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行政事業(yè)單位資產(chǎn)指國(guó)家所有，行政事業(yè)單位占有、使用、控制的經(jīng)濟(jì)資源總和，是行政事業(yè)單位履行政府職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及物質(zhì)保障，其使用及管理效率的高低直接影響政府部門向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)或產(chǎn)品質(zhì)量的水平。盤活行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量、用好增量，實(shí)現(xiàn)存量和增量的有機(jī)銜接，提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率和監(jiān)管效率是提高財(cái)政治理能力和治理水平的重要表現(xiàn)形式，對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府顯得尤為重要和迫切。行政事業(yè)單位資產(chǎn)作為政府資產(chǎn)的重要組成部分，在近年政府行政體制改革中取得了重大的管理進(jìn)步，已初步形成占有、使用資產(chǎn)管理構(gòu)架，但仍然存在家底不清、監(jiān)管缺位等諸多問題。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面進(jìn)入新時(shí)期，在財(cái)稅體制改革不斷深化的背景下，全面構(gòu)建行政事業(yè)單位資產(chǎn)戰(zhàn)略管理體系，提高管理效率、降低行政成本，是完善國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告、推進(jìn)政府行政體制改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）多部門分割監(jiān)管

我國(guó)現(xiàn)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門有財(cái)政部門、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、各類行政部門及事業(yè)單位等，涉及單位的資產(chǎn)管理權(quán)限各異，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理缺乏戰(zhàn)略性和整體性。在現(xiàn)行資產(chǎn)管理體制下，不同管理主體分別監(jiān)管各自對(duì)應(yīng)系統(tǒng)的資產(chǎn)，存在各主管部門根據(jù)自身部門利益或所監(jiān)管資產(chǎn)的屬性出發(fā)制定管理制度的現(xiàn)象，甚至存在同一資產(chǎn)的不同權(quán)限分屬于不同管理部門的現(xiàn)象，缺乏系統(tǒng)性的綜合管理。管理部門間職能重疊、相互協(xié)調(diào)困難，在資產(chǎn)管理實(shí)務(wù)中容易發(fā)生權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推諉等低效監(jiān)管現(xiàn)象。

（二）基礎(chǔ)信息分散和缺失

建立全面、完整的資產(chǎn)基礎(chǔ)信息是規(guī)范管理行政事業(yè)單位資產(chǎn)的基本前提，目前公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府保障性住房等經(jīng)管資產(chǎn)剛納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，面臨信息分散、數(shù)據(jù)缺失等問題。我國(guó)行政事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)，存在大量的經(jīng)管資產(chǎn)只進(jìn)行實(shí)物管理，未納入會(huì)計(jì)核算或未進(jìn)行恰當(dāng)會(huì)計(jì)核算，也未納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行管理，導(dǎo)致大多數(shù)經(jīng)管資產(chǎn)只有數(shù)量指標(biāo)，而沒有購(gòu)建原值、構(gòu)建方式等其他基本信息。另外因行政事業(yè)單位資產(chǎn)普遍存在分割管理，部分管理部門可能記錄了相關(guān)基本信息，但仍有部分管理部門未記錄或未完整記錄相關(guān)基本信息，與此同時(shí)，前期各單位的統(tǒng)計(jì)口徑也可能不盡一致，協(xié)調(diào)匯總統(tǒng)一口徑的資產(chǎn)數(shù)據(jù)極其困難。

（三）財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不完善

資產(chǎn)屬于會(huì)計(jì)基本要素之一，會(huì)計(jì)核算制度和財(cái)務(wù)管理制度對(duì)資產(chǎn)的形成及運(yùn)行耗費(fèi)的分?jǐn)偩哂兄匾绊?。首先，以收付?shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)核算制度多數(shù)情況下只記錄和反映預(yù)算收支及執(zhí)行情況，核算資產(chǎn)的范圍狹窄，前期大量公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府保障性住房等只進(jìn)行實(shí)物移交，形成表外資產(chǎn)，游離于管理范圍之外，行政事業(yè)單位對(duì)這部分資產(chǎn)疏于日常管理，容易造成閑置、浪費(fèi)，使用效率較低下，甚至造成國(guó)有資產(chǎn)流失。其次，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)也無(wú)法全面、系統(tǒng)地記錄和反映單位的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)成果及運(yùn)營(yíng)耗費(fèi)，行政事業(yè)單位提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)與成本耗費(fèi)之間難以形成準(zhǔn)確、真實(shí)的成本效益配比關(guān)系，無(wú)法進(jìn)行績(jī)效考核，資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)。

（四）所有權(quán)虛置和監(jiān)管缺位

我國(guó)現(xiàn)行行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管、行政事業(yè)單位占用、使用”的管理制度。由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)的公共產(chǎn)權(quán)屬性，容易造成國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的虛置和稀釋。行政事業(yè)單位資產(chǎn)在現(xiàn)行的受托制度安排下，因信息不對(duì)稱，國(guó)有資產(chǎn)的占有使用單位受利益驅(qū)使，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，侵噬所有者的部分權(quán)利。例如，地方政府在政績(jī)?cè)V求下，容易過(guò)分追求區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的短期快速增長(zhǎng)，卻忽視國(guó)有自然資源的長(zhǎng)期效應(yīng)及重要性，消耗大量的國(guó)有自然資源，造成環(huán)境污染、生態(tài)失衡等現(xiàn)象。此外，在現(xiàn)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系下，監(jiān)管缺位及監(jiān)管制度不完善，形成“為管理而管理”的偏差觀念。各行政事業(yè)單位重預(yù)算和購(gòu)建管理、輕實(shí)物和價(jià)值管理，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，未建立健全資產(chǎn)的內(nèi)部管理制度或有制度未落實(shí)，內(nèi)部控制失效。例如，缺少對(duì)資產(chǎn)購(gòu)置、驗(yàn)收、使用、保管、維護(hù)、實(shí)物盤點(diǎn)等管理活動(dòng)的約束和控制；又如，未經(jīng)審核批準(zhǔn)隨意出租出借、對(duì)外投資、對(duì)外擔(dān)保和擅自處置資產(chǎn)，導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)的損失和浪費(fèi)。

（五）專業(yè)管理人員缺乏

現(xiàn)有行政事業(yè)單位缺乏具有高專業(yè)素養(yǎng)的資產(chǎn)管理人員。一方面，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)賬務(wù)處理，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)實(shí)物的占有使用及維護(hù)保養(yǎng)，財(cái)務(wù)管理與實(shí)物管理脫節(jié)，缺乏集業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)于一身的高水平資產(chǎn)管理人員。另一方面，部分老同志習(xí)慣了會(huì)計(jì)核算的老制度及方法，在現(xiàn)有行政事業(yè)單位績(jī)效考核及約束激勵(lì)制度下，缺乏學(xué)習(xí)新會(huì)計(jì)核算制度的積極性，更沒有動(dòng)力去了解和掌握現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的新理論和新方法；新同志又缺少資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算、實(shí)物管理的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。部分行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的主觀性較大、入賬價(jià)值混亂，資產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，利用資產(chǎn)信息進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、影響戰(zhàn)略等支撐作用更是無(wú)從發(fā)揮。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革實(shí)施的路徑分析

（一）構(gòu)建行政事業(yè)單位資產(chǎn)戰(zhàn)略管理體系

建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)戰(zhàn)略管理體系，理順管理流程，重塑管理體制，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的混亂管理局面，有利于我國(guó)政府公共資源的統(tǒng)籌規(guī)劃。第一，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算、購(gòu)建、使用、維護(hù)、出租出借、處置等決策管理，優(yōu)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，有效改善資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效益，提升管理效率，促進(jìn)資產(chǎn)生命周期內(nèi)提供服務(wù)或公共產(chǎn)品的最大化，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和成本的最小化。第二，樹立“提供公共產(chǎn)品或服務(wù)”的理念，將公眾需求及訴求優(yōu)先化。第三，按權(quán)利、責(zé)任、利益、義務(wù)相匹配的原則，明確資產(chǎn)管理責(zé)任，防止責(zé)任的相互推諉。第四，引入績(jī)效管理概念，形成以績(jī)效為導(dǎo)向，以責(zé)任為紐帶，以公眾需求及訴求為目標(biāo)的全面資產(chǎn)戰(zhàn)略管理體系。

（二）恰當(dāng)?shù)貙?shí)行資產(chǎn)分類及評(píng)估

恰當(dāng)、有效地對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行分類是規(guī)范資產(chǎn)信息管理的前提，有利于提高資產(chǎn)數(shù)據(jù)質(zhì)量、降低管理成本、提升管理效率。行政事業(yè)單位資產(chǎn)可按照其形成方式、功能性質(zhì)、管理目標(biāo)等方面積極探索資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行單獨(dú)或組合分類，不同的資產(chǎn)類別根據(jù)不同的管理需要制定不同的信息收集標(biāo)準(zhǔn)和管理模式，實(shí)行多樣化管理，但同一類別資產(chǎn)應(yīng)在不同行業(yè)或主管部門間建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)口徑。例如，文化文物資產(chǎn)、國(guó)有自然資源等經(jīng)管資產(chǎn)在用途、管理方式和形成方式等方面，不同于行政事業(yè)單位占有、使用的存貨、固定資產(chǎn)，應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行分類并進(jìn)行核算。同時(shí)，因前期未納入會(huì)計(jì)核算或未進(jìn)行恰當(dāng)會(huì)計(jì)核算，造成購(gòu)建原值缺失的資產(chǎn)，在目前普遍采用歷史成本計(jì)價(jià)的基礎(chǔ)上，合理地引入公允價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)值、重置成本法、可變現(xiàn)凈值法等其他計(jì)價(jià)方法，也可以借鑒英國(guó)、澳大利亞等國(guó)進(jìn)行重估價(jià)值入賬，還可在條件允許的情況下聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的資產(chǎn)評(píng)估，甚至在特殊情況下或針對(duì)特殊的經(jīng)管資產(chǎn)以“1元”名義金額作為入賬價(jià)值。

（三）持續(xù)完善政府會(huì)計(jì)體系

完善的會(huì)計(jì)體系有利于夯實(shí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，提升資產(chǎn)信息質(zhì)量。財(cái)政部先后公布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》基本準(zhǔn)則和存貨、固定資產(chǎn)、政府儲(chǔ)備物資等具體準(zhǔn)則以及《政府會(huì)計(jì)制度》，初步重構(gòu)了政府會(huì)計(jì)體系，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的會(huì)計(jì)要素進(jìn)行了重新定義，規(guī)范了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算，為進(jìn)一步夯實(shí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，應(yīng)持續(xù)完善政府會(huì)計(jì)體系。第一，在現(xiàn)有政府會(huì)計(jì)體系的基礎(chǔ)上，積極借鑒國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加快推進(jìn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)、文物文化資產(chǎn)等具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的研究與制定。第二，在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定應(yīng)用指南，保障政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的穩(wěn)妥推進(jìn)。第三，在條件成熟的情況下，進(jìn)一步將成本會(huì)計(jì)引入政府會(huì)計(jì)體系，規(guī)范行政事業(yè)單位提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)與耗費(fèi)的國(guó)有資源之間的成本、效益配比原則。預(yù)算會(huì)計(jì)規(guī)范行政事業(yè)單位的收支預(yù)算及執(zhí)行；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)、負(fù)債、費(fèi)用、成本等具體業(yè)務(wù)的核算；成本會(huì)計(jì)規(guī)范行政事業(yè)單位成本費(fèi)用的歸集與分?jǐn)偂Ｐ纬深A(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、成本會(huì)計(jì)三維一體的政府會(huì)計(jì)體系，全面、準(zhǔn)確地反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債、投入產(chǎn)出、預(yù)算執(zhí)行、現(xiàn)金流量等狀況，為科學(xué)制定資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系奠定基礎(chǔ)。

（四）完善監(jiān)管體制

完善、有效、合理的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是全面提高行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理水平和管理能力的重要保障。第一，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理法制化有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化。目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度僅限于規(guī)章及制度，尚無(wú)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)，應(yīng)加快推進(jìn)相關(guān)法律體系建設(shè)，保障資產(chǎn)管理制度運(yùn)行的權(quán)威性及穩(wěn)定性。第二，加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、政府采購(gòu)的結(jié)合。政府采購(gòu)部門、預(yù)算管理部門及資產(chǎn)管理部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況理順管理體制，依據(jù)資產(chǎn)存量情況分析其結(jié)構(gòu)，并制定合理的新增配置需求，加強(qiáng)資產(chǎn)的配置預(yù)算管理，強(qiáng)化資產(chǎn)購(gòu)建、出租出借、處置的事前規(guī)劃和審核，減少資產(chǎn)管理的盲目性。第三，在當(dāng)前僅將固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)納入“行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)”中管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把存貨以及貨幣資金等流動(dòng)資產(chǎn)納入管理，有利于財(cái)政部門對(duì)所有行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況、現(xiàn)金流量進(jìn)行綜合分析。與此同時(shí)，加強(qiáng)“國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理系統(tǒng)”與“行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)”之間的聯(lián)動(dòng)，有效實(shí)施政府資產(chǎn)與政府債務(wù)的關(guān)聯(lián)分析機(jī)制，為政府進(jìn)行資源配置及宏觀調(diào)控等決策提供信息支撐。第四，完善監(jiān)管體系。現(xiàn)行管理體制下，財(cái)政部門是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的綜合管理部門，在充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察及審計(jì)等部門的行政、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系建設(shè)，并進(jìn)一步引進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立、客觀的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)施全面監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)配置、使用、處置等管理活動(dòng)的約束，提高監(jiān)督效率。最后，全面實(shí)施資產(chǎn)管理責(zé)任制和追責(zé)制。明確國(guó)有資產(chǎn)管理主體的具體權(quán)利和責(zé)任，并采取切實(shí)可行的問責(zé)機(jī)制，提高資產(chǎn)管理主體的積極性，減少行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理中職權(quán)的濫用及亂用，有利于提高資產(chǎn)管理的效能，倒逼和引導(dǎo)行政事業(yè)單位高效節(jié)約地占用、使用、控制國(guó)有資產(chǎn)。

（五）加強(qiáng)人力資源建設(shè)

在我國(guó)掀起新公共管理改革浪潮的時(shí)代背景下，經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革不斷推進(jìn)，逐步加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，具有深刻的政策背景和現(xiàn)實(shí)需求。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革實(shí)施需要人力的貫徹和執(zhí)行，人才素養(yǎng)的高低事關(guān)改革推進(jìn)的速度及質(zhì)量，是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理成功改革的重要保障基礎(chǔ)。財(cái)政部門、主管部門、行政事業(yè)單位可通過(guò)招聘、培訓(xùn)、后續(xù)教育等方式，加快培育高素養(yǎng)的資產(chǎn)管理專業(yè)人員，提升資產(chǎn)管理人員的會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、成本計(jì)算、績(jī)效管理、信息技術(shù)、工程技術(shù)、價(jià)值評(píng)估等業(yè)務(wù)水平，全面提高資產(chǎn)管理能力和管理水平。

作者:謝林輝 楊宗凱 李濤 單位:西南醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院