前言：本站為你精心整理了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬效率和改革方案范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

內(nèi)容提要：本文采用標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，采用一個(gè)地租與稅費(fèi)模型，研究了地租與稅費(fèi)之間的關(guān)系，得出了一個(gè)結(jié)論：無(wú)論土地的私有產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權(quán)的一方承擔(dān)，而不是由產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)。根據(jù)理論推導(dǎo)，研究了我國(guó)目前農(nóng)村廣泛存在的土地糾紛和農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題，指出了一些流行的政策建議的錯(cuò)誤，提出了“剝奪村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力”的政策主張。 關(guān)鍵詞：地租、稅費(fèi)、經(jīng)濟(jì)權(quán)力

一、引言

家庭承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)村自1984年起普遍實(shí)行的一種農(nóng)業(yè)耕作制度。它是這樣一種制度：集體在名義上仍然擁有土地的所有權(quán)，但是土地的使用權(quán)卻在一個(gè)滿足國(guó)家和農(nóng)村社區(qū)稅賦要求的合約下歸屬農(nóng)戶。家庭責(zé)任制使農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)地使用者，并在一定程度上成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者。這種制度是自集體化以來(lái)第一次全面確立了以農(nóng)民家庭為基礎(chǔ)的耕作體系。最初，家庭責(zé)任制是一種短期的、只有1—3年的制度。1984年后，為了激勵(lì)農(nóng)戶愛(ài)惜地力并對(duì)土地投資，家庭生產(chǎn)責(zé)任制合約延長(zhǎng)為15年，1998年以后，又延長(zhǎng)了30年。這標(biāo)志著集體的土地產(chǎn)權(quán)制度逐漸地發(fā)生了變化，其中土地的使用權(quán)完成了由集體向農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變。

雖然家庭責(zé)任制顯示了巨大的經(jīng)濟(jì)效率，但是隨之也帶來(lái)了很多弊端，這些弊端阻止了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的進(jìn)一步提高，在一定程度上挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。其主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)各種稅賦沉重并有太大的隨意性；虛擬的集體所有權(quán)導(dǎo)致的一些權(quán)力和權(quán)利濫用；農(nóng)民擁有的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的模糊性；行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)利的任意約束等等。具體包括：土地承包期限的任意改變、農(nóng)村收取的名目繁多的費(fèi)用、價(jià)格管制對(duì)農(nóng)民收益的侵犯、土地轉(zhuǎn)讓的各種糾紛等等。

2002年，政府出臺(tái)了《土地承包法》，該文件蘊(yùn)含了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)私有化的性質(zhì)，這種特別的性質(zhì)，不僅使它與以往的土地法案不同，而且，本質(zhì)上確定了農(nóng)民對(duì)土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、出租等權(quán)限，而這些權(quán)限，在過(guò)去絕大部分是歸村委會(huì)的。進(jìn)一步看，2002年土地法案實(shí)際上剝奪的村委會(huì)關(guān)于對(duì)土地各種權(quán)限的權(quán)力，這正是2002年土地法案光輝之處。但是，依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，如果不使私有產(chǎn)權(quán)落入共有領(lǐng)域，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權(quán)，也需要有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數(shù)權(quán)利歸屬于農(nóng)民，但是并不能保證農(nóng)民能夠真正地?fù)碛羞@些權(quán)利。在以往的土地法中也規(guī)定了農(nóng)民的一些土地權(quán)屬，如土地承包15年不變，或30年不變，但是由于農(nóng)民不能保護(hù)自己的權(quán)利或保護(hù)自己的權(quán)利代價(jià)太大，其權(quán)利受到很大的侵犯。阻礙農(nóng)民不能確保行使自己的土地權(quán)利的障礙有兩個(gè)：（1）農(nóng)民不能保護(hù)自己的土地權(quán)利，或者說(shuō)村委會(huì)或鄉(xiāng)政府越權(quán)行使自己的權(quán)力，侵占或剝奪農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)；（2）鄉(xiāng)政府或村委會(huì)通過(guò)收取各項(xiàng)稅費(fèi)侵占或剝奪農(nóng)民的土地收益或土地租金，變相侵占農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。

本文從這兩個(gè)問(wèn)題出發(fā)，研究農(nóng)村的方案設(shè)計(jì)問(wèn)題，指出一些流行觀點(diǎn)的錯(cuò)誤，并提出可操作性的政策建議。

二、模糊的土地收益權(quán)——租、稅、費(fèi)

農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重[1]不僅成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的課題，也成為政治家和當(dāng)局所重視的問(wèn)題。在以家庭為主要經(jīng)濟(jì)組織的以后，關(guān)于土地的各種稅費(fèi)就不斷地落入農(nóng)民的頭上。就這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村地稅制度而言，既有明稅，又有暗稅。而暗稅是軟約束的，隨意性相當(dāng)大，往往夾雜著對(duì)農(nóng)民的亂攤派、亂收費(fèi)。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題許多學(xué)者發(fā)表了見(jiàn)仁見(jiàn)智的見(jiàn)解，歸納起來(lái)，就是一句話“農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重”，政策建議也是一句話“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。但是非常奇怪，中央政府三令五申的要求、命令禁止對(duì)農(nóng)民亂攤派、亂收費(fèi)，往往是按下了葫蘆起了瓢，一項(xiàng)收費(fèi)被禁止了，就改頭換面換做另外一項(xiàng)甚至多項(xiàng)收費(fèi)，農(nóng)民總稅費(fèi)有增無(wú)減?？磥?lái)靠政府的行政手段“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”并不是一種根治的方法，這項(xiàng)政策的理論依據(jù)也并未觸及問(wèn)題的根源。

本部分從土地的收益權(quán)角度論證農(nóng)民土地稅賦過(guò)重的問(wèn)題。

為了清楚地說(shuō)明目前我國(guó)農(nóng)村土地制度方面的關(guān)系，本人先從一個(gè)簡(jiǎn)化的關(guān)系入手分析：假設(shè)農(nóng)村土地制度只存在兩個(gè)當(dāng)事人：村集體（村委會(huì)）和個(gè)體農(nóng)民。村委會(huì)擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，其經(jīng)濟(jì)關(guān)系是市場(chǎng)關(guān)系，交易費(fèi)用為零。在如此假設(shè)下，村委會(huì)與農(nóng)民之間的關(guān)系類似于地主與農(nóng)民的關(guān)系，如果村委會(huì)不自己耕種農(nóng)田，并且所有的土地都由農(nóng)民耕種，農(nóng)民和村委會(huì)之間只有一種關(guān)系——土地的租賃關(guān)系。如果村委會(huì)除了將土地租給農(nóng)民耕種而不能將農(nóng)地轉(zhuǎn)作他用，那么，這個(gè)村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農(nóng)民作為租賃方，租金率就是市場(chǎng)的均衡租金率r，農(nóng)民按這個(gè)地租率交納地租給村委會(huì)，村委會(huì)按此地租率收取農(nóng)民的地租。當(dāng)然這暗含了在此地租率下農(nóng)民愿意租賃的土地?cái)?shù)量都可以被滿足，因?yàn)樽獾剞r(nóng)民的租地?cái)?shù)量若多于村委會(huì)擁有的土地?cái)?shù)量，均衡地租率會(huì)上升；而租地?cái)?shù)量少于村委會(huì)的土地?cái)?shù)量，則均衡地租率會(huì)下降。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看，此時(shí)資源達(dá)到了最優(yōu)配置，經(jīng)濟(jì)是有效率的。

如果在這個(gè)簡(jiǎn)單的模型中加進(jìn)政府，政府以征稅人的身份出現(xiàn)，政府征收一個(gè)為t的數(shù)量稅（征收從價(jià)稅與從量稅的道理完全相同），在土地供給剛性的條件下，稅負(fù)t完全由村委會(huì)承擔(dān)，農(nóng)民的收入不受影響，土地的配置效率也不變，此時(shí)，村委會(huì)獲得的實(shí)際地租為r-t。

如果政府征收的稅收t等于地租，則村委會(huì)得到的地租率就為零，即r-t=0。若政府征收的稅收t大于r，則村委會(huì)每出租一畝土地將賠錢t-r塊錢，這樣村委會(huì)將放棄土地的所有權(quán)，從而政府也將不會(huì)擁有稅收，因?yàn)闊o(wú)人耕種土地。因此從雙方利益最大化的角度看，政府的稅收不會(huì)高于地租率r，一般地說(shuō)應(yīng)該小于地租率。

目前，中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況是這樣的：土地所有權(quán)歸屬于村委會(huì)，村委會(huì)將土地承包給農(nóng)民，收取一定的土地承包費(fèi)f，政府對(duì)農(nóng)民征收一定的農(nóng)業(yè)稅。按中央文件，村委會(huì)承包給本村農(nóng)民的土地所收取的承包費(fèi)用是非常低的，若加進(jìn)政府所征收的農(nóng)業(yè)稅，仍然低于市場(chǎng)上的租金率，即r-t-f>0。由于村委會(huì)除了征收土地承包費(fèi)外不再征收地租，因此，農(nóng)民的土地凈收益扣除了村委會(huì)的承包費(fèi)f和政府的稅收后，凈收益大于零，這意味著農(nóng)民獲得了部分的地租，或者說(shuō)農(nóng)民擁有土地的部分剩余索取權(quán)。但是，土地的這部分地租并沒(méi)有完全地歸屬于農(nóng)民，村委會(huì)除了向農(nóng)民代國(guó)家征收的農(nóng)業(yè)稅和為村集體征收的承包費(fèi)之外，還向農(nóng)民征收各種各樣的費(fèi)用。這些費(fèi)用名義繁多，基本上包括稅、費(fèi)和義務(wù)工三部分，扣除農(nóng)業(yè)稅外，還需征收：農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅；費(fèi)部分指鄉(xiāng)政府征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，包括：民兵巡聯(lián)費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、五保戶、現(xiàn)役軍人費(fèi)、教育附加費(fèi)、城鄉(xiāng)道路費(fèi)等五統(tǒng)；村集體征收的村提留包括：公積金、公益金、管理費(fèi)等三提；義務(wù)工包括：10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工作日的義務(wù)工和20個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工作日的勞動(dòng)累積工，另外還需加進(jìn)各種集資款及不定期的雜費(fèi)收取等等（部分項(xiàng)目在稅費(fèi)改革中已經(jīng)被消除了），這些已演變成目前我國(guó)農(nóng)村越演越烈的農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問(wèn)題。這些費(fèi)用，有些是按人口征收的，可看作人頭稅，有些是按土地征收的，可看作是土地稅。若令按土地征收的費(fèi)用為h，則一畝土地的收費(fèi)總額為：政府稅t+承包費(fèi)f+其他各項(xiàng)按土地征收的費(fèi)用h。如果土地租金r扣除這些稅費(fèi)項(xiàng)目后還有盈余，即r-t-f-h>0,農(nóng)民還擁有部分土地凈收益，因此，農(nóng)民還會(huì)繼續(xù)耕種農(nóng)田，但是，如果r-t-f-h<0，說(shuō)明農(nóng)民耕種土地的凈收益為負(fù)，即每耕種一畝農(nóng)田將賠錢，農(nóng)民就會(huì)棄荒土地。就前者而言，因?yàn)檗r(nóng)民擁有部分土地的凈收益或部分土地剩余，這就為村委會(huì)濫收費(fèi)提供了空間，村委會(huì)各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目就有可能增加。若令h上升，直到r-t-f-h=0為止，農(nóng)民處于放棄農(nóng)地的邊際上，這一點(diǎn)就是村委會(huì)增加各項(xiàng)收費(fèi)的邊界點(diǎn)，只要收費(fèi)項(xiàng)目低于這一點(diǎn)，村委會(huì)增加收費(fèi)項(xiàng)目就不會(huì)使農(nóng)民放棄土地，只要高于這一點(diǎn)，農(nóng)民就會(huì)放棄土地。

如果進(jìn)一步假設(shè)，農(nóng)業(yè)稅t和承包費(fèi)f是固定不變的，那么，變化的收費(fèi)項(xiàng)目就是h，只要存在r-t-f-h>0，村委會(huì)就會(huì)增加h項(xiàng)目，直到r-t-f-h=0為止。這就解釋了為什么有些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)越來(lái)越重的原因：村委會(huì)在不斷攫取農(nóng)民的土地凈收益。

若農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，村委會(huì)是否就不能攫取農(nóng)民的凈收益了呢？答案是否定的，這就是稅和租的區(qū)別。

無(wú)論土地的所有權(quán)歸誰(shuí)，只要農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就擁有了土地的收益權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)包括土地的出賣權(quán)、出租權(quán)和廢棄權(quán)。如果農(nóng)民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項(xiàng)投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因?yàn)檗r(nóng)民擁有土地的收益權(quán)，因此地租歸農(nóng)民所有。如果農(nóng)民將土地租給他人使用或耕種，就會(huì)收取地租并歸農(nóng)民所有。如果政府開(kāi)征稅收，稅賦負(fù)擔(dān)將完全的落入農(nóng)民頭上，而不論農(nóng)民自己耕種土地還是租給他用。假設(shè)政府的稅收低于農(nóng)民獲得的地租，則農(nóng)民將繼續(xù)耕種或擁有土地；若稅收高于地租，則農(nóng)民就會(huì)將土地棄荒，不僅不會(huì)耕種，也不可能出租，若稅收等于地租，則農(nóng)民處于耕種與棄荒的邊界。

同理，如果政府稅收低于地租，但是村委會(huì)擁有繼續(xù)征收其他土地費(fèi)用的權(quán)力，那么村委會(huì)所征收的這些費(fèi)用就相當(dāng)于向土地的征稅，這些費(fèi)用依然用承包費(fèi)f和其他雜費(fèi)h表示，則總稅費(fèi)為t+f+h。

這些總稅費(fèi)將由擁有土地私有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

由此我們可以得出一個(gè)結(jié)論：無(wú)論土地的私有產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權(quán)的一方承擔(dān)，而不是由產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)。

這個(gè)結(jié)論是出乎我們預(yù)料的，但事實(shí)確實(shí)如此。無(wú)論農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)還是村委會(huì)擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，只要農(nóng)民擁有土地的剩余索取權(quán)，那么農(nóng)民就將負(fù)擔(dān)稅賦，如果農(nóng)民擁有完全的剩余索取權(quán)，那么農(nóng)民將支付所有的稅賦，但是稅賦的最高支付率等于市場(chǎng)的地租率。由此而得出如下推論：土地稅賦支付者支付的最高稅賦率等于市場(chǎng)地租率。

三、模糊的使用權(quán)——土地承包中的違約行為

家庭承包制通過(guò)家庭與集體之間的土地承包合約而使得農(nóng)民擁有了土地的使用權(quán)。與時(shí)期的土地集體所有制比較起來(lái)，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國(guó)家承認(rèn)了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)，這是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項(xiàng)新的權(quán)利。關(guān)于這項(xiàng)權(quán)利，中央政府在各類文件中及其制訂的法律中都明確規(guī)定應(yīng)給予保護(hù)。在第一輪的土地承包合約中，中央文件明確指出，承包地的使用權(quán)歸農(nóng)民，承包期限為15年。在第二輪的土地承包合約中，則規(guī)定承包期限為30年。但是，在中國(guó)幾乎所有的村莊，農(nóng)民的土地使用權(quán)并沒(méi)有受到保護(hù)，并且受到各級(jí)“集體”的極大侵犯和損害，各級(jí)集體或政府（主要是鄉(xiāng)政府）侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)的普遍手段有：

任意行使村集體或鄉(xiāng)政府的行政特權(quán)，強(qiáng)行單方改變承包期限，撕毀承包合約。山西孝義市的土地承包合約普遍是3－5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。自1978年以來(lái)，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過(guò)60%的村莊和60%的農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整[2]。

縮小土地承包面積，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)田，這是另外一種侵權(quán)形式。據(jù)中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查，14625個(gè)村莊中有98%留有機(jī)動(dòng)田，平均每村達(dá)23.8%，大大超過(guò)農(nóng)業(yè)部5%的規(guī)定[3]。

強(qiáng)制性規(guī)定農(nóng)民種植品種、播種面積、農(nóng)產(chǎn)品銷售數(shù)量甚至指定銷售部門(mén)。并對(duì)不執(zhí)行規(guī)定的農(nóng)民予以重罰，運(yùn)用政權(quán)的力量侵犯農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)[4]。例如，湖北鹽官地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在蠶繭收購(gòu)季節(jié)出動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體干部，“封鎖”鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有路口，阻止農(nóng)民把家里生產(chǎn)的蠶繭賣到其他地方。在中原某鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)卣庥?部拖拉機(jī)強(qiáng)行將一個(gè)村的56畝已經(jīng)抽穗揚(yáng)花的小麥犁掉，強(qiáng)迫農(nóng)民改種煙。1986年，這個(gè)鄉(xiāng)強(qiáng)迫農(nóng)民種葡萄，1990年為了接待上級(jí)參觀，這個(gè)鄉(xiāng)又強(qiáng)迫農(nóng)民沿鄉(xiāng)公路100米搞麥田套種，1993年強(qiáng)迫農(nóng)民種“紅富士”，1994年又強(qiáng)迫農(nóng)民種槲桑，1996年，小麥已經(jīng)種上了，鄉(xiāng)政府又強(qiáng)迫農(nóng)民將公路兩邊的麥子改成大蒜[5]。

任意剝奪農(nóng)民的土地使用權(quán)，將農(nóng)地改作他用。1998年，在洛陽(yáng)市辛店鎮(zhèn)的一個(gè)村莊，政府出動(dòng)警察強(qiáng)制征用該村莊農(nóng)用土地50畝作為縣政府試驗(yàn)用地，導(dǎo)致農(nóng)民與政府的激烈沖突。自1993年以來(lái)，廣東、河南、陜西等地發(fā)生多起因土地征用問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突事件。

還有一些村莊以家庭承包責(zé)任制下的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”、“土地分割零碎”、“狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)”等為由，某些地方以集體名義開(kāi)始搞“歸大堆”、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。個(gè)別地方開(kāi)始試辦“合作農(nóng)場(chǎng)”，實(shí)行責(zé)任田反租[6]。

對(duì)如此明目張膽的違約行為，中央政府各種文件和法律予以制止，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也對(duì)違約的原因作出各種解釋，流行的觀點(diǎn)有：承包期限太短，不應(yīng)該是15年或者30年，而應(yīng)當(dāng)引入一種土地永久使用權(quán)制度；在法律上沒(méi)有確定土地承包權(quán)作為農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；政府權(quán)力的濫用；產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰等等。

上述觀點(diǎn)雖然較為正確地解釋了土地承包合約的違約原因，但是本人認(rèn)為，這些原因都不是根本性的或者說(shuō)第一原因。就合約的期限而言，違約與否并不是因?yàn)楹霞s簽訂時(shí)間的長(zhǎng)短，其他工商業(yè)合約沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)支持這一結(jié)論，土地承包合約也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)支持這一結(jié)論。相反，村集體或鄉(xiāng)政府幾乎都是在中央文件明文規(guī)定土地承包合約期限內(nèi)違約的，甚至是3-5年就更換承包合約，所以，是否違約與簽約年限似乎無(wú)關(guān)[7]。

關(guān)于“在法律上沒(méi)有確定土地承包權(quán)作為農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的說(shuō)法也并不能令人信服地解釋這種違約現(xiàn)象。在中國(guó)，中央文件具有與法律同等的地位，而迄今為止，中國(guó)所有關(guān)于土地制度的改革措施都傾向于穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，并詳細(xì)規(guī)定了禁止基層組織隨意調(diào)整土地承包權(quán)的各種措施。但是具有法律效力的中央文件并沒(méi)有保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)。

關(guān)于“政府權(quán)力的濫用”說(shuō)，張孝直[8]先生認(rèn)為：

國(guó)家廣泛而又深入地介入農(nóng)村地權(quán)關(guān)系不僅可以從國(guó)家對(duì)地權(quán)關(guān)系的宏觀決策上折射出來(lái)，（如國(guó)家在農(nóng)村建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)），也可以在微觀層面上體現(xiàn)出來(lái)，例如，國(guó)家向農(nóng)民征地，便是國(guó)家權(quán)力直接介入農(nóng)村。如果從國(guó)家、集體與農(nóng)戶三者關(guān)系來(lái)看農(nóng)村地權(quán)關(guān)系，人們便容易發(fā)現(xiàn)，盡管家庭承包責(zé)任制時(shí)代的地權(quán)制度與的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度有很大的區(qū)別，但在權(quán)力地位最終決定地權(quán)歸屬這一點(diǎn)上，農(nóng)村改革前與農(nóng)村改革后沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。權(quán)力對(duì)權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅，這是中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的總根源。

表面看，村集體或鄉(xiāng)政府的單方面違約，是因?yàn)榻柚苏?quán)或行政權(quán)力的力量，但是究其根本，權(quán)力只是對(duì)村集體或鄉(xiāng)政府的土地所有權(quán)的一種保護(hù)或者說(shuō)權(quán)力成為了它們成功違約的一種外部力量，這種力量使得合約雙方——村集體和農(nóng)民之間的權(quán)利不平等，進(jìn)而言之，權(quán)力使得合約雙方的權(quán)利不同或受保護(hù)程度不同，而不是使擁有權(quán)力一方違約的必要條件。

“產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰”的觀點(diǎn)也沒(méi)有從根本上指出村集體必然違約的要件。由于交易費(fèi)用的存在，任何產(chǎn)權(quán)的界定都是不完全的，從而任何合約或合約結(jié)構(gòu)也都是不完全的。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰只是埋下了違約契機(jī)，而不是違約的必然。換言之，無(wú)論土地的所有權(quán)甚或產(chǎn)權(quán)的歸屬如何，就土地承包合約而言，在交易費(fèi)用的約束下，合約雙方的責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定是清楚的，因此，村集體單方違約的根本原因也不是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。

本人認(rèn)為，土地承包合約與其他各種合約沒(méi)有什么本質(zhì)上的不同，與其他合約一樣，對(duì)個(gè)人利益最大化的追求所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為是違約的必要條件。在既定的產(chǎn)權(quán)制度下，村集體擁有土地的所有權(quán)，它作為土地的發(fā)包方與農(nóng)民簽訂土地承包合約，村集體的人（雖然委托人極其含糊，不過(guò)委托人越不清楚，人的權(quán)利就越大）——村干部與其他人也沒(méi)有什么本質(zhì)上的不同，其根本目的也要追求個(gè)人利益最大化。在個(gè)人利益約束的前提下，只要有更好的機(jī)會(huì)、有更大的利益獲得，他們就傾向于違約。有大量的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支持這一結(jié)論：當(dāng)國(guó)家征地可以使村干部獲得大量的金錢或利益上的好處時(shí)，村干部就積極違約[9]。當(dāng)農(nóng)民承包的土地上（例如魚(yú)塘、果園、專業(yè)種植場(chǎng)）的收益超過(guò)其他土地收益從而獲得更高的利潤(rùn)率時(shí)，村干部就傾向于提高承包款以便更便利的供其使用，或者類似于“奪佃”，剝奪農(nóng)民的承包權(quán)以便于將該土地承包給村干部的親屬或者承包給行賄者。

如果強(qiáng)迫農(nóng)民種植某些特定的農(nóng)產(chǎn)品可以給村干部甚或鄉(xiāng)政府官員帶來(lái)職位的升遷或突出的政績(jī)時(shí)，鄉(xiāng)政府官員和村干部也會(huì)積極的違約。土地承包這種單方面的違約行為與其他合約違約行為唯一的不同在于土地承包的違約可以動(dòng)用政權(quán)的力量為其違約提供保護(hù)，雖然這種權(quán)利的保護(hù)是違法的，但是由于農(nóng)民力量的弱小、知識(shí)的缺乏和保護(hù)自己權(quán)利的代價(jià)高昂（打官司的交易費(fèi)用太高），使得農(nóng)村這種違法行為屢禁不止，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，張孝直先生的論斷才是對(duì)的，但也僅此而已。

結(jié)論是，只要村集體和農(nóng)民之間存在“承包土地”的合約關(guān)系，只要合約雙方都遵循個(gè)人利益最大化的假設(shè)前提，那么，當(dāng)要素或產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格變化后，合約雙方都有違約的機(jī)會(huì)主義傾向。如果違約比履約獲得更大的好處，那么當(dāng)事人就傾向于違約，相反，就履約。實(shí)際上，當(dāng)合約條件變得不利于農(nóng)民時(shí)，農(nóng)民也傾向于違約——棄荒土地[10]。只不過(guò)農(nóng)民的違約會(huì)受到更大的限制或懲罰，但這只是表示合約雙方的權(quán)利或權(quán)力不對(duì)稱，而不能說(shuō)明其他。

四、模糊的轉(zhuǎn)讓權(quán)——限制的權(quán)利

土地的處置權(quán)利或轉(zhuǎn)讓權(quán)利歸屬于誰(shuí)？從土地承包合約看，農(nóng)民和土地所有者——村集體簽訂的是土地使用合約，因此，土地的處置權(quán)利應(yīng)該歸屬于村集體。但是，我國(guó)法律對(duì)農(nóng)民集體土地處置權(quán)或轉(zhuǎn)讓權(quán)實(shí)行非常嚴(yán)格的限制。無(wú)論是憲法、民法通則、土地管理法等都規(guī)定了任何組織或者個(gè)人不得侵占、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，并規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”[11]。實(shí)際上，雖然集體擁有土地的所有權(quán)，但是并不擁有土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，土地的處置權(quán)利歸屬于國(guó)家。

但是，對(duì)土地的使用權(quán)的處置權(quán)利歸屬于誰(shuí)？這卻是一個(gè)“剪不斷理還亂”的頭疼問(wèn)題。農(nóng)民認(rèn)為既然承包了土地，擁有了土地的使用權(quán)，那么在承包期內(nèi)，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)利應(yīng)歸屬于農(nóng)民，而村集體則認(rèn)為，承包給農(nóng)民的只是土地的使用權(quán)，而不包括使用權(quán)利的處置或轉(zhuǎn)讓。對(duì)于土地使用權(quán)的處置或轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)理論界的大爭(zhēng)論，也促使了我國(guó)關(guān)于農(nóng)用土地的法律修正。

在憲法修正案中規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但是并沒(méi)有明確規(guī)定這項(xiàng)權(quán)利歸屬農(nóng)民還是歸屬村集體。在1998年土地管理法修正案第十四條、第十五條規(guī)定：在土地承包期內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上的成員或者三分之二以上的村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議三分之二以上的成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

從法律規(guī)定看，農(nóng)民承包土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或處置不歸農(nóng)民個(gè)人所有，但也沒(méi)有明確將該項(xiàng)權(quán)利界定給村集體，而是采用了非常含糊的語(yǔ)言：要求村民會(huì)議解決。為了使村民會(huì)議更代表農(nóng)民個(gè)人的利益，又添加了一項(xiàng)附加條款：必須有三分之二的村民或村民代表同意并報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)方可生效。正是由于模糊的權(quán)利界定，導(dǎo)致該項(xiàng)權(quán)利的一大塊落入了共有領(lǐng)域，而農(nóng)民和村集體之間對(duì)這塊共有領(lǐng)域里的權(quán)利爭(zhēng)奪，成為長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村土地合約矛盾的焦點(diǎn)。

從土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和處置的實(shí)際實(shí)施看，村集體擁有這項(xiàng)權(quán)利的大部分，或者說(shuō)，村集體攫取了共有領(lǐng)域里的大部分權(quán)利。村集體之所以能夠攫取大部分共有權(quán)利，緣于兩個(gè)原因：其一法律規(guī)定的“三分之二的村民或村民代表[12]”給了村委會(huì)極大的可操作空間。關(guān)于三分之二的數(shù)字認(rèn)定，沒(méi)有機(jī)構(gòu)監(jiān)督或監(jiān)督成本太高。村民代表的產(chǎn)生直接受制于這個(gè)村莊的民主自治問(wèn)題。關(guān)于該問(wèn)題，各個(gè)村莊的差異也相當(dāng)大，實(shí)際上，村民代表這個(gè)概念帶有極大的模糊性。其二，“上級(jí)批準(zhǔn)”的規(guī)定是將土地使用權(quán)的處置權(quán)利最后界定給了政府機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)與否決定了這項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的合法與否，由于村委會(huì)與鄉(xiāng)政府之間的行政隸屬關(guān)系，這將給村集體更大的權(quán)力以攫取共有領(lǐng)域的利益，并為村委會(huì)賄賂鄉(xiāng)政府官員提供了可能。經(jīng)驗(yàn)資料也支持之一結(jié)論。農(nóng)民與農(nóng)民間的土地流轉(zhuǎn)占土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓部分非常小分點(diǎn)[13]。其余的部分都是由村委會(huì)行使的權(quán)利。

目前我國(guó)農(nóng)村法律所允許的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓大概有這樣一些項(xiàng)目：本村民之間的轉(zhuǎn)包、改包；外村民的承包；政府征地（征使用權(quán)）。利益最大的是政府征地，但是，幾乎所有的村莊，這項(xiàng)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)利都被村委會(huì)所攫取，而農(nóng)民對(duì)此幾乎沒(méi)有任何權(quán)利。

1998年土地管理法修正案規(guī)定了政府征用農(nóng)地給予的補(bǔ)償費(fèi)用，第四十七條規(guī)定：

征用耕地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。

征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六倍至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用的耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

土地法詳細(xì)規(guī)定了國(guó)家征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用項(xiàng)為：土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。并對(duì)各用項(xiàng)的具體數(shù)額作了規(guī)定。但是因?yàn)檫@項(xiàng)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)利歸屬不明確，關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用途的模糊性就變得非常大。第一，該項(xiàng)費(fèi)用歸屬于原土地的使用者——農(nóng)民，還是歸屬于村集體。單純從權(quán)利角度看，如果村集體擁有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，那么這項(xiàng)權(quán)利應(yīng)該歸集體，但是，并沒(méi)有法律明確界定這部分權(quán)利歸村集體。從失去土地使用權(quán)的農(nóng)民來(lái)看，土地的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該歸農(nóng)民，但是農(nóng)民沒(méi)有力量保護(hù)他的這項(xiàng)權(quán)利。所以，土地補(bǔ)償費(fèi)就成為共有領(lǐng)域里的利益，由于村委會(huì)的力量強(qiáng)大，甚至可以動(dòng)用政權(quán)的力量，這部分好處就被村委會(huì)獲得。第二，關(guān)于安置費(fèi)。從字面的意思理解這項(xiàng)條款，此費(fèi)用應(yīng)該用于失去土地的農(nóng)民的未來(lái)生活安置，但是，由于該項(xiàng)權(quán)利被村委會(huì)攫取，村委會(huì)就動(dòng)用權(quán)力將該項(xiàng)費(fèi)用截留，對(duì)于失去土地的農(nóng)民給予較少部分的安置費(fèi)或者采用重新承包土地、調(diào)整機(jī)動(dòng)用地等辦法給失去土地的農(nóng)民一定的新的承包地。第三，關(guān)于地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，也是最小的一部分，給予失去土地的農(nóng)民以補(bǔ)償?shù)厣蠐p失。從全國(guó)各地情況看，被征土地的農(nóng)民得到的補(bǔ)助款項(xiàng)大部分是地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。1998年，洛陽(yáng)市郊區(qū)人民政府為在當(dāng)?shù)匕l(fā)展所謂高科技農(nóng)業(yè)，決定征地50畝。征地的費(fèi)用是每畝33萬(wàn)元，而農(nóng)民拿到手的只是賠償每畝地青苗費(fèi)1000元，其余征地款全進(jìn)了鎮(zhèn)政府的錢庫(kù)，號(hào)稱“鎮(zhèn)管村用”[14]。

可見(jiàn)，由于權(quán)利的不清楚，絕大部分土地補(bǔ)償款項(xiàng)被村委會(huì)以集體的名義所攫取。

五、農(nóng)村土地承包法案

1.土地承包與稅費(fèi)改革法案

關(guān)于家庭承包制第一輪承包期限大約在1997、1998年基本到期（15年期限），全國(guó)農(nóng)村大約在這兩年內(nèi)都開(kāi)始了第二輪土地承包。針對(duì)第一輪土地承包出現(xiàn)的權(quán)利不清、隨意變更承包期現(xiàn)、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)限制等問(wèn)題及對(duì)承包土地亂收費(fèi)現(xiàn)象，在第二輪土地承包開(kāi)始階段，政府出臺(tái)了關(guān)于土地承包和稅費(fèi)改革兩套法案，兩套改革法案都是旨在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系、保障農(nóng)民權(quán)益和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

1997年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，該通知確定了第二輪土地承包期限為30年，如果承包期不滿30年的，要延長(zhǎng)至30年。對(duì)村集體擁有的機(jī)動(dòng)地的數(shù)量要求嚴(yán)格控制在5%以內(nèi)，對(duì)一些鄉(xiāng)和村剝奪農(nóng)民權(quán)利和亂收費(fèi)等作了一些原則上的規(guī)定，但是與以前“關(guān)于農(nóng)村土地承包”的法律規(guī)定沒(méi)有什么根本性的不同。1998年全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地承包的部分也基本上與1997年法案相同。

而2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》則與1997、1998年法案有著本質(zhì)上的不同。首先，從形式上，農(nóng)村土地承包法是一項(xiàng)單獨(dú)的法案，而不是像以往一樣將土地承包法置于土地管理法中的農(nóng)用土地部分體現(xiàn)。其次，從內(nèi)容上，與以往的農(nóng)村土地承包法有著本質(zhì)上的不同。它共分為5章，包括總則、家庭承包、其他方式的承包、爭(zhēng)議的解決和法律的責(zé)任、附則等內(nèi)容。從法律上更詳細(xì)的規(guī)定了承包雙方的各項(xiàng)權(quán)利及其違約條款。該法案是我國(guó)第一次從法律上界定了農(nóng)民在承包期內(nèi)擁有土地使用權(quán)、收益權(quán)和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)，并且嚴(yán)格規(guī)定了由使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而獲得的收益全部歸轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的農(nóng)民所有，而被征用土地的所有補(bǔ)償費(fèi)用也全部歸屬于農(nóng)民自己。2002年法案旨在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)限，依法規(guī)范了承包當(dāng)事人的行為。法律明確了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整農(nóng)民的承包地；任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權(quán)利，不得采取性別歧視；承包方有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；有權(quán)依法對(duì)侵害其承包權(quán)益的行為提出申請(qǐng)仲裁或向法院起訴，有權(quán)依法要求侵害人承擔(dān)民事責(zé)任直至刑事責(zé)任等等?？傊摲ò冈诤艽蟪潭壬铣姓J(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地的私有產(chǎn)權(quán)。

與之配套的稅費(fèi)改革方案則沒(méi)有這么順利，目前中國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行試點(diǎn)式的稅費(fèi)改革方案，但是稅費(fèi)改革的宗旨也是在法律上降低農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

2.土地承包法案的私有產(chǎn)權(quán)意蘊(yùn)

2002年法案明確規(guī)定了村莊內(nèi)新增人口的土地承包權(quán)只在三個(gè)方面選擇：集體依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地（總農(nóng)地面積的5%）；新開(kāi)墾的農(nóng)地；承包方依法自愿交回的土地。這項(xiàng)規(guī)定明確指示了當(dāng)村莊在這三個(gè)方面沒(méi)有多余用地的時(shí)候，村集體不得以新增人口為由，重新劃分土地承包方案，這項(xiàng)規(guī)定確保了農(nóng)村土地承包權(quán)的長(zhǎng)期有效性。該法案對(duì)已婚婦女的土地承包權(quán)限作了詳細(xì)的規(guī)定：承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，發(fā)包方不得收回原承包地。這項(xiàng)新規(guī)定不僅保障了已婚婦女和離婚婦女的土地承包權(quán)利，而且在土地可以流轉(zhuǎn)的情況下，婦女所擁有的這項(xiàng)權(quán)利不會(huì)因?yàn)橥恋氐牟豢闪鲃?dòng)性而造成實(shí)際上的丟失，當(dāng)婦女遠(yuǎn)嫁它村或離婚后遠(yuǎn)離居住地的時(shí)候，婦女完全可以將她擁有的承包地流轉(zhuǎn)出去而坐收租金收益。只有在這種意義上，婦女才真正擁有了土地的使用權(quán)。

該法案還詳細(xì)制定了違約和爭(zhēng)議的解決方法，進(jìn)一步保障農(nóng)民的土地使用權(quán)：發(fā)包方不得干涉承包方依法土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；在承包期內(nèi)不得違反規(guī)定受賄、調(diào)整承包地；不得以少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；不得以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”為由收回承包地搞招標(biāo)承包；不得將承包地收回抵欠款等等。這些規(guī)定從法律上界定了發(fā)包方的權(quán)限范圍，為限制發(fā)包方的越權(quán)行為制定了法律依據(jù)。

依據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用約束下，權(quán)利界定越清楚，資源的配置就越有效率，不難看出，2002年法案無(wú)論在法律上還是在實(shí)際可操作性上，都使得承包方——農(nóng)民和發(fā)包方——村集體或鄉(xiāng)政府的權(quán)屬進(jìn)一步確定，而且在法律上作出這樣明確的規(guī)定將大大減少因?yàn)椴淮_定的權(quán)屬所產(chǎn)生的合約雙方各種爭(zhēng)議和糾紛，也大大降低了交易費(fèi)用，無(wú)疑，這項(xiàng)法案將對(duì)農(nóng)村資源配置進(jìn)一步優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)效率的提高起不可低估的作用。

但是，這些都不是該法案的核心內(nèi)容或者不是該法案的本質(zhì)特征，2002土地承包法案最根本的特征是將對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)或者轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利界定給了農(nóng)民。正是這一權(quán)利的明確法律歸屬，使得農(nóng)民在長(zhǎng)達(dá)30年的承包期內(nèi)，擁有實(shí)在的承包土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利束的擁有，使得農(nóng)民在某種程度上真正擁有了土地的私有產(chǎn)權(quán)。土地承包的私有產(chǎn)權(quán)意蘊(yùn)才是2002土地承包法案真正的特征或與以往土地法案的本質(zhì)性區(qū)別。該法案的第十六條、第三十二條、第三十六條界定了農(nóng)民擁有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利：

承包方有權(quán)依法享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；通過(guò)家庭承包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。

而第三十三條、第三十四條、第二十五條確定了農(nóng)民擁有的這些權(quán)利不能被任何組織或個(gè)人所剝奪，任何的轉(zhuǎn)讓或者流轉(zhuǎn)都必須以合約雙方自愿為前提：

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式；國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。

2002法案不僅清楚的界定了農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，而且確定了農(nóng)民擁有自由交易權(quán)利束的權(quán)利。前一項(xiàng)權(quán)利的確定使得原來(lái)不清楚或不歸農(nóng)民所有的權(quán)利變得清楚或歸農(nóng)民所有；而后一項(xiàng)權(quán)利的確定，是將市場(chǎng)的原則引入土地權(quán)利束交易中，這將給農(nóng)民一個(gè)更大范圍的選擇權(quán)利交換的方式。

3.私有產(chǎn)權(quán)與配置效率

2002年以前的關(guān)于土地承包法案的好多權(quán)利沒(méi)有被清楚地界定，在村集體和農(nóng)民之間力量懸殊的情況下，村集體會(huì)成功的攫取共有領(lǐng)域里的利益，在攫取利益的過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)租金耗散的效率損失狀態(tài)。這首先是因?yàn)?，攫取所得的部分成本由別人承擔(dān)，通常會(huì)導(dǎo)致攫取者并不善待公共領(lǐng)域里的價(jià)值。其次，攫取者為了掩蓋其攫取行為的非法性，會(huì)被迫采用某些非效率的方法。最后，攫取得益會(huì)激發(fā)更多的人參與攫取，從而增加壟斷或界定攫取權(quán)的費(fèi)用，導(dǎo)致可攫取的“租金”被非生產(chǎn)性的用途耗散（周其仁，2002）。關(guān)于該問(wèn)題本人在本章的第3節(jié)做了詳細(xì)的論證。不僅如此，2002年以前的土地承包法案還將一些權(quán)利界定給了村集體。如果說(shuō)，2002法案只是將原來(lái)界定給村集體的權(quán)利界定給了農(nóng)民，那么依據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用為零的條件下，無(wú)論產(chǎn)權(quán)的最初歸屬如何，與資源的配置效率是無(wú)關(guān)的。如果假設(shè)權(quán)利界定給村集體和界定給農(nóng)民所產(chǎn)生的交易費(fèi)用是一樣的，那么，實(shí)際上土地資源的效率配置就沒(méi)有什么不同，所不同的僅僅是收益分配問(wèn)題，如果從這個(gè)角度上說(shuō)，那么2002年土地承包法案的價(jià)值就大打折扣了。在交易費(fèi)用不為零的現(xiàn)實(shí)世界，土地權(quán)利界定給農(nóng)民和界定給村集體所產(chǎn)生的交易費(fèi)用不同，就必然導(dǎo)致了資源配置的效果不同。

最根本的一條就是村集體是虛擬的，或者說(shuō)村集體擁有虛擬的土地所有權(quán)及其與之相關(guān)的子權(quán)利。由于村集體本身是村民的化身，但在本質(zhì)上與村民的根本目標(biāo)不同，在資源配置方面二者就會(huì)出現(xiàn)很大的偏差或者說(shuō)交易成本根本不相同，因此權(quán)利界定給村集體和界定給農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生不同的效率，一些學(xué)者指出，如果權(quán)利界定給前者會(huì)導(dǎo)致更大的共有領(lǐng)域空間，為獲得這部分權(quán)利而導(dǎo)致的租值耗散增加了交易成本。而如果將這些權(quán)利界定給農(nóng)民，權(quán)利落入共有領(lǐng)域里的可能性降低，為攫取共有領(lǐng)域的權(quán)利導(dǎo)致的租值耗散減少，交易成本隨之降低，資源配置就會(huì)更有效率。

關(guān)于集體所有權(quán)虛擬的論斷，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家作了精辟的解釋。周其仁（1994）教授指出：

集體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)”，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排。

在承認(rèn)個(gè)人合法產(chǎn)權(quán)的條件下，任何集合起來(lái)的組織可以最終追溯到組成集合體的個(gè)人，因?yàn)闅w根到底是個(gè)人在選擇集合方式、管理方式并為此承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果。這時(shí)集合的主體可以看作是個(gè)人選擇的結(jié)果，是個(gè)人將自己的產(chǎn)權(quán)集合起來(lái)委托給集合體，并為此規(guī)定了集合的條件和執(zhí)行程序。但是，當(dāng)個(gè)人合法擁有生產(chǎn)性資源的權(quán)利被法律否定之后，個(gè)人不可能選擇經(jīng)濟(jì)組織，也不可能承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)責(zé)任。在此條件下，公有制企業(yè)成為不能分解為任何具體個(gè)人的抽象，再也不能向組成的成員個(gè)人作進(jìn)一步的追溯。在公有制企業(yè)龐大的體系里，實(shí)際上活動(dòng)著的全部是形形色色的“人”，而并沒(méi)有可以追溯的最后委托人。

作為村集體，它是農(nóng)民利益的代表和農(nóng)民的化身，但是，在不同的利益面前村集體的代表或者人并不能完全代表農(nóng)民的利益，并且由于不能追溯最終的委托人，就使得人更加肆無(wú)忌憚的為自己謀取福利，并為了自己的福利而不惜犧牲資源的效率配置。因此，將權(quán)利界定給一個(gè)不清楚的村集體會(huì)導(dǎo)致更大的效率損失。

村集體不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體。在1998年國(guó)家土地管理法確定：“‘農(nóng)民集體’是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織”。該法案在一定的意義上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”，但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的混亂。在現(xiàn)實(shí)中，有些地方是由村民委員會(huì)或村民小組等非經(jīng)濟(jì)組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可是國(guó)家征用土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補(bǔ)償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無(wú)法確定“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)，虛設(shè)產(chǎn)權(quán)主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象(于建嶸,2002)。

由此可見(jiàn)，在村集體概念模糊不清的時(shí)候，將權(quán)利界定給村集體要比界定給農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生更大的交易成本和導(dǎo)致資源配置的失調(diào)，而界定給農(nóng)民將會(huì)使得資源配置趨于帕累托效率。還可以大膽的預(yù)言，2002年土地承包法案必然會(huì)給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一個(gè)更大的發(fā)展空間。

六、流行的觀點(diǎn)

目前，流行著形形色色的關(guān)于解決農(nóng)村土地糾紛和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題的方案，比較著名的有：土地私有化、稅費(fèi)改革、制定詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案、取消鎮(zhèn)政府村委會(huì)、加強(qiáng)基層的民主化進(jìn)程等等。本文的這部分，將詳細(xì)論證各觀點(diǎn)的利弊及其在實(shí)際應(yīng)用中所起的作用。

1.土地私有化

土地私有化是近年來(lái)理論界討論非常熱烈的話題，主張土地私有化者有之，反對(duì)土地私有化者亦有之。本人對(duì)土地私有化持贊成態(tài)度，但本人主張是，土地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)是可以分開(kāi)的，只是將土地的私有產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民，而政府仍然擁有土地的所有權(quán)，而2002年《土地承包法案》的宗旨也正是如此。本人所以堅(jiān)持土地的私有產(chǎn)權(quán)，基于既定約束下的成本最優(yōu)或收益最大的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理。在交易成本不為零的條件下，將土地的產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民將比界定給村政府會(huì)產(chǎn)生更大的收益。正是從這個(gè)意義上，本人擁護(hù)土地的私有產(chǎn)權(quán)。但是土地的產(chǎn)權(quán)私有并不能完全解決我國(guó)農(nóng)村所存在的土地糾紛和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)兩大難題，其理由如下：

第一，任何制度或合約能夠順利施行，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權(quán)，而且還要有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，否則制度或合約將難以執(zhí)行，違約、越權(quán)及各種侵權(quán)行為將會(huì)發(fā)生。實(shí)際上，在我國(guó)農(nóng)村雖然土地的私有產(chǎn)權(quán)沒(méi)有清楚地界定給農(nóng)民，但是，農(nóng)民和村委會(huì)所簽訂的土地承包法案中的各項(xiàng)權(quán)利的確實(shí)是相當(dāng)清楚的。就土地承包年限而言，無(wú)論是第一輪土地承包法案還是第二輪土地承包法案，都確切地規(guī)定了承包年限，中央文件也規(guī)定了第一輪承包期是15年不變，第二輪承包期是30年并且不變。但是，中國(guó)許多村莊不僅沒(méi)有忠實(shí)地履行土地承包合約也沒(méi)有忠實(shí)地執(zhí)行中央文件。就2002年土地承包法案而言，已經(jīng)明確地將土地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)界定給了農(nóng)民，但是農(nóng)民并沒(méi)有完全得到法律上賦予他們的各項(xiàng)權(quán)利，這緣于兩個(gè)原因：其一，村委會(huì)不能忠實(shí)地傳達(dá)中央文件，故意或非故意地剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)（因?yàn)檗r(nóng)民文化低、農(nóng)村信息缺乏）。其二，農(nóng)民不能有效地保護(hù)自己應(yīng)該擁有的權(quán)利，或者保護(hù)他的權(quán)利成本太高而放棄保護(hù)。如農(nóng)村村民因土地承包糾紛而打官司將面臨巨大的財(cái)產(chǎn)損失和人身不安全問(wèn)題。

第二，正如本文的第二部分所論證的：無(wú)論土地的私有產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權(quán)的一方承擔(dān)，而不是由產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)。如果農(nóng)民擁有土地的剩余索取權(quán)，但村委會(huì)擁有對(duì)土地征收稅費(fèi)的權(quán)力，那么土地所產(chǎn)生的所有剩余——地租，在理論上講完全可能歸村委會(huì)所有?；蛘哒f(shuō)村委會(huì)通過(guò)它的征收稅費(fèi)權(quán)力，成功地將地租全部歸其所有。

因此，土地產(chǎn)權(quán)私有化盡管是相當(dāng)必要的，但是它并不能完全解決目前我國(guó)農(nóng)村存在的土地糾紛問(wèn)題和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題。

2．稅費(fèi)改革問(wèn)題

農(nóng)村稅費(fèi)改革或降低各項(xiàng)稅費(fèi)是許多學(xué)者和政治家熱衷的問(wèn)題，并且認(rèn)為這是解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的唯一出路。1998年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革法案有關(guān)問(wèn)題的通知，接下來(lái)，中央接連下發(fā)了關(guān)于稅費(fèi)改革的具體內(nèi)容和措施。從實(shí)踐上看，有些地區(qū)開(kāi)始了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，目前有普及的趨勢(shì)，有些地區(qū)為了防止濫收費(fèi)，采取了一事一議和各項(xiàng)收費(fèi)登記在冊(cè)，農(nóng)民人手一冊(cè)，而未登記在冊(cè)的收費(fèi)農(nóng)民有權(quán)拒交等具體措施，但是，這些措施的有效性并不明顯，手續(xù)也相當(dāng)繁瑣，交易成本較高。另外，本質(zhì)上也并沒(méi)有更本解決農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題?；蛟S這些措施能夠降低農(nóng)民稅費(fèi)總額，但是卻比必然意味著農(nóng)民不再承擔(dān)不合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。不過(guò)直到目前，并沒(méi)有明顯的數(shù)據(jù)說(shuō)明絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)下降。而且，有些稅費(fèi)雖然被改革掉了，村委會(huì)還會(huì)變換花樣收取其他的費(fèi)用，因此，農(nóng)民的總稅費(fèi)可能并未減少。

3.關(guān)于制訂詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案

這一建議的目的是確定土地的各項(xiàng)權(quán)屬，并盡可能地將土地的一些權(quán)屬界定給農(nóng)民。但是，產(chǎn)權(quán)不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護(hù)，在法律上界定給農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民并不能全部地?fù)碛校蛘哒f(shuō)全部地?fù)碛写鷥r(jià)太高，因此，這項(xiàng)措施也不是根本解決土地糾紛和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法案，并有效地監(jiān)督村委會(huì)嚴(yán)格地執(zhí)行這些法案。很明顯，在目前中國(guó)農(nóng)村的政治環(huán)境、行政環(huán)境、法律環(huán)境約束下，低成本地保護(hù)法律賦予的農(nóng)民的權(quán)利是不太可能的。

4.加強(qiáng)基層民主化進(jìn)程

有些學(xué)者將農(nóng)村改革的希望寄托于農(nóng)村基層的民主化進(jìn)程上。這是無(wú)可厚非的，也是必須實(shí)行的。但是這一過(guò)程是緩慢的，代價(jià)昂貴的。并且農(nóng)村基層的民主化進(jìn)程依賴于整體政治體制的民主化進(jìn)程，在整個(gè)政治體制民主化進(jìn)程緩慢的情況下，一個(gè)村的民主自治組織并不能真正實(shí)現(xiàn)民主自治。

5．取消鄉(xiāng)政府和村委會(huì)

這項(xiàng)措施與前幾項(xiàng)措施比較，不僅相當(dāng)極端，而且也比較孤立，難以取得較多人的認(rèn)可。但是，作為一項(xiàng)極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，村委會(huì)和鄉(xiāng)政府在目前已經(jīng)沒(méi)有存在的必要，并且就其所起的作用看已經(jīng)是弊多利少。可是，持這種觀點(diǎn)的人不僅沒(méi)有給出其論斷的實(shí)證分析，也沒(méi)有給出令人信服的經(jīng)驗(yàn)證明。本人認(rèn)為，從經(jīng)驗(yàn)上說(shuō)，撤銷鄉(xiāng)政府和村委會(huì)，由縣級(jí)政府直接面對(duì)一盤(pán)散沙的個(gè)體農(nóng)民，其行政管理費(fèi)用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少?gòu)拿髑鍟r(shí)期，行政設(shè)置就已經(jīng)建設(shè)在鄉(xiāng)一級(jí)了，而各個(gè)村也有公共機(jī)構(gòu)，雖然它不是一級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)，但是可以協(xié)調(diào)人際關(guān)系、鄰里關(guān)系和與政府之間的關(guān)系。目前我國(guó)農(nóng)村的行政結(jié)構(gòu)基本上采用了明清以來(lái)的行政結(jié)構(gòu)形式，對(duì)于這種行政結(jié)構(gòu)形式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利等各方面的影響，目前還沒(méi)有看到令人信服的、權(quán)威的分析。因此，極端地提出取消鄉(xiāng)政府和村委會(huì)這種解決問(wèn)題的方式，至少是不負(fù)責(zé)任的。

七、政策建議：剝奪村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力

根據(jù)本文的分析，本人提出一個(gè)交易成本較低、并可操作的解決方案：剝奪村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，它包括如下幾項(xiàng)措施：

1．剝奪村委會(huì)的土地所有權(quán)，一切土地收歸國(guó)有，國(guó)家作為土地的所有者。作為土地所有者，國(guó)家擁有農(nóng)用土地轉(zhuǎn)作他用的審批權(quán)、有制止破壞農(nóng)地的干涉權(quán)等少數(shù)幾項(xiàng)宏觀調(diào)控的權(quán)利，而將農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)界定給農(nóng)民。農(nóng)民承包土地將不再與村委會(huì)簽約，而只是與國(guó)家簽約，村委會(huì)只是簽約方——國(guó)家的代表。它只具有代簽約權(quán)，而不具有任何的變更合約期限、合約數(shù)量和合約人等權(quán)力，這就從根本上制止了村委會(huì)憑借土地所有權(quán)而任意變更土地承包合約的違約行為和攫取部分地租的行為。

2．剝奪村委會(huì)的任何征收費(fèi)用權(quán)，不僅村委會(huì)沒(méi)有權(quán)力征收除國(guó)家稅收外的費(fèi)用，任何行政機(jī)構(gòu)均沒(méi)有任意向農(nóng)民征收費(fèi)用的權(quán)利。實(shí)際上也要?jiǎng)儕Z鄉(xiāng)政府變相向農(nóng)民征收各項(xiàng)費(fèi)用的權(quán)力。

3．村委會(huì)和其他行政機(jī)構(gòu)，尤其是鄉(xiāng)政府，均不得以建立農(nóng)村公共設(shè)施為借口而強(qiáng)行向農(nóng)民征收任何費(fèi)用。村委會(huì)和鄉(xiāng)政府及其他行政機(jī)構(gòu)只有向農(nóng)民征收法律上農(nóng)民必須支付的農(nóng)業(yè)稅的權(quán)力，村委會(huì)只是代國(guó)家征收農(nóng)業(yè)稅，除此項(xiàng)權(quán)力外，它不具有任何受政府允許和法律允許的收費(fèi)權(quán)力，因此就更不具有因農(nóng)民不交國(guó)家稅收而被村委會(huì)制裁的權(quán)力，只有國(guó)家指定的機(jī)構(gòu)（指行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰和法律處罰）才擁有制裁的權(quán)力。

4．還村委會(huì)本來(lái)面目，使其成為一個(gè)純粹的農(nóng)民自治組織。村長(zhǎng)只是農(nóng)民自治組織的組織者和召集人，至于這個(gè)組織的公共事務(wù)，由這個(gè)組織的所有人投票解決或協(xié)商解決，任何公共事務(wù)決定不具有法律上的強(qiáng)制性。如果公共組織決定共同分?jǐn)偣苍O(shè)施費(fèi)用，而其中有些村民沒(méi)有執(zhí)行，則不得對(duì)這些農(nóng)民強(qiáng)制執(zhí)行收費(fèi)，更不能動(dòng)用政權(quán)的力量迫使其繳費(fèi)，一切違反這些原則的行為都是非法的。

也許有人說(shuō)，實(shí)行這樣的方案，村委會(huì)的工作幾乎將陷于癱瘓。而有許多農(nóng)村必需的工作將無(wú)法進(jìn)行：如：公共教育、公共衛(wèi)生、農(nóng)民的養(yǎng)老保障、計(jì)劃生育、道路水利建設(shè)等等。其實(shí)不然，就目前農(nóng)村村委會(huì)的工作績(jī)效看是非常差的，有些工作做了反倒不如不做，據(jù)一些權(quán)威統(tǒng)計(jì)資料看（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局），自1978年土地承包制施行以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的公共教育、公共設(shè)施、水利和基本農(nóng)田建設(shè)投資增長(zhǎng)相當(dāng)緩慢，一些農(nóng)村的公共教育，如小學(xué)校，除了一些贊助商投資或希望工程項(xiàng)目外，村里或鄉(xiāng)里基本上沒(méi)有投入，雖然在三提五統(tǒng)的鄉(xiāng)村收費(fèi)中有教育費(fèi)一項(xiàng)，但是這項(xiàng)費(fèi)用是否完全被用于教育，在大多數(shù)農(nóng)村是說(shuō)不清楚的，然而可觀察的事實(shí)卻是破舊低矮的小學(xué)校，長(zhǎng)期拖欠的民辦教師費(fèi)用，因陋就簡(jiǎn)的教學(xué)設(shè)施等等。從公共福利和養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，除了給五保戶和孤寡老人一些最基本的保證生命安全的補(bǔ)貼以外，大多數(shù)農(nóng)村基本上沒(méi)有解決農(nóng)民退休問(wèn)題、醫(yī)療保健問(wèn)題及其其他的公共福利問(wèn)題。

農(nóng)民的負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重，但是農(nóng)民獲得的公共福利卻不見(jiàn)有效增長(zhǎng)，有些地區(qū)整體的福利甚至有下降的趨勢(shì)，反觀村委會(huì)成員的行為，大吃二喝的現(xiàn)象是屢禁不止的，揮霍公共積累、私分賣地款項(xiàng)、設(shè)置私刑、隨意處罰所謂違規(guī)的農(nóng)民，甚至觸犯刑律的事情也是屢見(jiàn)不鮮的。不僅如此，一個(gè)普遍的現(xiàn)象是，農(nóng)村村委會(huì)的班子成員，基本上是7人班子，他們都是拿年薪的，據(jù)我在甘肅省偏遠(yuǎn)農(nóng)村的調(diào)查，年收入最低的班子成員是2000元以上，而在這個(gè)村一個(gè)普通農(nóng)民勞作一年的平均收入水平不足1000元。

大量的事實(shí)說(shuō)明，村委會(huì)的工作是相當(dāng)不稱職的，他們不僅沒(méi)有真正承擔(dān)起解決公共事務(wù)和實(shí)現(xiàn)村民自治的職能，隨著對(duì)農(nóng)民收取費(fèi)用的增加，也沒(méi)有將提高的公共積累完全用于公共設(shè)施上，因此依賴于村委會(huì)來(lái)解決公共設(shè)施和村民自治是不現(xiàn)實(shí)的，或者說(shuō)農(nóng)村改革20年來(lái)村委會(huì)的作為已經(jīng)擊碎了我們的夢(mèng)想，剝奪村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力不僅不會(huì)妨礙農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，也不會(huì)妨礙農(nóng)村的各項(xiàng)公共福利設(shè)施的建設(shè)，對(duì)此本人的意見(jiàn)是：

1．農(nóng)村的公共教育、醫(yī)療保健、退休制度和公共水利等設(shè)施的建立可以通過(guò)三方解決：政府解決一部分，因?yàn)檗r(nóng)民是納稅人，政府有義務(wù)投資農(nóng)村的公共設(shè)施和福利。第二部分由一些贊助商和社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)解決，如希望工程興辦的教育等等，第三部分由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。

2．將農(nóng)村的公共設(shè)施盡可能地推向市場(chǎng)，實(shí)行誰(shuí)使用誰(shuí)交費(fèi)的原則，比如對(duì)一些使用水利設(shè)施的人收費(fèi)、適當(dāng)收取一些學(xué)生的學(xué)費(fèi)。

3．取消各種人為的城鄉(xiāng)差別和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移障礙，降低農(nóng)民工勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的交易成本，提高農(nóng)民勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本，減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴，加快我國(guó)城市化進(jìn)程，從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題。

4．對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共設(shè)施費(fèi)用，必須采取農(nóng)民公決的方式，而不是由農(nóng)民代表決定，村長(zhǎng)或村委會(huì)只有召集集會(huì)權(quán)，而不具有決定權(quán)，從根本上解決村委會(huì)營(yíng)私舞弊、暗箱操作的可能。