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一、集中區(qū)行政管理權運作的法律基礎

根據集中區(qū)的設立目的與功能特點，可以將集中區(qū)的含義理解為：由省級人民政府直轄的，以促進產業(yè)轉移和產業(yè)集聚發(fā)展為目的的經濟功能區(qū)。集中區(qū)是一種特殊的經濟開發(fā)區(qū)，而在實踐中，我國開發(fā)區(qū)存在的最大問題就在于由于法律地位不明確，導致開發(fā)區(qū)在宏觀控制和管理上都缺乏力度。而作為集中區(qū)管委會來講，由于集中區(qū)是非經國務院正式批準的行政區(qū)域，也暫時未獲得省級人大或省級政府的正式授權，因此，管委會行政權運作的法律基礎比較薄弱。從國內目前一些主要開發(fā)區(qū)的法律基礎分析，其主要有兩種界定模式：一種是回避法律地位，僅從職權方面進行授權式規(guī)定。例一：《北京市經濟技術開發(fā)區(qū)條例》第八條規(guī)定：“市人民政府設立北京經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領導和管理?！崩骸稄V州經濟技術開發(fā)區(qū)條例》第三條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)設立管理委員會，代表廣州市人民政府，行使市一級管理權限，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領導和管理，協(xié)調開發(fā)區(qū)內中央、省屬單位有關開發(fā)區(qū)的工作?！绷硪环N是明確規(guī)定法律地位，將其界定為“派出機構”。例一：《江蘇省經濟技術開發(fā)區(qū)管理條例》第八條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)管理委員會是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機構，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領導和管理?！崩骸短旖驗I海新區(qū)條例》第五條規(guī)定：“濱海新區(qū)管理委員會是市人民政府的派出機構，代表市人民政府行使有關濱海新區(qū)建設的管理權，對濱海新區(qū)開發(fā)建設和經濟發(fā)展履行以下職責：……”無論何種模式，從實踐層面來看，開發(fā)區(qū)管委會最理想的定位就是取得獨立的行政主體資格，對開發(fā)區(qū)內相關經濟和社會事務享有法定的管理權。正因如此，我們認為，根據我國組織法和行政法的相關原理，建議將集中區(qū)管委會的法律地位定位為所屬上級政府的派出機關。需要明確的是，“派出機關”與“派出機構”是不同的。派出機關是指由有權地方人民政府在一定行政區(qū)域內設立，代表設立機關管理該行政區(qū)域內各項行政事務的行政機構。根據我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。”

在我國，派出機關一般有三種：行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。派出機構是指政府職能部門根據行政管理的需要，在一定行政區(qū)域內設置的，代表該職能部門管理有關行政事務的派出工作機構。我國派出機構種類較多，如審計署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務所、財政所等。經過法律、法規(guī)授權的派出機構，在特定的授權范圍內成為行政主體。盡管派出機構與派出機關都屬于行政機關的派設性組織，但二者有嚴格區(qū)別：第一，設立機關不同。派出機關是由各級人民政府設置的；派出機構則是由各級人民政府的職能部門設置。第二，職能范圍不同。派出機關的職能是多方面的或綜合性的，相當于一級政府；派出機構則只限于管理某項專門的行政事務。第三，主體資格不同。派出機關在法律上能以自己的名義行使行政權并承擔相應的法律責任，具有獨立的行政主體資格；派出機構一般不具有行政主體資格，只在法律法規(guī)的特別授權下，在有限的范圍內具有行政主體地位。從集中區(qū)管委會設立的背景以及將來所要行使的職權特征分析，應當將其法律地位界定為具有獨立行政主體資格的派出機關，這樣將有利于集中區(qū)內事務的管理和行政權運作的合法性。但由于這需要經過國務院批準，程序比較復雜，為了解決集中區(qū)當前發(fā)展問題，先可以考慮在省內解決集中區(qū)行政權行使的法律基礎問題，即可以由安徽省人大或安徽省人民政府出臺授權性法律文件或者制定專門的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章，確立集中區(qū)管委會的法律地位為省級人民政府的派出機構，享有一定的行政職權，同時明確其在一定范圍內的行政主體資格。由此，就可以合理地解決集中區(qū)行政權運作的法律基礎問題。

二、獨立開發(fā)模式下行政權的界定與法治化要求

如上所述，集中區(qū)管委會可以被定位為省級人民政府的派出機關或派出機構，其代表安徽省人民政府依照法律規(guī)定對集中區(qū)內事務進行管理，并在明確的授權范圍內以自己的名義獨立承擔法律責任。但是，與我們通常所理解的派出機關相比，其具有一定的特殊性。即它不同于我國現有的各類開發(fā)區(qū)、綜合經濟改革試驗區(qū)等，它是一種新型的開發(fā)區(qū)，其職權范圍尚不明確。我國現有的各個省或自治區(qū)內的開發(fā)區(qū)一般都是在某一地市轄區(qū)范圍以內設立的，開發(fā)區(qū)管委會一般由各地級市負責管轄。但是，集中區(qū)則是在多個地級市的結合部設立的，打破行政區(qū)劃界線，從經濟規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的需要出發(fā)而設立的特殊區(qū)域。這一特殊地位決定了兩方面問題：第一，對內而言，集中區(qū)不僅在權限設置上將會高于普通的省級開發(fā)區(qū)，甚至可比肩國家級開發(fā)區(qū)的特殊地位，但具體內容必須有待于安徽省人民政府出臺特別授權文件或者在集中區(qū)“三定方案”中予以明確；第二，對外而言，它在處理與周邊地級市的關系上，將面臨比普通開發(fā)區(qū)更加復雜的局面，尤其是集中區(qū)內社會事務的管理方面，將會出現一定的協(xié)調難度。對于這兩方面問題的，要有賴于安徽省人民政府出臺專門的法律文件予以明確，但從集中區(qū)管委會法律地位的定性上考慮，根據行政法原理，集中區(qū)管委會可以享有的職權應當包括：規(guī)范性文件制定權、行政命令權、行政處理權、行政監(jiān)督權、行政裁決權、行政強制權、行政處罰權。但需要強調指出的是，集中區(qū)管委會在具體行使上述職權時，其能力要受到安徽省人民政府的授權范圍限制，目前可先參照地市一級政府權限謹慎行使。

對于將來集中區(qū)管委會的職權界定，可考慮以下幾方面：（1）集中區(qū)經濟發(fā)展規(guī)劃制定權；（2）集中區(qū)內各功能區(qū)發(fā)展計劃的預審權；（3）集中區(qū)內區(qū)域建設、項目投資、經濟和社區(qū)管理、人才培育和引進等方面的規(guī)范性文件制定權；（4）集中區(qū)內產業(yè)項目投資、基礎設施建設的審批權；（5）集中區(qū)內土地和財務的統(tǒng)一管理權；（6）集中區(qū)的工商行政、勞動、人事、統(tǒng)計、物價、技術監(jiān)督、城市建設、房地產、環(huán)境保護、環(huán)境衛(wèi)生、公安、司法行政等事務的行政管理權；（7）集中區(qū)內進出口、外匯和其他涉外事務管理權；（8）籌集、管理和使用集中區(qū)建設發(fā)展資金的權力；（9）對省屬各有關部門設在集中區(qū)內的分支機構工作的監(jiān)督和協(xié)調權；（10）安徽省人民政府賦予的其他職權。但需要注意，安徽省的授權不能超過其自身所享有的權力范圍，尤其不能侵入由全國人大及其常委會的法律保留范圍。同時，由于集中區(qū)面積比較大，將來勢必會分區(qū)域進行開發(fā)和管理，因此，未來的集中區(qū)內的政府機關將可能包括集中區(qū)管委會、功能區(qū)管理機構、省屬有關部門的分支機構等，因此，其職權的獲取方式應當有兩種：授權和委托。如果是基于授權獲取的行政職權，則該機關可以作為獨立的行政主體，以自己的名義對外行使行政權力、做出行政決定和承擔行政責任。反之，如果是基于委托獲得的行政職權，除非法律法規(guī)特殊規(guī)定，否則，該機關必須以委托機關的名義行使行政權力，并由委托機關承擔相應的行政責任。對于由集中區(qū)管委會獨立開發(fā)和運營的地域和項目，其職權運作屬于一級授權，在其被授權范圍內享有完全自主的行政職權，所受到的限制較少，但要符合行政行為的“五合法”要件，即：行政行為主體合法，事務、地域和級別的管轄權限合法，行政行為內容合法（包括適用法律正確），行政行為程序合法，以及行政行為形式合法。

三、合作開發(fā)模式下行政權運作的法治要求

集中區(qū)是安徽省在新興經濟發(fā)展態(tài)勢下的經濟特區(qū)，在幅員非常廣闊的地域范圍內，其顯然不會走常規(guī)開發(fā)區(qū)發(fā)展之路，因此，在獨立開發(fā)的基礎上，如“飛地經濟”、“委托開發(fā)”、“聯(lián)合開發(fā)”等多種開發(fā)模式自然會為集中區(qū)所考慮。但在這兩種模式下，行政權的運作規(guī)則是不同的，進而其法治化的要求也不同。合作開發(fā)模式是指集中區(qū)自主選擇適宜的外部開發(fā)區(qū)，通過與其簽署一定的合作開發(fā)協(xié)議并在配套政策保障的基礎上，在集中區(qū)內建設專業(yè)化園中園的開發(fā)模式。如上海外高橋啟東產業(yè)園、上海市北工業(yè)園區(qū)與鹽城市鹽都區(qū)市中小企業(yè)園合作共建的“上海市北實業(yè)鹽都工業(yè)園”，上海張江高科技園區(qū)與海門經濟開發(fā)區(qū)共建、鹽城經濟開發(fā)區(qū)與上海漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)共建等。這種模式下的行政權行使要以集中區(qū)管委會與合作方之間所簽訂的合作協(xié)議為基礎，該協(xié)議在法律性質上為行政合同，從類型上看屬于協(xié)作的行政合同，它是由具有同等的或幾乎同等的地位與級別的行政機關之間所締結的，明確雙方的開發(fā)目標、職權劃分和相應的權利義務關系等內容的合同。在此類開發(fā)模式之下，要注意三點：

第一，合作協(xié)議中涉及到行政權行使的內容時，不能超出集中區(qū)享有的被授權范圍。根據行政行為的合法要件要求，只有權限合法的行政行為才是合法的行政行為。很顯然，只有集中區(qū)自己有的權力才能與第三者合作行使，如果集中區(qū)自身都沒有的權力，即使在合作協(xié)議中約定了，也是無效的。

第二，合作協(xié)議應遵從條約必須信守原則。條約必須信守原則是條約法中的一個最重要的基本原則，它是指一個合法締結的條約，在其有效期內，當事方有依約善意履行的義務。行政合作協(xié)議實在具有平等性的兩個行政機關之間締結的，集中區(qū)之所以要引入第三方，其目的是希望以此來促進集中區(qū)當地經濟發(fā)展和實現互利共贏。因此，其有義務信守協(xié)議約定。

第三，因合作協(xié)議履行而發(fā)生的糾紛屬于行政糾紛，應通過行政救濟途徑解決，難以訴諸司法途徑。實踐中，如果集中區(qū)在與第三方的合作過程中，因行政合作協(xié)議的履行而發(fā)生糾紛，一般可以由雙方根據合作協(xié)議的約定和實際情況進行自行協(xié)商解決；如雙方在合作協(xié)議中約定了糾紛管轄行政機關，也可請其協(xié)調解決；如果合作協(xié)議中沒有約定，則雙方可通過事后協(xié)商，確定糾紛管轄行政機關；如果雙方難以協(xié)商成功，也可由雙方各自的上級行政機關進行協(xié)商解決。但是，除了這種行政途徑以外，從我國目前現行訴訟法的管轄范圍來看，其設計理念還停留在單向地保護行政相對人利益，為其權利救濟提供司法路徑，尚未涉及到對雙向性的行政機關之間糾紛的司法救濟，因此，這類糾紛還難以像美國、日本等國的做法，將其納入司法機關的管轄范圍，以司法途徑解決。

四、委托開發(fā)模式下行政權運作的法治要求

委托開發(fā)模式是指集中區(qū)通過公開招標或者邀請等方式，委托專業(yè)化的第三方對集中區(qū)內某一片地區(qū)或者某一產業(yè)鏈進行開發(fā)與培育，雙方共享開發(fā)成果的運作模式。在這種模式下，集中區(qū)管委會可以派員參與到受委托開發(fā)區(qū)域的開發(fā)與管理機構之中（如理事會或董事會），但應盡可能保證該區(qū)域管理機構運轉的獨立性，因而，其行政權的行使受到較大限制和約束，更多的應采取行政指導、行政協(xié)助、行政監(jiān)督等方式。

第一，行政指導方式，是指集中區(qū)管委會可以在國家法律規(guī)范、法律原則或者政策等規(guī)定的基礎上，適時、靈活地采取說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導、提供經費幫助、提供知識、技術幫助等一系列非強制性手段，獲得受委托開發(fā)區(qū)域管理機構的同意或協(xié)助，指導其采取或不采取某種行為的行政管理方式。

第二，行政協(xié)助方式，是指對于集中區(qū)內受委托開發(fā)區(qū)域的管理機構不能夠依據自己的權限實現某項經濟開發(fā)目標時，請求集中區(qū)管委會協(xié)助或者集中區(qū)管委會主動提出予以協(xié)助來完成目標的行為。根據實際情況需要，行政協(xié)助的類別可以包括三種：強制協(xié)助（即被請求人必須協(xié)助的，否則應承擔相應法律責任的情形）、裁量協(xié)助（即被請求人可以自行裁量是否提供協(xié)助的情形）、禁止協(xié)助（即被請求人不得提供協(xié)助的情形）。具體的情節(jié)處理，需要通過實踐確定，也可以通過在集中區(qū)與受委托方之間所簽訂的委托協(xié)議中予以明確。

第三，行政監(jiān)督方式，是指雖然有委托開發(fā)事實的存在，但從法律上說，集中區(qū)管委會才是承擔法律責任的適格行政主體，因此，集中區(qū)管委會有權通過行政監(jiān)督的方式督促和促使受委托開發(fā)區(qū)域的管理機構在合法、合理，以及符合行政目的和政策精神的方式行使管理權。在這種委托模式下，集中區(qū)行政權的行使看似受到了限制，但從經濟開發(fā)的角度來說，將會通過這種自由市場環(huán)境的營造，極大地提高集中區(qū)的開發(fā)效率，降低開發(fā)成本，并且可以引入先進的管理經驗。當然，集中區(qū)也要防止出現過度開發(fā)和濫開發(fā)的狀況。另外，在此模式下，集中區(qū)管委會依然是法律責任的承擔主體，因此其應當注意防范法律風險，同時應當與受委托組織之間簽訂法律責任追償機制，并明確約定違約情形，以此來最大化地降低自己的法律風險。