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內(nèi)容摘要：反壟斷管制是糾正市場(chǎng)失靈常見(jiàn)的管制措施。20世紀(jì)70年代以后由于政府管制的失靈、技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的變化、經(jīng)濟(jì)全球化的要求以及理論認(rèn)識(shí)上的深化與轉(zhuǎn)變，各國(guó)反壟斷管制都出現(xiàn)了放松的趨勢(shì)，這對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)的管制實(shí)踐具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：反壟斷管制，競(jìng)爭(zhēng)，反壟斷立法

一、反壟斷管制放松的原因分析

反壟斷管制源于1890年的《謝爾曼法》的出臺(tái)，主要用于規(guī)范三種限制競(jìng)爭(zhēng)行為：濫用市場(chǎng)支配地位行為、水平或垂直的兼并行為、限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議(卡特爾)。之所以把以上各項(xiàng)列入管制范圍，是因?yàn)樵谶M(jìn)行仔細(xì)的福利分析之后發(fā)現(xiàn)，以上各項(xiàng)內(nèi)容都或多或少地含有限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，并因此而損害了整體的福利水平。特別是其中的掠奪性定價(jià)行為、固定價(jià)格協(xié)議以及分割市場(chǎng)協(xié)議等行為限制競(jìng)爭(zhēng)的效果更是十分明顯。

從1890年至今的100多年時(shí)間里，反壟斷管制的內(nèi)容、形式、手段都不斷發(fā)生著變化。到20世紀(jì)70年代，受技術(shù)條件的影響和經(jīng)濟(jì)理論研究的深入，世界各國(guó)的反壟斷管制都出現(xiàn)了放松的趨勢(shì)。

(一)政府管制的失靈

實(shí)行政府管制的本意是為了糾正市場(chǎng)失靈，但是由于個(gè)人私利、信息不對(duì)稱(chēng)等原因，政府管制也存在難以克服的缺陷。它不過(guò)是利益集團(tuán)出于自身利益最大化的需要，由政府“提供給有效政治利益集團(tuán)”的一種商品或服務(wù)。受管制的產(chǎn)業(yè)部門(mén)客觀上受到政府的保護(hù)，可以穩(wěn)定地得到高額收益，因而它們所提供的服務(wù)普遍存在創(chuàng)新不足、成本上升、效率下降的問(wèn)題。卡恩指出：“(管制)壓制了創(chuàng)新，庇護(hù)了低效率，鼓勵(lì)了工資一價(jià)格螺旋上升；價(jià)格與邊際成本的不一致促進(jìn)了資源的錯(cuò)誤配置，推動(dòng)了以成本擴(kuò)張、浪費(fèi)為主的競(jìng)爭(zhēng)，否定了公眾對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格的選擇，而公眾對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格的選擇原在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上是可以實(shí)現(xiàn)的?！痹谌藗円庾R(shí)到被管制行業(yè)低效率的同時(shí)，也深深地意識(shí)到了對(duì)行業(yè)進(jìn)行管制這種形式本身以及管制主體——政府本身存在的問(wèn)題。特別是管制俘獲理論的廣泛傳播使人們對(duì)管制的信心銳減。正如塔洛克所言，“事實(shí)上，管制機(jī)構(gòu)通常由被管制機(jī)構(gòu)設(shè)立”。這一領(lǐng)域存在的問(wèn)題使人們認(rèn)識(shí)到用政府管制去代替市場(chǎng)的調(diào)節(jié)不過(guò)是以政府失敗代替了市場(chǎng)失靈，并不會(huì)產(chǎn)生一個(gè)完美的結(jié)果。政府部門(mén)的公共決策失誤、規(guī)模的不斷膨脹、管制費(fèi)用不斷上升以及嚴(yán)重的尋租行為都使人們逐漸地認(rèn)識(shí)到，政府不過(guò)是“擁有獨(dú)立利益的巨物”而遠(yuǎn)非理想化的“慈善的專(zhuān)制者”。政府管制中的“內(nèi)部效應(yīng)”實(shí)際上危害更大。

(二)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的變化

政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制的主要依據(jù)是自然壟斷，即由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的存在，或者由于大規(guī)模固定資本的投資所造成的沉淀成本的原因，市場(chǎng)上只有一個(gè)企業(yè)的社會(huì)生產(chǎn)效率最高或成本最低，因而從全社會(huì)的利益出發(fā)，政府需要對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制。但是，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始的30多年里，西方自然壟斷管制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與傳統(tǒng)的理論模型之間出現(xiàn)了沖突。近期的研究證明，關(guān)于自然壟斷的恰當(dāng)定義必須建立在部分可加性而不是在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上；就是說(shuō)，即使規(guī)模經(jīng)濟(jì)不存在，平均成本上升，只要單一企業(yè)供應(yīng)市場(chǎng)的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和，由單一企業(yè)壟斷市場(chǎng)的社會(huì)成本就仍然最小，該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。因此，應(yīng)該改變對(duì)自然壟斷就一定需要管制的傳統(tǒng)看法，并根據(jù)平均成本的升降、企業(yè)承受力大小采取不同的對(duì)策。由于20世紀(jì)初以來(lái)，技術(shù)發(fā)展步伐日益加快，改變了傳統(tǒng)的行業(yè)特點(diǎn)，使原來(lái)典型的自然壟斷行業(yè)的性質(zhì)發(fā)生了變化，使相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵭泄苤频睦碚撘罁?jù)喪失。如通信領(lǐng)域的延展業(yè)務(wù)，像長(zhǎng)途通信、電信增值業(yè)務(wù)的發(fā)展并不需要太大的投資，而這部分固定資本的投入也非沉淀成本，這使得新企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)成為可能和可行，電信領(lǐng)域原有的自然壟斷特性逐漸地模糊了。而且，市場(chǎng)需求的迅速擴(kuò)大，也給新企業(yè)的進(jìn)入創(chuàng)造了廣闊的空間，外部環(huán)境的變化要求放松市場(chǎng)管制，擴(kuò)大供給，滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的需求。

(三)經(jīng)濟(jì)全球化的要求

二戰(zhàn)以后，隨著體現(xiàn)在資本國(guó)際化、生產(chǎn)國(guó)際化、管理國(guó)際化的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的展開(kāi)，對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了兩方面的影響：一是國(guó)際貿(mào)易、跨國(guó)投資、戰(zhàn)略聯(lián)盟等國(guó)際合作要求有一個(gè)開(kāi)放、公平、自由的環(huán)境，現(xiàn)有的政府管制人為地阻礙了人、財(cái)、物的自由流動(dòng)，因此迫切要求解除政府管制；另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程也使經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題凸現(xiàn)，不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家如何在市場(chǎng)開(kāi)放的條件下既維護(hù)本國(guó)企業(yè)的利益又不損害市場(chǎng)環(huán)境的發(fā)展，是擺在各國(guó)反壟斷實(shí)踐面前的大問(wèn)題。具體說(shuō)，就是依據(jù)何種原則進(jìn)行管制，使國(guó)內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)站在同樣的國(guó)民待遇基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)?依據(jù)何種原則進(jìn)行合并管制，以達(dá)到既提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益又不限制競(jìng)爭(zhēng)?依據(jù)何種原則理解和掌握對(duì)濫用支配地位行為的認(rèn)定(特別是對(duì)外資企業(yè)的行為認(rèn)定)以維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序?這里不僅僅是放松管制的問(wèn)題，而且是如何放松的問(wèn)題。在整體上呈現(xiàn)放松趨勢(shì)的同時(shí)，處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段的國(guó)家在反壟斷管制中所面臨的重點(diǎn)也不完全相同。發(fā)達(dá)國(guó)家這一領(lǐng)域的工作是建立在相對(duì)完善的市場(chǎng)基礎(chǔ)上的，其所要解決的問(wèn)題是在已獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上如何剔除壟斷的弊病、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的自由；后起的發(fā)達(dá)國(guó)家則要解決在容忍一定的壟斷弊病的基礎(chǔ)上如何提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平；而轉(zhuǎn)型國(guó)家面臨轉(zhuǎn)型中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，像如何對(duì)待遺留下來(lái)的壟斷企業(yè)、如何對(duì)待政府干預(yù)或者行政壟斷問(wèn)題等等。但不管是在哪種市場(chǎng)環(huán)境下，事實(shí)上都存在著管制與放松管制兩種力量的博弈。管制依賴(lài)于政府以強(qiáng)制力量對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，而放松管制是市場(chǎng)力量得到張揚(yáng)的體現(xiàn)，二者并存同時(shí)發(fā)展。實(shí)際上，管制與放松管制是一種兩益取其重、兩害取其輕的動(dòng)態(tài)權(quán)衡，其關(guān)鍵在于根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境的變化適時(shí)地調(diào)整管制體制和機(jī)制以達(dá)到雙重的目的，使壟斷的行業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)性，使競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)具有合理的規(guī)模性。

二、我國(guó)的反壟斷管制立法實(shí)踐及存在的問(wèn)題

中國(guó)的市場(chǎng)處于典型的轉(zhuǎn)型期。在反壟斷管制整體上呈現(xiàn)放松的趨勢(shì)下，反壟斷管制不能像西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣專(zhuān)注于解決壟斷本身的問(wèn)題，而是肩負(fù)著另外一些使命，如解決轉(zhuǎn)型期的行政壟斷問(wèn)題、充分認(rèn)識(shí)與理解反壟斷法的管制對(duì)象并做出合理的管制決定、建立權(quán)威的管制機(jī)構(gòu)并正確處理管制機(jī)構(gòu)與其他管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題等等。

我國(guó)現(xiàn)行的“反壟斷法草案”(2006年)是在廣泛征求國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家意見(jiàn)并充分借鑒德國(guó)、美國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家與地區(qū)的成文法并得到了OECD、IMF、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展會(huì)議等組織的支持和大力幫助，歷經(jīng)12年的時(shí)間才出臺(tái)的，基本包括了限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、控制企業(yè)合并三部分的內(nèi)容，符合國(guó)際慣例。并且在充分考慮中國(guó)現(xiàn)階段過(guò)度時(shí)期行政壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)將“政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為”列人其中，具有中國(guó)特色?？紤]到中國(guó)入世的潮流，《草案》特別引用了有關(guān)“適用范圍”的擴(kuò)展，“在中華人民共和國(guó)境外從事違反本法規(guī)定，并對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，適用本法”具有域外效力。《草案》強(qiáng)調(diào)了反壟斷法保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)壟斷的理念，對(duì)“自愿”“平等”“公乎”“誠(chéng)實(shí)信用”等民法典倡導(dǎo)的原則進(jìn)行了修改，保證了法律的嚴(yán)肅性。

行政壟斷多出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家，其形成的主要原因：第一，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期，以法治為基礎(chǔ)的完善的、國(guó)家權(quán)力有明確界限的社會(huì)結(jié)構(gòu)還未形成，舊體制遺留下來(lái)的“權(quán)大于法”仍然在起作用；第二，不管是地區(qū)封鎖也好，指定交易也罷，還是強(qiáng)制組建企業(yè)集團(tuán)，體現(xiàn)為部分地區(qū)和部門(mén)為追求地方利益、局部利益而犧牲整體利益、國(guó)家利益；第三，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理造成產(chǎn)品供需矛盾突出，原材料分布不均勻，限制了各地的均衡發(fā)展，為保護(hù)各地區(qū)的利益，出現(xiàn)地區(qū)封鎖或其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

鑒于行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷一樣會(huì)造成破壞市場(chǎng)秩序限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，也鑒于在現(xiàn)階段中國(guó)轉(zhuǎn)型期的市場(chǎng)環(huán)境下，行政壟斷相比而言影響更大，所以作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“經(jīng)濟(jì)憲法”的反壟斷法當(dāng)然有必要加以規(guī)范和調(diào)整。實(shí)際上，利用反壟斷法解決行政壟斷的問(wèn)題也是其它許多國(guó)家的做法。多數(shù)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家由于歷史和體制的原因，反壟斷法中有關(guān)于行政壟斷的內(nèi)容，俄羅斯、烏克蘭、匈牙利等國(guó)家均如此。

《草案》中另一個(gè)備受矚目并引起爭(zhēng)議的內(nèi)容是關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與程序的規(guī)定。草案規(guī)定了“反壟斷委員會(huì)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的雙層架構(gòu)模式。“反壟斷委員會(huì)”由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家組成，負(fù)責(zé)“領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)”反壟斷工作。負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)主要是商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委。

但《草案》未對(duì)反壟斷法的地方性機(jī)構(gòu)做出規(guī)定，這是一個(gè)缺陷。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，反壟斷問(wèn)題又是市場(chǎng)發(fā)展的頭號(hào)大事，我們應(yīng)該設(shè)立反壟斷的地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)與反壟斷主管機(jī)關(guān)共同處理繁多的相關(guān)案件，提高執(zhí)法的效率。

《草案》關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)容沒(méi)有涉及到新設(shè)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)與現(xiàn)有的相關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系怎樣協(xié)調(diào)的問(wèn)題?，F(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)鐵路、民航、電力、電信等行業(yè)都有各自的法律法規(guī)，如鐵路法、民航法、電信法等，對(duì)各自的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。這些行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在面臨同一行業(yè)的企業(yè)壟斷行為時(shí)應(yīng)如何裁決?由誰(shuí)裁決?國(guó)際上可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有兩種：一種是以美國(guó)為首的權(quán)力共享型的合作方式，這種方式主要適用于電力、電信與銀行領(lǐng)域的企業(yè)合并審查方面。第二種權(quán)力配置模式是以新西蘭為代表的模式，即以反壟斷權(quán)代替監(jiān)管權(quán)，將反壟斷權(quán)和監(jiān)管權(quán)都集中在反壟斷機(jī)構(gòu)身上。

我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期缺少專(zhuān)門(mén)的反壟斷機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是走了另一個(gè)極端，即以產(chǎn)業(yè)監(jiān)管代替了反壟斷監(jiān)管。政府機(jī)關(guān)行政部門(mén)和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門(mén)分享了監(jiān)管權(quán)力：其中計(jì)劃與財(cái)政部門(mén)確定價(jià)格，經(jīng)貿(mào)委管改制與合并，外經(jīng)貿(mào)部管合資，工商部門(mén)處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沖突。在上述權(quán)力配置模式下，不僅未形成有序的競(jìng)爭(zhēng)局面，反倒使行政壟斷行為愈演愈烈。所以，在反壟斷法的立法過(guò)程中，應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的部分對(duì)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷法機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行劃分，而對(duì)相關(guān)的行業(yè)法規(guī)也要做相應(yīng)的修改，以保證兩類(lèi)機(jī)構(gòu)的合作有法可依。