止其介入市場有效的競爭性領(lǐng)域。

⑵行政事業(yè)單位財產(chǎn)管理的法制化

為保證了政府財產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化與透明度，提高了政府財產(chǎn)管理效率必須管理向法制化發(fā)展。

⑶行政事業(yè)單位財產(chǎn)管理的專業(yè)化

對部分政府財產(chǎn)實(shí)行專業(yè)化管理也是在政府財產(chǎn)管理中較為普遍采用的一種方式。在國有資產(chǎn)委托監(jiān)管基礎(chǔ)上，上海還結(jié)合社會事業(yè)投融資改革的進(jìn)程，組建相應(yīng)的企業(yè)集團(tuán)和投資公司，逐步建立國有資產(chǎn)出資人制度。在衛(wèi)生領(lǐng)域，成立了衛(wèi)生投資公司和申康公司；在教育領(lǐng)域，成立了申教公司；在機(jī)關(guān)后勤領(lǐng)域，建立了錦勤公司和盛勤公司；在文化領(lǐng)域，組建了企業(yè)化的社會集團(tuán)，如文廣集團(tuán)、解放報業(yè)集團(tuán)、文匯新民報業(yè)集團(tuán)等，朝著社會事業(yè)專業(yè)化產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展。

⑷嚴(yán)明的監(jiān)督制度

為了防止政府財產(chǎn)管理中的瀆職行為與腐敗現(xiàn)象，國家建立了嚴(yán)明的政府財產(chǎn)管理監(jiān)督制度，如會計委派制、財務(wù)總監(jiān)制、外派監(jiān)事會和國家審計制度。因此構(gòu)建了包含法律監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)代表監(jiān)督、國家財務(wù)監(jiān)督、行政司法監(jiān)督、內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督、其他監(jiān)督如輿論監(jiān)督等在內(nèi)的國有資產(chǎn)管理財務(wù)監(jiān)督體系。在這個監(jiān)督體系之中，審計監(jiān)督位于整個監(jiān)督體系的龍頭地位。

1.3.3事業(yè)性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化

事業(yè)單位的分類改革的趨勢，對于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，屬于“政事不分”的需要明確是否應(yīng)該回到政府體系；

從事公益服務(wù)的事業(yè)單位按其涉及公共利益的程度不同，政府的資金投入力度也不同；

從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，屬于“事企不分”，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，走向市場，事業(yè)性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化。

上述第二類和第三類情況所占比例最大。據(jù)統(tǒng)計，目前中國有126萬個事業(yè)單位，在3千萬正式職工中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右。[3]

隨著改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題。但是，有關(guān)的管理制度與法制建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理法規(guī)，使得地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的隨意性很大，管理混亂無序。另一方面，各級立法機(jī)關(guān)與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，但部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。1998年國家國有資產(chǎn)管理局撤銷后，財政部作為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理部門，也沒有出臺規(guī)范性文件、規(guī)章。缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，法律與政策滯后于財產(chǎn)管理實(shí)踐，是目前我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在諸多問題的主要原因之一。

1.3.4管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，機(jī)構(gòu)不夠健全

從現(xiàn)實(shí)情況來看，部分行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理部門是財務(wù)部門，有的單位則是國有資產(chǎn)管理部門在管理；在省級，大部分省設(shè)有省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)本級行政機(jī)關(guān)的部分國有資產(chǎn)管理；省級以下，許多地方?jīng)]有設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；也有一些機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只管理本身的行政單位國有資產(chǎn)，而對大量的事業(yè)單位、社會團(tuán)體等的國有資產(chǎn)無法進(jìn)行管理；也有些單位沒有設(shè)置專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毜膰匈Y產(chǎn)管理人員。由于管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不規(guī)范，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順，管理職能主體缺位與越位并存。

現(xiàn)行的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法，雖然對原有的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實(shí)施辦法》作了很大的改進(jìn)，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、配置、使用、處置等各個環(huán)節(jié)作了原則上的規(guī)范，但沒有制定相關(guān)的配套政策和具體規(guī)定，尚未形成完整、規(guī)范的管理體系。因此可以說，到目前為止，我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理體制還不是很完善。

改革開放20多年來，我國已認(rèn)識到這些弊端并且出臺了一系列的加強(qiáng)管理辦法和制度，但只在原有管理框架上修修補(bǔ)補(bǔ)，收效甚微。現(xiàn)行管理辦法客觀上在制度的基本層面上為國有資產(chǎn)管理的低效率現(xiàn)象提供了容留的空間。這是制度性的，涉及深層次的產(chǎn)權(quán)問題。要徹底解決問題，必須從改革產(chǎn)權(quán)入手，改革管理方式，在此基礎(chǔ)上再塑造和改善管理機(jī)制、管理制度。

1.3.5管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，法律與政策滯后于財產(chǎn)管理實(shí)踐，是目前事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題。一方面，各級立法機(jī)關(guān)與管理部門只出臺了一些局限性的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，而且部分法規(guī)、制度之間有的還有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。另一方面，隨著改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題。但是，有關(guān)的管理制度與法律建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐，至今仍沒有出臺一套完整的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法規(guī)，使得事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的隨意性很大，管理秩序混亂無序。

1.資產(chǎn)會計核算不規(guī)范。在對事業(yè)單位的財務(wù)收支審計中經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)，一些單位在會計核算時，將購置固定資產(chǎn)直接從費(fèi)用中列支，未計入固定資產(chǎn)；或捐贈及無償調(diào)入固定資產(chǎn)不進(jìn)行會計核算，固定資產(chǎn)明細(xì)賬設(shè)置不完整或沒有設(shè)置明細(xì)賬的現(xiàn)象很普遍，總賬與明細(xì)賬不相符，形成了大量的帳外資產(chǎn)，導(dǎo)致單位國有資產(chǎn)家底不清，無法驗(yàn)證資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性。

2.國有資產(chǎn)監(jiān)督不到位。事業(yè)單位國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出售、處置、便秘等活動中普遍存在著沒有按照國家有關(guān)規(guī)定報請國家管理部門審批，也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評估工作，而多半是雙方協(xié)商，私下交易，使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動脫離了國家監(jiān)督，私自地價轉(zhuǎn)讓、出售、變賣和處置國有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動中國家權(quán)益被侵蝕，造成國有資產(chǎn)的流失。

第二章行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，對以往工作進(jìn)行全方位的診斷、分析、評價

2.1行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的基本實(shí)施方法

2.1.1資產(chǎn)管理基本思路

A中心的資產(chǎn)管理基本思路：摸清家底，包括財力家底、管理家底、事項家底、政策家底。

首先對資產(chǎn)進(jìn)行全面的清理，摸清家底。目的是認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)國有資產(chǎn)管理政策、法規(guī)，制定統(tǒng)一、完善的資產(chǎn)管理規(guī)章制度，把資產(chǎn)管理工作納入系統(tǒng)的制度框架之內(nèi)，使其走上有“法”可依，有章可循，照章辦事的軌道。

在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，研究制定資產(chǎn)及產(chǎn)權(quán)管理、儀器設(shè)備管理、招標(biāo)采購管理等若干規(guī)章制度。

要加強(qiáng)各項監(jiān)督制約制度建設(shè)，使A中心各項經(jīng)費(fèi)投入及儀器設(shè)備、物資采購活動制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對投資、采購活動事前、事中、事后的有效監(jiān)督。

2.1.2資產(chǎn)管理方法

⑴資產(chǎn)管理圍繞質(zhì)效管理，實(shí)施常規(guī)管理。結(jié)合實(shí)際情況制定主要包括《A中心國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《A中心固定資產(chǎn)管理暫行辦法》、《A中心儀器設(shè)備管理暫行辦法》、《A中心采購管理暫行辦法》、《A中心招投標(biāo)管理暫行辦法》、《A中心固定資產(chǎn)處置暫行辦法》以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，通過制度創(chuàng)新，解決在資產(chǎn)管理中存在的諸如A中心機(jī)構(gòu)部門整合后較為突出的資產(chǎn)配置不盡合理，利用率低下，所有權(quán)益不落實(shí)，以及占有、使用者責(zé)任不明確等問題。

⑵認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。完善儀器設(shè)備固定資產(chǎn)入賬的管理制度；做好資產(chǎn)入賬、建卡的日常帳務(wù)管理工作；加強(qiáng)固定資產(chǎn)的信息化管理，建立統(tǒng)一規(guī)范的資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫，重要信息及時上網(wǎng)，提高固定資產(chǎn)管理的信息化水平，力爭實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的動態(tài)管理。

⑶認(rèn)真做好多年積累下來固定資產(chǎn)報損、報廢的管理工作；加強(qiáng)報損、報廢資產(chǎn)的技術(shù)鑒定和復(fù)核工作，嚴(yán)格把好報廢關(guān)；解決多年積累下來丟失的固定資產(chǎn)掛賬問題。各級政府代行國有資產(chǎn)管理職能，對國有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的管理應(yīng)是政府的一項重要的財務(wù)活動。這些國有資產(chǎn)猶如企業(yè)對外投資一樣，必須將原始投資及未分配的留存收益等作為企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行會計確認(rèn)、計量、記錄和報告。然而，我國的政府會計恰恰遺漏了這個重要的政府財務(wù)活動內(nèi)容。

⑷建立大型設(shè)備維修基金，做好儀器設(shè)備的維修管理，提高儀器完好率，設(shè)備的正常運(yùn)行；切實(shí)加強(qiáng)低值易耗物品的監(jiān)管工作。

⑸做好固定資產(chǎn)調(diào)撥轉(zhuǎn)賬工作，督促人事變動的人員做好固定資產(chǎn)的移交工作，辦理好資產(chǎn)的增減變動手續(xù)，保證固定資產(chǎn)的管理責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人。

⑹做好國有資產(chǎn)賬與財務(wù)賬的分類核對工作，有問題的賬目要及時訂正或調(diào)整，確保賬賬相符；條件具備時在全中心范圍內(nèi)組織開展資產(chǎn)賬、物核對和全方位資產(chǎn)清查工作，摸清資產(chǎn)家底。對于公益性資產(chǎn)，要實(shí)行產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一管理，提高資產(chǎn)監(jiān)管效率。公益性資產(chǎn)主要是用于行政管理，以及承擔(dān)國家交辦的發(fā)展公益事業(yè)任務(wù)，面向社會提供普遍服務(wù)的資產(chǎn)，如行政機(jī)關(guān)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、社科研究、信息統(tǒng)計、公共圖書館、紀(jì)念館、博物館、文物保護(hù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會福利等單位所占有使用的資產(chǎn)。

⑺做好固定資產(chǎn)管理報表的上報工作，完成并報送年度固定資產(chǎn)統(tǒng)計報表、電子數(shù)據(jù)資料。

⑻圍繞專項活動，實(shí)施重點(diǎn)保障，

⑼強(qiáng)化信息共享，做好配合日常和專項互動。對國有資產(chǎn)實(shí)施管理監(jiān)督必須有一套完整的制度體系，它體現(xiàn)了資產(chǎn)所有者—國家、管理者——政府及其職能部門和資產(chǎn)占有者——行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理和使用上的法律關(guān)系，是國家及其資產(chǎn)專司管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督的法律依據(jù)，也是確保實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)督目標(biāo)的法律保證。結(jié)合我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)際情況，需要從宏觀、中觀和微觀三個層面，建立和完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。

2.1.3資產(chǎn)管理工作流程

預(yù)算階段、配置階段、落實(shí)責(zé)任人階段、使用階段、處置階段、處置報告批復(fù)階段等

建立科學(xué)的國有資產(chǎn)預(yù)算制度和采購制度，加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，這是解決資產(chǎn)管理中存在問題的根本措施，提出科學(xué)合理的資產(chǎn)購置、配置和處置方案，研究制定本中心行政事業(yè)固定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，建立國有資產(chǎn)管理的專門預(yù)算，加強(qiáng)對政府采購預(yù)算的編制的制定和管理，以此為依據(jù)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以政府采購制度為主的資產(chǎn)購置方式，避免資金浪費(fèi)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)對本中心行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的科學(xué)配置有效管理和高效使用。

A中心資產(chǎn)管理工作流程

新增資產(chǎn)日常管理資產(chǎn)變動資產(chǎn)處置

驗(yàn)收報告一般資產(chǎn)大型精密儀器設(shè)備變動申請報告處置申請報告

日常維護(hù)保養(yǎng)，維修操作規(guī)程、安全規(guī)定、技術(shù)檔案職責(zé)使用單位變動手續(xù)使用單位處置手續(xù)

財務(wù)審核、報銷

錄入數(shù)據(jù)庫打印處置單

打印卡片、條形碼、驗(yàn)收單打印變動單處置資產(chǎn)

圖1：A中心資產(chǎn)管理工作流程

2.2案例分析

2.2.1例一：購入金額大使用率低資產(chǎn)

（1）購入背景的基本情況

2000年6月購入惠普彩色打印機(jī)型號8550，原價4.85萬元，8年間基本閑置，目前已經(jīng)停用，主要為機(jī)構(gòu)改革時新任領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)所添置，實(shí)際基本沒發(fā)揮作用。

（2）發(fā)現(xiàn)存在使用范圍小，效率低的問題

經(jīng)詢問保存部門，此設(shè)備購入后彩色打印使用范圍小，耗材昂貴，年平均使用率僅150份/每年，基本處于閑置狀態(tài)。之所以購買是當(dāng)年為完成采購計劃，目的僅使本單位擁有該種設(shè)備。如此一來就會對單位造成極大的浪費(fèi)，是不切實(shí)際的做法。

2.2.2例二：接受捐贈使用而長期未入賬的資產(chǎn)

（1）接受捐贈的背景的基本情況

接受捐贈德國MAN豪華大客車2輛，其中一輛當(dāng)時評估作價360萬元已計入賬，另一輛直接由外單位提走使用，未入賬。

（2）因使用和占用中不可協(xié)調(diào)的原因形成的問題

歷年與有關(guān)方面多次聯(lián)系未果，因地方部門之間包括涉及辦行駛證等相關(guān)費(fèi)用等多種因素，此輛車一直無法入賬并完成調(diào)撥手續(xù)。

2.2.3例三：大型活動中添置的資產(chǎn)事后難以管理

（1）大型活動中添置的資產(chǎn)的基本情況

多個大型活動專項購入的電子設(shè)備和辦公家具等資產(chǎn)。特點(diǎn)：品種多，各品種數(shù)量少而特殊。

（2）活動結(jié)束后所配置的資產(chǎn)難以管理處置所形成的問題

在會議結(jié)束后，部分會議用資產(chǎn)通過專項資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)來我單位，存在實(shí)物與清單不符，實(shí)物在使用人手中，部分資產(chǎn)存放條件不足。

2.3對三個案例的診斷、分析、評價

（1）通過三個案例總結(jié)新形勢下資產(chǎn)管理的必要性

例一中資產(chǎn)使用效率不高：由于資產(chǎn)配置不合理，重復(fù)購置嚴(yán)重，在使用過程中，又缺乏規(guī)范化管理，結(jié)果導(dǎo)致存在資產(chǎn)閑置現(xiàn)象，固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等各類資產(chǎn)的使用效率不高，其中在固定資產(chǎn)方面的表現(xiàn)尤為突出。

例二中在傳統(tǒng)管理體制之下，大多數(shù)行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)存在著不記折舊、不評估、不核算、存量不清、產(chǎn)權(quán)混亂、賬實(shí)不符的現(xiàn)象。國有資產(chǎn)疏于管理，被非法侵占；政府轉(zhuǎn)讓或出讓一部分固定資產(chǎn)涉及部門單位沒有及時進(jìn)行核銷處理,造成賬實(shí)不符。目前仍實(shí)行的是分散管理體制。資產(chǎn)的購建預(yù)算掌握在各單位手中，造成資產(chǎn)際占用權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個占用單位，要進(jìn)行跨部門、跨單位的資產(chǎn)配置基本上不可能。

例三中資產(chǎn)重使用輕管理現(xiàn)象較為普遍。對資產(chǎn)家底不清，存在大量賬外資產(chǎn)，有的單位報廢設(shè)備不到財務(wù)部門辦理核銷手續(xù)，造成有賬卻查不到資產(chǎn)的混亂狀況。

（2）通過三個案例對比揭示出資產(chǎn)管理中尚待解決的問題

事前規(guī)劃，每年8月報購置預(yù)算，存在申報隨意性、有部門漏報，重復(fù)申報的現(xiàn)象。事中監(jiān)督，購入資產(chǎn)存在變更使用單位，變更資產(chǎn)用途以及實(shí)際購入的資產(chǎn)規(guī)格型號與計劃不符的現(xiàn)象。事后及時入賬，部分資產(chǎn)調(diào)撥過來，因數(shù)量、品質(zhì)等多種原因，存在分歧和疑問，存在遲遲未入賬的現(xiàn)象。

第三章提出解決問題的措施和方法

3.1找準(zhǔn)提高資產(chǎn)管理質(zhì)效切入點(diǎn)

3.1.1對資產(chǎn)管理責(zé)任的解剖、界定

⑴直接責(zé)任

從現(xiàn)實(shí)情況看，明確行政事業(yè)性資產(chǎn)管理主體為各級財政部門，組建專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，開展行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效益，仍為較理想、具有較強(qiáng)可造作性的方案。不過，建立以財政部門為主體的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理體制，還需要劃分財政部門與行政主管部門、各事業(yè)單位，以及各級政府之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系,包括中央及省級黨政機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的關(guān)系。要區(qū)別行政事業(yè)性資產(chǎn)中經(jīng)營性與非經(jīng)營性的不同類資產(chǎn)，建立不同的考核方式。對行政單位的國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)管理績效主要考核保障履行政府公務(wù)的能力和效果。對事業(yè)單位國有資產(chǎn)要作進(jìn)一步區(qū)分，其中純公益性的事業(yè)單位，其國有資產(chǎn)參照行政單位管理；準(zhǔn)公益性事業(yè)單位中的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，視同企業(yè)國有資產(chǎn)管理，主要考核其經(jīng)濟(jì)效益；如事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)占全部資產(chǎn)的比例超過了50%，或者目前有些事業(yè)單位在性質(zhì)上不屬于公共物品范圍，則應(yīng)由國資委按企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行績效考核。

⑵主管責(zé)任

各單位在資產(chǎn)實(shí)際使用過程中，應(yīng)明確資產(chǎn)保全責(zé)任，增強(qiáng)資產(chǎn)保全的責(zé)任心。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理，是保障國有資產(chǎn)完整、防止流失的一個重要方面，也是預(yù)防資產(chǎn)消失的一道門坎。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理的根本著力點(diǎn)是強(qiáng)化使用者的使用責(zé)任，從而遏制輕易進(jìn)行資產(chǎn)處置的沖動。對行政事業(yè)單位報廢的固定資產(chǎn)，對屬于達(dá)到使用年限，自然磨損而失去使用價值需要報廢的一般固定資產(chǎn)，可由使用單位報主管的資產(chǎn)管理部門，主管部門根據(jù)法定使用年限作出處理;對大型、精密的貴重設(shè)備、儀器因技術(shù)進(jìn)步、不可避免的其他因素造成的報廢，由使用單位報資產(chǎn)主管部門組織技術(shù)部門鑒定后處理。處置價格必須經(jīng)價格評估機(jī)構(gòu)的認(rèn)定后，組織公開的拍賣競價活動方可最終確定處置價格。資產(chǎn)處置的收入作為資產(chǎn)殘值收入納入資產(chǎn)的建造基金實(shí)行統(tǒng)一管理。要建立固定資產(chǎn)健全損壞賠償制度。對造成固定資產(chǎn)損壞、損失和浪費(fèi)的要追究責(zé)任，區(qū)別情況做出處理。屬于責(zé)任事故造成的損失，應(yīng)由過失人予以部分或全部賠償。

⑶領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

行政事業(yè)國有資產(chǎn)的所有權(quán)能由財政部門代表市政府掌握行使，各專業(yè)管理部門沒有資產(chǎn)的完全支配權(quán)，只擁有資產(chǎn)的使用權(quán)、占有權(quán)，財政基于一定的契約條件委托政府專業(yè)管理部門在其主管的行業(yè)范圍內(nèi)履行一定的管理職能。首先，財政部門委托專業(yè)管理部門行使資產(chǎn)占有權(quán)職能并對其進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)制；其次，行業(yè)專業(yè)管理部門基于一定條件對財政部門提出關(guān)于相應(yīng)責(zé)權(quán)利安排與調(diào)整的訴求；再次，行業(yè)專業(yè)管理部門基于事先契約在必要時對財政部門進(jìn)行嚴(yán)肅與認(rèn)真的述職，財政部門則據(jù)此對其職責(zé)進(jìn)行檢驗(yàn)與考核。財政在契約范圍內(nèi)給予行業(yè)專業(yè)管理管理上的自主權(quán)，將有利于行業(yè)專業(yè)管理部門在本部門更好地配置資源，提高資產(chǎn)的綜合利用效率。這也與機(jī)構(gòu)改革中的減少和規(guī)范審批制度，減化辦事程序，轉(zhuǎn)變政府職能的趨勢相吻合。政府專業(yè)管理部門經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，有權(quán)對本部門內(nèi)的行政事業(yè)單位長期閑置和低效運(yùn)轉(zhuǎn)的國有資產(chǎn)，集中調(diào)劑使用或有償轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓收入可統(tǒng)籌安排，專項使用。在財政部門與占有行政事業(yè)資產(chǎn)的政府專業(yè)管理部門之間的委托關(guān)系中，管理與治理同樣顯得重要，特別要加強(qiáng)重大事項的決策監(jiān)管，和內(nèi)外監(jiān)管制度的完善。

3.1.2舞弊假設(shè)的界定

由于行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購置資金主要來源于財政撥款和補(bǔ)貼，而財政撥款時對單位資產(chǎn)的存量、變動等情況不作為審查的內(nèi)容，造成不少單位從各自的利益出發(fā)，在資產(chǎn)購置上熱衷于規(guī)模擴(kuò)張，存在隨意性乃至盲目性，片面追求“高精尖”，不斷更新設(shè)備，重復(fù)購置，使大量尚能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài)，出現(xiàn)人為的浪費(fèi)現(xiàn)象。如何用好管好行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，對于推動國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用，保障國有資產(chǎn)的安全和完整，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值將起到非常重要的作用。

從“出事點(diǎn)”進(jìn)而發(fā)現(xiàn)線索，事情的查處力度和決心。從完善監(jiān)督機(jī)制入手，監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要是指現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部的制衡機(jī)制,即經(jīng)營管理企業(yè)的各個權(quán)力組織之間的權(quán)力分配。企業(yè)中的董事會、總經(jīng)理、監(jiān)事會之間的相互制衡機(jī)制主要表現(xiàn)有:董事會對經(jīng)理層的監(jiān)督,監(jiān)事會對董事會和經(jīng)理的監(jiān)督。外部監(jiān)督包括政府監(jiān)督、所有者監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。從而杜絕舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

嚴(yán)格執(zhí)行政府采購的有關(guān)制度,實(shí)行公開招標(biāo),公平競爭,對于汽車等固定資產(chǎn)的維修及保險等實(shí)行定點(diǎn)維修、保險等制度。定期對行政事業(yè)單位財務(wù)收支情況進(jìn)行審計:固定資產(chǎn)的購置是否進(jìn)行政府采購;設(shè)備的購置支出與國家撥款及固定資產(chǎn)增減是否匹配;創(chuàng)收收入是否及時入賬,其開支用途是否合理合法;是否嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位票據(jù),制止多頭開戶,實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算,堵塞賬外資金,防止國有資產(chǎn)流失。特別是對固定資產(chǎn)要定期進(jìn)行實(shí)地抽查,發(fā)現(xiàn)問題要嚴(yán)肅處理:對發(fā)現(xiàn)的各種違法、違紀(jì),損害國有資產(chǎn)權(quán)益的問題,屬于單位內(nèi)部管理不嚴(yán)的,責(zé)令其限期整改;屬于單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人的,要根據(jù)性質(zhì)給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰,同時配合有關(guān)部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分;對不按規(guī)定履行有關(guān)報批手續(xù)的,依法收繳其有關(guān)資產(chǎn)及所得收益。同時,對檢查出來的重大典型問題報呈有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),進(jìn)行公開曝光,通報批評,真正作到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。

3.2風(fēng)險控制

3.2.1風(fēng)險的確定指標(biāo)

行政事業(yè)單位的自由裁量權(quán)大小、財力控制力大小等

對于A中心單價500元以上，入固定資產(chǎn)賬戶；單價500元以下，入低值易耗品備查賬。

市級行政事業(yè)單位，可自行處置一定限額以下的資產(chǎn)(單價不超過5萬元)，并報市級機(jī)關(guān)國資辦備案。此限額為:

⑴市級行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在100萬元(含)以下的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為5萬元;

⑵市級行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在100萬元一一300萬元(含)的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為10萬元;

⑶市級行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在300萬元一一500萬元(含)的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為15萬元;

⑷市級行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在500萬元以上的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為20萬元。

⑸市級行政事業(yè)單位處置累計超過年度最高限額或單價超過5萬元(含)的資產(chǎn)，應(yīng)報市級機(jī)關(guān)國資辦審批。單價超過5萬元(含)的資產(chǎn)，如專用設(shè)備、車輛等，不計入單位年度累計處置額。

3.2.2從賬目基礎(chǔ)管理上升到內(nèi)控制度基礎(chǔ)管理

以往的工作做法每年一至二次盤點(diǎn)，與賬面核對，采取的是事后控制。面對新形勢如何構(gòu)建內(nèi)部控制體系達(dá)到程序上的控制。

⑴規(guī)范單位治理結(jié)構(gòu)及議事規(guī)則

⑵審視內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確職責(zé)、權(quán)利和責(zé)任

⑶建立審批權(quán)限和授權(quán)機(jī)制

⑷保證內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作的獨(dú)立性

⑸通過各種渠道加強(qiáng)文化建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險意識，加強(qiáng)法制教育

⑹內(nèi)部人員行為守則

⑺成立專門機(jī)構(gòu)或指定適當(dāng)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控的建立實(shí)施及日常工作

3.2.3優(yōu)化投資風(fēng)險管理

(1)要堅持效益風(fēng)險配比原則,在選擇投資方案時,盡可能選擇風(fēng)險較小的投資方案。

(2)第二,采取措施,增強(qiáng)風(fēng)險主體抵御風(fēng)險的能力。一方面要增加產(chǎn)品品種,提高產(chǎn)品質(zhì)量,改進(jìn)生產(chǎn)工藝等；另一方面,可以組建企業(yè)集團(tuán)。通過聯(lián)合、兼并、改組,實(shí)現(xiàn)企業(yè)擴(kuò)張,增強(qiáng)企業(yè)的競爭力和抵御風(fēng)險的能力。

(3)第三,加快國有投資體制的改革。不同性質(zhì)的項目應(yīng)有不同的審批程序。屬于鼓勵之列的項目,要下放審批權(quán)限；對于限制項目,則應(yīng)嚴(yán)格審批。

(4)第四,建立投資監(jiān)督約束機(jī)制。如:行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督等,追究投資失誤及相關(guān)人員的責(zé)任。應(yīng)盡快推行重點(diǎn)項目的專家評議制,嚴(yán)格按照科學(xué)的程序進(jìn)行項目評估。從制度上杜絕“首長工程”與盲目投資,使國有資產(chǎn)投資風(fēng)險得到科學(xué)的防范。

3.3質(zhì)量控制

3.3.1人員管理

賬目與實(shí)物的交叉互動、各方人員互相提供使用線索等。大力加強(qiáng)主管部門、財政部門、審計部門和國有資產(chǎn)管理部門監(jiān)督檢查力度。嚴(yán)格執(zhí)行政府采購有關(guān)制度,實(shí)行公開招標(biāo),公平競爭,對于汽車等固定資產(chǎn)的維修及保險等實(shí)行定點(diǎn)維修、保險等制度。定期對行政事業(yè)單位財務(wù)收支情況進(jìn)行審計:固定資產(chǎn)的購置是否進(jìn)行政府采購;設(shè)備購置支出與國家撥款及固定資產(chǎn)增減是否匹配;創(chuàng)收收入是否及時入賬,其開支用途是否合理合法;是否嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位票據(jù),制止多頭開戶,實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算,堵塞賬外資金,防止國有資產(chǎn)流失。

特別是對固定資產(chǎn)定期進(jìn)行實(shí)地抽查,發(fā)現(xiàn)問題要嚴(yán)肅處理:對發(fā)現(xiàn)的各種違法、違紀(jì)損害國有資產(chǎn)權(quán)益的問題,屬于單位內(nèi)部管理不嚴(yán)的,責(zé)令其限期整改;屬于單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人的,要根據(jù)性質(zhì)給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰,同時配合有關(guān)部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。對不按規(guī)定履行有關(guān)報批手續(xù)的,依法收繳其有關(guān)資產(chǎn)及所得收益。同時,對檢查出來的重大典型問題報有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),進(jìn)行公開曝光,通報批評,真正作到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。

財政部門、行政單位及其工作人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行國有資產(chǎn)管理職責(zé)，依法維護(hù)國有資產(chǎn)的安全、完整。

使國有資產(chǎn)管理工作規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化參照其他行業(yè),實(shí)行資格考試,持證上崗,加強(qiáng)繼續(xù)教育和證件年鑒工作。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)水平的培養(yǎng),使其盡快適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求。對人員的培養(yǎng)要從兩個方面進(jìn)行,既要加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培養(yǎng),使他們能夠適應(yīng)在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換條件下管理國有資產(chǎn)的需要,還要注意吸收新鮮血液,培養(yǎng)管理隊伍的新生力量,這也是加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的根本。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí),包括國有資產(chǎn)管理、會計基礎(chǔ)、財務(wù)管理和法律法規(guī)等內(nèi)容的學(xué)習(xí)。

3.3.2工作底稿、登記管理

企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表各級人民政府對占有、使用國有資產(chǎn)的企業(yè)實(shí)收資本等產(chǎn)權(quán)狀況進(jìn)行登記,依法確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為。產(chǎn)權(quán)登記記載了企業(yè)實(shí)收資本中國有資本從占有、變動到注銷的全過程,是實(shí)現(xiàn)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的基本前提。它揭示了兩層含義:一是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是一種法律行為,其結(jié)果是以法律文件的形式表現(xiàn)出來,具有法律效力并受法律保護(hù);二是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是對國家取得所有權(quán)和授予企業(yè)、單位經(jīng)營使用權(quán)的兩方面的同時確認(rèn)。產(chǎn)權(quán)登記是依法確認(rèn)企業(yè)歸屬關(guān)系的法律憑證,也是企業(yè)的資信證明文件。產(chǎn)權(quán)登記是企業(yè)進(jìn)行改制、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合并分立、對外投資等各項工作的前提。在完善“一物一卡”式底稿同時向“分類分部門專題底稿”的轉(zhuǎn)變。

資產(chǎn)配置是事業(yè)單位按照國家的有關(guān)法規(guī)和制度規(guī)定的程序配置購建和調(diào)配事業(yè)單位國有資產(chǎn)的行為。配置環(huán)節(jié)的管理方法涉及到資金的來源和資產(chǎn)購建途徑兩個過程，主要包括了資產(chǎn)預(yù)算、政府采購、行政調(diào)配，內(nèi)部有償使用等方式。資產(chǎn)使用是事業(yè)單位使用國有資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品以及將事業(yè)單位國有資產(chǎn)用于出租、出借等“非轉(zhuǎn)經(jīng)”行為的過程。資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的管理方法包括建立賬冊、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)維護(hù)、資產(chǎn)報告等。資產(chǎn)處置是公共部門將占用的事業(yè)單位國有資產(chǎn)依法依規(guī)轉(zhuǎn)讓、出售、報廢或捐贈，從而注銷產(chǎn)權(quán)的行為。

征求產(chǎn)權(quán)管理部門意見，為做好產(chǎn)權(quán)登記管理打好基礎(chǔ)。然后對各種問題進(jìn)行分類梳理，研究制定具體對策和解決辦法，確定管理原則和工作程序，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。最后區(qū)分不同情況，分類處理各類實(shí)際問題，確保國有資產(chǎn)安全、完整。具體做法可從以下幾方面著手：

（1）市直機(jī)關(guān)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益統(tǒng)一收繳至市財政局，納入專戶管理，實(shí)行“收支兩條線”。

（2）按人均19平方米標(biāo)準(zhǔn)重新核定各單位辦公用房面積，富余辦公用房由市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局收回統(tǒng)一管理，調(diào)余補(bǔ)缺。

（3）對涉及法律糾紛的房產(chǎn)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，掌握債權(quán)債務(wù)情況，指定專人與市法制局一起調(diào)查取證，參與案件訴訟過程，代表市政府行使資產(chǎn)所有者權(quán)利，最大限度地爭取利益、減少損失。

（4）對各單位所辦社團(tuán)組織和未脫鉤企業(yè)無償占用的房產(chǎn)一律予以清退或按規(guī)定收取租金。

（5）對未結(jié)算的房地產(chǎn)項目，責(zé)成原建設(shè)單位限期結(jié)算；因增加建筑面積或更改設(shè)計方案而欠付工程款、地價款的項目，由資產(chǎn)管理部門分類核實(shí)后上報市政府。

（6）與市消防局進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，對一些建設(shè)時間較早、消防安全設(shè)施不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的建筑物，按照既不違反規(guī)定又有利于加強(qiáng)管理的原則，共同研究解決辦法。

（7）對一些確因客觀原因不能出具消防驗(yàn)收證明或涉及法律糾紛暫無法辦理房地產(chǎn)證的物業(yè)，由市國土規(guī)劃部門先予凍結(jié)，待問題解決后再予辦理。

3.3.3資產(chǎn)報告管理

除了正式報告外，還包括專報、分類使用建議書等有重要作用的專項報告。

各單位在資產(chǎn)實(shí)際使用過程中，應(yīng)明確資產(chǎn)保全責(zé)任，增強(qiáng)資產(chǎn)保全的責(zé)任心。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理，是保障國有資產(chǎn)完整、防止流失的一個重要方面，也是預(yù)防資產(chǎn)消失的一道門坎。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理的根本著力點(diǎn)是強(qiáng)化使用者的使用責(zé)任，從而遏制輕易進(jìn)行資產(chǎn)處置的沖動。對機(jī)關(guān)行政單位報廢的固定資產(chǎn)，對屬于達(dá)到使用年限，自然磨損而失去使用價值需要報廢的一般固定資產(chǎn)，可由使用單位報主管的資產(chǎn)管理部門，主管部門根據(jù)法定使用年限做出處理；對大型、精密的貴重設(shè)備、儀器因技術(shù)進(jìn)步、不可避免的其他因素造成的報廢，由使用單位報資產(chǎn)主管部門組織技術(shù)部門鑒定后處理。處置價格必須經(jīng)價格評估機(jī)構(gòu)的認(rèn)定后，組織公開的拍賣競價活動方可最終確定處置價格。資產(chǎn)處置的收入作為資產(chǎn)殘值收入納入資產(chǎn)的建造基金實(shí)行統(tǒng)一管理。要建立固定資產(chǎn)健全損壞賠償制度。對造成固定資產(chǎn)損壞、損失和浪費(fèi)的要追究責(zé)任，區(qū)別情況做出處理。屬于責(zé)任事故造成的損失，應(yīng)由過失人予以部分或全部賠償。

加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)管理，使國有資產(chǎn)保值增值。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，真正落實(shí)內(nèi)部投資，實(shí)物資產(chǎn)管理等各項制度和崗位責(zé)任制度，防止投資決策失誤造成的重大資產(chǎn)損失，防止超預(yù)算或預(yù)算外采購造成的人為閑置和積壓，防止在資產(chǎn)管理的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)失控，造成資產(chǎn)毀損或流失等。建立資產(chǎn)損失責(zé)任認(rèn)定、追究、賠償制度。

行政事業(yè)單位按照配置標(biāo)準(zhǔn)購置資產(chǎn)的，凡是納入政府采購范圍的，必須按照《政府采購法》實(shí)行政府采購。實(shí)行政府采購可以降低采購成本，提高財政資金的使用效率，有利于廉政建設(shè)。無論是財政部門還是相關(guān)的職能部門以及行政事業(yè)單位,都應(yīng)樹立收支管并重、以支促收、以管減支的觀念。要像重視收入一樣,重視財政開支和國有資產(chǎn)管理,加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理,減少財政的各項支出。

（1）建立健全包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)報告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度,嚴(yán)格按章辦事,規(guī)范資產(chǎn)管理行為。

（2）建立對資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測的臺賬和報表制度,對國有資產(chǎn)的負(fù)債率、風(fēng)險程度、不良資產(chǎn)、獲利能力等質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。

（3）建立非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的審批、有償使用以及收益分配制度,按規(guī)定收取占用費(fèi),提足折舊,以對資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。對經(jīng)營性資產(chǎn)的收益應(yīng)納入單位綜合預(yù)算、統(tǒng)一管理。

3.3.4管理手段

事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理包括行政管理手段、法律管理手段和經(jīng)濟(jì)(價值)管理手段。

行政管理建立在政府公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，主要是通過政府的行政指令實(shí)現(xiàn)對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管，其管理具有單向性，強(qiáng)制性。

法律管理建立在完善的法律制度體系的基礎(chǔ)上，其主要的特點(diǎn)就是通過對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制定嚴(yán)密的法律規(guī)章制度，并且配有高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)管，比行政管理具有更大的強(qiáng)制性與權(quán)威性。

經(jīng)濟(jì)(價值)管理建立在市場經(jīng)濟(jì)體制下，運(yùn)用市場機(jī)制和價值規(guī)律，通過確立資產(chǎn)占用者的獨(dú)立主體地位，明確管理者主體的職責(zé)，尊重主體的利益，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)效率最大化。

第四章總結(jié)及建議

4.1進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系，使其操作更制度化、規(guī)范化

上海模式——政府委托授權(quán)管理即推行“國有資產(chǎn)委托監(jiān)管制度”[4]。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)建立有效地監(jiān)督管理機(jī)制，按照行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實(shí)施辦法進(jìn)行國有資產(chǎn)管理、實(shí)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用責(zé)任制，將資產(chǎn)使用責(zé)任落實(shí)到資產(chǎn)使用部門和人員，建立固定資產(chǎn)登記卡，并建立健全產(chǎn)權(quán)登記制度"保管制度和損失賠償制度，嚴(yán)格國有資產(chǎn)處置審批程序及權(quán)限，規(guī)范國有資產(chǎn)的調(diào)劑和拍賣制度，加大資產(chǎn)調(diào)劑使用力度，促使資產(chǎn)合理流動，提高使用效率，對造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)和化公為私的相關(guān)人員追究責(zé)任、建立堅持資產(chǎn)與財務(wù)管理相結(jié)合，圍繞財政工作中心，按照“政事分開、管辦分離、分類管理”的要求，強(qiáng)化財務(wù)監(jiān)督，界定各種資產(chǎn)的性質(zhì)、范圍和分類，明確資產(chǎn)的管理者和職責(zé)，建立資產(chǎn)審計、登記制度，使得行政事業(yè)性資產(chǎn)管理有規(guī)可循、有法可依。

4.2加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)，包括：政策評價、成本評價指標(biāo)體系等

加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)，提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理質(zhì)效的建議

為充分發(fā)揮A中心國有資產(chǎn)應(yīng)有的作用，加強(qiáng)資產(chǎn)基礎(chǔ)核算工作，不斷提高資產(chǎn)使用效益，規(guī)避行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營風(fēng)險防止國有資產(chǎn)流失，應(yīng)該從三方面提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理質(zhì)效。[5]

4.2.1以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)提高核算質(zhì)量

（1）真實(shí)準(zhǔn)確反映A中心資產(chǎn)價值，提高長期持續(xù)能力的需要。而權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府部門擁有的各種資源如建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施等各種固定資產(chǎn)、存貨都能得到清楚反映，對財政支出區(qū)分經(jīng)常支出與資本支出，對各類固定資產(chǎn)計提折舊，可以充分了解這些資源的狀況和使用效率，從而提高公共資源的配置效率，有利于政府部門進(jìn)行合理的長期決策，提高政府的持續(xù)能力。

（2）全面、準(zhǔn)確反映政府負(fù)債，提高防范財政風(fēng)險能力的需要。而權(quán)責(zé)發(fā)生制會計能夠確認(rèn)和計量上述所有的負(fù)債，而不管當(dāng)年是否有現(xiàn)金支付，從而真實(shí)、全面地反映政府的債務(wù)狀況，提高政府防范負(fù)債風(fēng)險的能力。

（3）適應(yīng)國庫單一賬戶制度、政府采購制度等改革，提供真實(shí)預(yù)算信息的需要。預(yù)算會計在核算上出現(xiàn)了許多新情況，收付實(shí)現(xiàn)制的局限性凸顯，引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求逐漸強(qiáng)烈。

（4）適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)換，建設(shè)績效政府的需要。權(quán)責(zé)發(fā)生制收支確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)將重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向結(jié)果，權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)可提供完整的政府信息，對提供的產(chǎn)品、服務(wù)與成本、費(fèi)用進(jìn)行配比，有助于立法機(jī)關(guān)和社會公眾評價履行職能的狀況及工作效率。

4.2.2以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)的對策建議

從理論上來講，完全的收付實(shí)現(xiàn)制和完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制并非是對立的選擇，它們只是會計基礎(chǔ)的兩個極值。在兩個極值范圍內(nèi)，可以進(jìn)行多種調(diào)整，或不同程度的應(yīng)用，即可以采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制、修正的收付實(shí)現(xiàn)制。關(guān)鍵是要設(shè)計一個最佳的路徑，既能充分發(fā)揮權(quán)責(zé)發(fā)生制的長處，同時又能利用收付實(shí)現(xiàn)制固有的優(yōu)勢。

區(qū)分經(jīng)營性支出和資本性支出。目前建立在收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)上的政府績效評價體系缺乏可信性和說服力，這是政府效率低下的一個重要原因?，F(xiàn)在進(jìn)行徹底改革的條件還不成熟，因此作為前期準(zhǔn)備，我們可以先將容易區(qū)分的經(jīng)營性支出和資本性支出加以區(qū)分，這樣可以使得政府部門的期間成本基本得以保證，考核的依據(jù)不至于偏離實(shí)際過大。。建議先對這部分資產(chǎn)進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，采用附表的形式單獨(dú)表述。在附表中一方面對資本性支出進(jìn)行成本核算，另一方面可以對其中的房屋、建筑物、交通工具等固定資產(chǎn)計提折舊和進(jìn)行修理費(fèi)用預(yù)提等權(quán)責(zé)發(fā)生制處理。由于政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)性職能使得計提的折舊不能向企業(yè)一樣得到收入的補(bǔ)償，為了避免政府赤字，需要從稅收或舉債方面來對計提折舊而增加的支出進(jìn)行適當(dāng)?shù)膹浹a(bǔ)。由于固定資產(chǎn)的修理費(fèi)用不是每年發(fā)生的，但集中發(fā)生修理的年度會帶來當(dāng)年的收支結(jié)余大大減少，造成各年度間收支的大幅波動，為此在附表中對修理費(fèi)用采用待攤或者預(yù)提的方法進(jìn)行處理，既確保固定資產(chǎn)維修所需的資金，又解決了期間成本的配比問題。

完善信息公開制度。縱觀世界各國政府改革的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)政府的行政改革往往是和政府信息化的發(fā)展同步進(jìn)行的，政府行政改革必然要求政府信息資源管理發(fā)生相應(yīng)變化，即要求政府資源要共建、共享，建立政府信息公開制度。這種制度是社會公眾民主意識和權(quán)利意識覺醒的必然結(jié)果，同時也是政府為提高自身執(zhí)政能力、增強(qiáng)公信力而必然采取的措施。

4.2.3分類運(yùn)作：新型行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管模式的運(yùn)行規(guī)則

對行政事業(yè)性資產(chǎn)合理劃分的基礎(chǔ)，由專業(yè)管理部門具體進(jìn)行的，根據(jù)資產(chǎn)的不同類型采用的不同的管理手段和方式。分類運(yùn)作則在于管活資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的使用效率，促進(jìn)行政事業(yè)性資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度在資源配置上“流轉(zhuǎn)順暢”的要求。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)交易或資產(chǎn)流動的前提是產(chǎn)權(quán)主體明確，邊界清晰。

由于目前我國尚處于轉(zhuǎn)軌時期，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府公共服務(wù)體系正在建立，政府過多地介入了應(yīng)由市場自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，同時本該由政府盡責(zé)的公共服務(wù)領(lǐng)域卻亟待完善或尚未到位。如環(huán)境和文物保護(hù)，社會保障，公益性服務(wù)，城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，等等。以上二者共同造成了行政事業(yè)性資產(chǎn)邊界不清，資產(chǎn)和管理運(yùn)作難。同時，隨著科技的進(jìn)步和公共服務(wù)需求的變化，行政事業(yè)性資產(chǎn)的性質(zhì)也會發(fā)生相應(yīng)的改變，一些屬于公益性質(zhì)的資產(chǎn)會向非公益轉(zhuǎn)變，同樣一些屬于非公益性質(zhì)的資產(chǎn)也會因環(huán)境或資源條件變化向公益性轉(zhuǎn)變。因此，要結(jié)合行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，以及公共需求的變化，合理劃分行政事業(yè)單位資產(chǎn)邊界，按照資產(chǎn)與公共服務(wù)的密切程度不同，對不同類型資產(chǎn)進(jìn)行不同的管理與運(yùn)作，推動行政事業(yè)性資源在社會范圍內(nèi)的有效配置。

從行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀來看，目前我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理模式大致可分為三種：即資源型的管理模式，資產(chǎn)型的管理模式，資本型的管理模式。

（1）資源型的管理模式。這種管理模式的特點(diǎn)是管理分散，使用無償，處置隨意，分配不均，表現(xiàn)出來的是管理沒有主體，松散而無序，只有自然的損耗。這種管理模式必然導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)和流失，導(dǎo)致資產(chǎn)分配和占有不公。

（2）資產(chǎn)型的管理模式。這種管理模式以資產(chǎn)的安全完整為中心，在經(jīng)政府部門產(chǎn)權(quán)界定后，由政府部門和有關(guān)單位之間簽訂委托管理協(xié)議，將這部分資產(chǎn)的占有權(quán)和處置權(quán)授予事業(yè)單位使用，并通過建立委托監(jiān)管責(zé)任制，實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)人全面負(fù)責(zé)制。在這種管理模式中有代表性的是上海模式和深圳模式。

（3）資本型的管理模式。資本型管理模式的特點(diǎn)是市場化運(yùn)營事業(yè)單位國有資產(chǎn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善，原來所謂公益性的資產(chǎn)早已作為生產(chǎn)的要素、市場的要素進(jìn)行市場化經(jīng)營。既然可以市場化經(jīng)營，就可以實(shí)行資本化運(yùn)作，因?yàn)橘Y本的本性就是要在運(yùn)動中保值、增值。這種模式通過現(xiàn)代的企業(yè)制度進(jìn)一步明晰了產(chǎn)權(quán)，改變了過去國有資產(chǎn)名義上是國家所有，實(shí)際上是部門所有，扭轉(zhuǎn)了國有資產(chǎn)變相改變用途和失去監(jiān)控的局面所造成的惡劣影響。

從以上三種管理模式可以看出，資源型的管理模式著重于物資的使用價值，造成了資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)和流失，這種管理模式與我國的公共財政和市場經(jīng)濟(jì)不相符合。

資產(chǎn)型管理模式的特點(diǎn)是以產(chǎn)權(quán)管理為核心，按公共財政理論與框架的要求，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸政府，按照宏觀管理與微觀管理相結(jié)合、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行分級授權(quán)管理，并將國有資產(chǎn)管理納入法制軌道，通過建章立制，明確各職能部門承擔(dān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職責(zé)。同時，十分重視國有資產(chǎn)管理過程中的組織協(xié)調(diào)，保障各項工作落到實(shí)處。我們可以通過建立分級授權(quán)的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系，明確各級資產(chǎn)管理者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系是核心；建立科學(xué)、民主的事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成、使用、處置機(jī)制是關(guān)鍵；加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法制建設(shè)，建立和完善資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制是保障。

4.3建立資產(chǎn)管理信息化水平

2006年在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，財政部將開發(fā)建立全國行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。以資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)為依據(jù)，同時實(shí)時錄入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)增減變動情況，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立起中央與地方、財政部門與主管部門和行政事業(yè)單位之間的國有資產(chǎn)動態(tài)管理信息平臺，以全面、及時掌握行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息，實(shí)現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從入口、使用到出口等各個環(huán)節(jié)的動態(tài)管理，提高行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息化水平。

國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)優(yōu)點(diǎn)明顯。

首先，能夠?qū)崿F(xiàn)本單位國有資產(chǎn)的層次化和集中化管理，簡化國有資產(chǎn)管理工作流程，有效提高國有資產(chǎn)管理效率，同時大大降低管理成本減少財政開支。

其次，國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)國有資產(chǎn)管理的陽光工程，通過管理審計和跟蹤監(jiān)督等有效降低或消除行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中的非客觀因素影響，保證國有資產(chǎn)管理的流程化、科學(xué)化、規(guī)范化，有效防止國有資產(chǎn)的流失。

最后，通過國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)能夠加強(qiáng)國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)閑置或浪費(fèi)國有資產(chǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)的調(diào)劑或調(diào)配。優(yōu)化國有資產(chǎn)配置和分布提高國有資產(chǎn)的利用率，保證國有資產(chǎn)的保值增值。

具體實(shí)施：

⑴構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺

行政事業(yè)單位需要建立內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺以滿足國有專項資產(chǎn)管理所需要的內(nèi)部辦公和互聯(lián)審批的需要。該平臺形式上可以看作行政事業(yè)單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)用戶，主要來自單位領(lǐng)導(dǎo)部門以及單位員工還包括附屬營業(yè)機(jī)構(gòu)以及非轉(zhuǎn)經(jīng)單位的部門及人員。主要功能可以劃分為日常辦公（可以包括郵件、日程、計劃等）、內(nèi)部流程管理（可以使用工作流管理或者政務(wù)流程管理平臺實(shí)現(xiàn)）、文電、檔案管理及互聯(lián)審批等。

⑵建立行政事業(yè)單位國有專項資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫

行政事業(yè)單位國有專項資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫的建立對應(yīng)于國有專項資產(chǎn)管理相關(guān)信息的采集和整理過程。該數(shù)據(jù)庫將涵蓋行政事業(yè)單位中與國有專項資產(chǎn)管理相關(guān)的行政事業(yè)單位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、車輛信息、資產(chǎn)出租、出借信息、資產(chǎn)調(diào)配、調(diào)劑信息、國有專項資產(chǎn)收益信息、國有專項資產(chǎn)相關(guān)法律、法規(guī)和政策等信息。

⑶行政事業(yè)單位國有專項資產(chǎn)管理系統(tǒng)需要在切臺業(yè)務(wù)需求的前提下需要充分保證安全，從物理、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用系統(tǒng)等多個方面建立先進(jìn)、穩(wěn)定、可靠的安全體系，同時還應(yīng)加強(qiáng)安全制度建設(shè)、實(shí)施安全教育和培訓(xùn)。根據(jù)行政事業(yè)單位用戶的特點(diǎn)，還要求系統(tǒng)具有門戶展現(xiàn)功能，滿足個性化、集成、交互的功能。要求界面應(yīng)盡量簡單、友好操作方便，保證可用性、易用性；該系統(tǒng)還需要具有很好的集成性能以集成目前行政事業(yè)單位已經(jīng)實(shí)施的軟件、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等保護(hù)已有投資，避免投資浪費(fèi)。

⑷非經(jīng)營性國有資產(chǎn)信息化管理具有非常重要的意義，也是國內(nèi)外重要的成功經(jīng)驗(yàn)。信息化建設(shè)能夠提高國有資產(chǎn)管理效率:有利于及時發(fā)現(xiàn)閑置或浪費(fèi)國有資產(chǎn)等問題，促進(jìn)國有資產(chǎn)的調(diào)劑或調(diào)配;可以優(yōu)化國有資產(chǎn)配置和分布，提高國有資產(chǎn)的利用率;有利于保證國有資產(chǎn)的安全。但是，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)應(yīng)切合實(shí)際，根據(jù)各地信息化建設(shè)現(xiàn)狀和國有資產(chǎn)管理、財政管理、分級授權(quán)等不同情況，選擇符合各地特點(diǎn)、滿足實(shí)際需求的國有資產(chǎn)竹理信息化建設(shè)方案。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的信息、化建設(shè)般要經(jīng)過規(guī)劃、招標(biāo)、研發(fā)、實(shí)施、服務(wù)等階段。其中:規(guī)劃階段要根據(jù)國有資產(chǎn)改革思路，制定出符合滿足實(shí)際需要的、全面細(xì)致的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)處理信息化建設(shè)規(guī)劃，可以為年度規(guī)劃或者跨年度規(guī)劃;招標(biāo)階段是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)單位根據(jù)規(guī)劃項目和進(jìn)度，對規(guī)劃中涉及的一個或者多個項目進(jìn)行招標(biāo)，選擇適當(dāng)?shù)姆桨柑峁┥?、系統(tǒng)提供商、服務(wù)提供商;研發(fā)階段卞要是根據(jù)系統(tǒng)方案，研究、開發(fā)、交付符合要求的軟件或系統(tǒng):實(shí)施階段一般由系統(tǒng)提供商輔助完成，實(shí)施階段包括試驗(yàn)環(huán)境實(shí)施和運(yùn)行環(huán)境實(shí)施，對在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)及時解決;服務(wù)階段指的是系統(tǒng)的運(yùn)營和維護(hù)階段，該階段工作可以由專業(yè)的服務(wù)提供商完成，也可以委托系統(tǒng)提供商完成，目前采用后者較多一些，主要原因是當(dāng)出現(xiàn)新的需求時，系統(tǒng)服務(wù)商能夠比較容易地修改、實(shí)施和交付。

4.4真正將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的成果落到實(shí)處，為工作業(yè)績的評價提供依據(jù)

4.4.1管理體制不順

長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順。原因主要有：

⑴管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，在宏觀管理層面上，有些行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的宏觀管理部門是財政部門，而有些單位則是國資部門，在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｂ氋Y產(chǎn)管理人；

⑵管理職責(zé)不清、職能交叉，財政部門與國資部門的管理權(quán)限不清，單位內(nèi)部財務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清等；

⑶“條、塊分割”造成管理脫節(jié)，一些行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實(shí)行“條條管理”，而財務(wù)又實(shí)行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理的脫節(jié)，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行；

⑷觀念認(rèn)識上的偏差，長期以來“重錢輕物”的管理觀念導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相對落空。

4.4.2管理機(jī)制不健全

缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效的管理機(jī)制，也是目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的重要根源之一。1、在資產(chǎn)形成與配置方面存在的主要問題：財政預(yù)算軟約束，財產(chǎn)配備無標(biāo)準(zhǔn)，資金來源渠道的多樣性以及缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致財產(chǎn)購置方面較為嚴(yán)重的浪費(fèi)甚至腐??；2、在資產(chǎn)使用方面存在的問題：由于缺乏嚴(yán)格的、規(guī)范的、先進(jìn)的管理手段，導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率普遍較低；3、在財產(chǎn)處置方面存在的問題：由于缺乏規(guī)范的資產(chǎn)處置程序，導(dǎo)致處置過程的隨意性與資產(chǎn)浪費(fèi)及流失。

從整個社會范圍來講,無形資產(chǎn)的增值潛力日益受到肯定，但對它的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,更遑論行政事業(yè)單位。當(dāng)然，這也與無形資產(chǎn)在確認(rèn)、和計量上的復(fù)雜性大有關(guān)聯(lián)。行政事業(yè)單位的無形資產(chǎn)工作應(yīng)該說還處于一個摸索和試驗(yàn)的階段。

(1)進(jìn)一步提高無形資產(chǎn)管理意識。在現(xiàn)階段，提高無形資產(chǎn)管理意識，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的無形資產(chǎn)管理意識是當(dāng)務(wù)之急，這樣才能使無形資產(chǎn)的工作得到應(yīng)有的重視和加強(qiáng)。

(2)明確無形資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。無形資產(chǎn)的界定和產(chǎn)權(quán)的明晰是無形資產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ),也是最復(fù)雜的一個環(huán)節(jié)。巴魯•列弗認(rèn)為可以產(chǎn)生無形資產(chǎn)的來源主要有三種：發(fā)明創(chuàng)造（創(chuàng)新活動）、組織實(shí)踐和人力資本。

(3)建立健全無形資產(chǎn)管理制度。無形資產(chǎn)種類很多，且不具有獨(dú)立的物質(zhì)實(shí)體，各主管部門應(yīng)根據(jù)國家《專利法》、《商標(biāo)法》等法律、法規(guī)，結(jié)合各部門的不同實(shí)際情況，從日常管理，乃至系統(tǒng)開發(fā)無形資產(chǎn)的長期規(guī)劃，形成一套適合行政事業(yè)單位的管理制度，以保護(hù)、培育、發(fā)展國有無形資產(chǎn)。包括科學(xué)界定無形資產(chǎn)的種類、名稱，采取何種計量方法，日常管理、使用、評估、變動制度等等。要加強(qiáng)對無形資產(chǎn)的日常專項管理。要做到專人管理，專人負(fù)責(zé)。建立國有無形資產(chǎn)項目登記制度。對各單位擁有的無形資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清理，查清存量，該補(bǔ)登記的要補(bǔ)登記，該重新估價入賬的要重新估價。

(4)要加強(qiáng)無形資產(chǎn)使用、轉(zhuǎn)讓中的管理。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，某些事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動市場化的增強(qiáng)，無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓使用日益頻繁。當(dāng)不涉及產(chǎn)權(quán)變動時，應(yīng)減少行政手段，逐步采用市場手段，按照無形資產(chǎn)價值合理收費(fèi)。目前無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓大多采用場外協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式，轉(zhuǎn)讓定價還存在法律空白，政策處于真空期，不少人把這看作是絕好的掘金機(jī)會。因此凡無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動時，特別是在與非公有主體合資、合作過程中，涉及無形資產(chǎn)的處置時，須加強(qiáng)無形資產(chǎn)的評估工作。無形資產(chǎn)的評估結(jié)果報財政部門審核，使無形資產(chǎn)的入股、作價能有一個科學(xué)的依據(jù)。

4.4.3管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，法律與政策滯后于財產(chǎn)管理實(shí)踐，是目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在諸多問題的主要原因之一。

⑴資產(chǎn)會計核算不規(guī)范，賬簿設(shè)置不齊全，帳外資產(chǎn)數(shù)量大，管理缺乏有效的約束機(jī)制，資產(chǎn)損失現(xiàn)象嚴(yán)重，如一些單位在會計核算時，將購置固定資產(chǎn)直接從費(fèi)用重列支，未計入固定資產(chǎn)，或?qū)⒕栀浖盁o償調(diào)入的資產(chǎn)不進(jìn)行會計核算，固定資產(chǎn)明細(xì)賬設(shè)置不完整或沒有設(shè)置明細(xì)賬的現(xiàn)象很普遍，總賬與明細(xì)賬不相符，形成了大量的帳外資產(chǎn)，導(dǎo)致單位國有資產(chǎn)家底不清，無法驗(yàn)證資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性；

⑵國有資產(chǎn)監(jiān)督不到位，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓、出售、處置、變賣等活動中普遍存在著沒有按照國家有關(guān)規(guī)定報請國家管理部門審批，也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評估工作，而多半是雙方協(xié)商，私下交易，使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動脫離了國家監(jiān)督，私自低價轉(zhuǎn)讓、出售、變賣和處置國有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動中國家權(quán)益被侵蝕，造成了國有資產(chǎn)的流失；

⑶“非轉(zhuǎn)經(jīng)”國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，管理缺位

在實(shí)際工作中，很多單位的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”沒有按照國家有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、審批手續(xù)，投資方和接受投資方的權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定，以投代管，只投不管，無人對資產(chǎn)安全完整真正負(fù)責(zé)，造成產(chǎn)權(quán)虛置，管理缺位；

⑷管理隊伍不整齊，有逐漸萎縮之勢，多數(shù)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理都是由財會機(jī)構(gòu)兼管，管得很不到位，有的單位由于領(lǐng)導(dǎo)不重視，基本屬于棄管狀態(tài)；

管理執(zhí)法不嚴(yán)格，盡管國家《刑法》明確規(guī)定國有資產(chǎn)流失有罪，要給責(zé)任人刑事處罰的法律條文，但國有資產(chǎn)流失一直很嚴(yán)重，絕大多數(shù)責(zé)任人卻很少受到應(yīng)有的處罰。

和其他行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有許多類似之處，分析它們的管理經(jīng)驗(yàn)對我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革具有一定的借鑒意義。

4.4.4真正將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的成果落到實(shí)處，為工作業(yè)績的評價提供依據(jù)

根據(jù)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，借鑒發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的政府財產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，形成科學(xué)、使用合理、處置優(yōu)化、監(jiān)督公正、管理高效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。

它是與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，不同于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)體制。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，財政不僅承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品的功能，還直接介入國有企業(yè)的經(jīng)營管理，參與各種贏利性投資經(jīng)營活動。與此相應(yīng)，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)不僅是國家提供公共產(chǎn)品的物質(zhì)手段，也是國家參與贏利性投資的物質(zhì)基礎(chǔ)之一。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的基本要求，我們所設(shè)想的新型行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，將在保留原有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的合理因素的基礎(chǔ)上，一方面改革原有體制下資產(chǎn)所有者、管理者、使用者責(zé)權(quán)利不清等一系列不合理現(xiàn)象；另一方面借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，以公共預(yù)算為主要渠道配置行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，從而形成我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。

它是與公共財政密切相關(guān)的資產(chǎn)管理體制。也就是說行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)只能作為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、彌補(bǔ)市場失效的物質(zhì)手段，而不能介入市場有效的競爭性領(lǐng)域。與此相應(yīng)，現(xiàn)有行政事業(yè)單位的外延必須重新界定，部分事業(yè)單位必須被剝離出公共支出體系；成為自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的企業(yè)單位。因?yàn)樵谏鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)條件下，有相當(dāng)一部分現(xiàn)有的事業(yè)活動項目，可以按企業(yè)方式經(jīng)營并獲得市場平均利潤率，市場機(jī)制能夠有效地配置這部分社會資源。根據(jù)公共財政理論，這部分活動不應(yīng)由公共財政來負(fù)擔(dān)，相應(yīng)此事業(yè)單位應(yīng)不再納入政府的公共支出體系。

它是一套系統(tǒng)的完整的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，不僅包括行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而且涵蓋了從資產(chǎn)形成、使用到處置的全過程資產(chǎn)管理制度；此外還涉及與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理有關(guān)的監(jiān)督機(jī)制的建立、管理人才的培養(yǎng)等一系列相關(guān)問題。

4.4.5以制度手段為約束提高國有資產(chǎn)管理質(zhì)效

⑴嚴(yán)格貫徹落實(shí)《兩個辦法》相關(guān)規(guī)定

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理遵循資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合的原則、實(shí)物管理與價值管理相結(jié)合的原則。實(shí)行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。上述辦法從管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、資產(chǎn)配置及使用、處置、清查、評估、統(tǒng)計、報告、監(jiān)督、檢查、糾紛調(diào)處、法律責(zé)任等方面對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理作了統(tǒng)一規(guī)定，這是加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律規(guī)范，各級各類行政事業(yè)單位必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行。

⑵堅持資產(chǎn)管理與財務(wù)管理工作相結(jié)合

部門管理的職責(zé)、任務(wù)、方法、手段千差萬別，資產(chǎn)管理的運(yùn)行及管理各不相同，但行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來源主要依靠財政撥款卻是相同的。因此，有必要根據(jù)財政部的統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合部門行政管理、事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)及需要，建立各部門、各單位資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，監(jiān)督資產(chǎn)合理配置，防止國有資產(chǎn)流失，并健全國有資產(chǎn)績效考核機(jī)制、獎罰機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效益全面提高。

⑶建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)督管理，嚴(yán)格會計核算基礎(chǔ)工作，是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理納入法制管理的基礎(chǔ)。

建立健全并執(zhí)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)預(yù)算、購建、登記、保管、使用、處置制度。建立資產(chǎn)賬表，對資產(chǎn)實(shí)物進(jìn)行分類，及時、準(zhǔn)確地記錄資產(chǎn)的結(jié)存、增減、分布等情況。建立并執(zhí)行非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的審批、有償使用及分配制度。建立健全并執(zhí)行資產(chǎn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、損失賠償和資產(chǎn)統(tǒng)計的報告制度，并完善國有資產(chǎn)保值增值考核體系。建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督管理機(jī)制，對行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)、政府公共資源、無形資產(chǎn)及其他存量資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開發(fā)、綜合利用、監(jiān)督審計、嚴(yán)格獎懲，以彌補(bǔ)公共事業(yè)投資不足，拓寬資金渠道。

4.4.6加強(qiáng)行政監(jiān)督和法律監(jiān)督

行政監(jiān)督和法律監(jiān)督是市場經(jīng)濟(jì)條件下對經(jīng)營者行為的重要監(jiān)督約束。行政監(jiān)督的主體是各級政府，而且主要是政府法律法令和政策法規(guī)的約束。加強(qiáng)行政監(jiān)督，關(guān)鍵是要健全法制。

法制是國有資產(chǎn)運(yùn)營和監(jiān)管必不可少的軟件設(shè)施，也是國有資產(chǎn)管理得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基

石。市場經(jīng)濟(jì)要有健全的法制來引導(dǎo)、規(guī)范、保障和約束。作為我國經(jīng)濟(jì)體制重要組成部分

的國有資產(chǎn)管理體制也必須有完備的法規(guī)，把運(yùn)營行為納入法制化的軌道。國有資產(chǎn)管理體

制改革要用法規(guī)來推進(jìn)，改革的成果要用法規(guī)來鞏固。小平同志講，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問

題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，反復(fù)強(qiáng)調(diào)不能靠人治，而要靠法制。還講制度

問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了。因此，應(yīng)該把完善國有資產(chǎn)管理法規(guī)體系，依法規(guī)

范國有資產(chǎn)的運(yùn)營行為，作為國有經(jīng)濟(jì)市場化的重點(diǎn)。

市場經(jīng)濟(jì)作為高度發(fā)展了的商品經(jīng)濟(jì)，以其自身的復(fù)雜構(gòu)成，其存在和發(fā)展的要求而言，它就是法制經(jīng)濟(jì)。這是市場經(jīng)濟(jì)與法律的基本關(guān)系。法制經(jīng)濟(jì)就是經(jīng)濟(jì)關(guān)系廣泛法制化的經(jīng)

濟(jì)，因而法律成為規(guī)范和調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動與生活的常規(guī)手段。

結(jié)論

改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，有利于保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革我國行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理方式，是一項新的探索性工程，在建立完整的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，它是必須加以解決的重要環(huán)節(jié)，建立獨(dú)立的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理體系是歷史的必然。隨著行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的規(guī)范，必將進(jìn)一步促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范，促進(jìn)整個社會進(jìn)一步靠近帕累托狀態(tài)。同時，行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革又是一項復(fù)雜的后勤制度的創(chuàng)新，將從根本上動搖傳統(tǒng)的單位后勤制度，從而提高整個后勤系統(tǒng)的運(yùn)行效率。國資監(jiān)管使用工作任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)。我們要以黨的十七大精神為指導(dǎo)，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把思想統(tǒng)一到盟委、行署的決策部署上來，把力量凝聚到確定的工作目標(biāo)和各項任務(wù)上來，抓住機(jī)遇，求真務(wù)實(shí)地開展工作，認(rèn)真履行好國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，圓滿完成各項國資監(jiān)管使用工作任務(wù)，努力推動錫盟國資監(jiān)管使用工作再上新臺階。

參考文獻(xiàn)