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一、中央人民政府成立與社會(huì)救濟(jì)（社會(huì)救助）行政體制肇建（1949—1954年）

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)中央人民政府成立。10月21日，中央人民政府政務(wù)院宣告成立，下設(shè)30個(gè)部、會(huì)、院、署、行，其中負(fù)責(zé)管理社會(huì)救助事務(wù)的行政部門主要是內(nèi)務(wù)部。內(nèi)務(wù)部成立于1949年11月，全稱為“中央人民政府內(nèi)務(wù)部”，成立之初主要負(fù)責(zé)的社會(huì)保障事務(wù)就是救災(zāi)救濟(jì)等工作，內(nèi)務(wù)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括六個(gè)，即辦公廳、干部司、民政司、社會(huì)司、地政司和優(yōu)撫司，根據(jù)《中央人民政府內(nèi)務(wù)部試行組織條例（草案）》的規(guī)定，其中社會(huì)司主管的業(yè)務(wù)包括“社會(huì)福利，游民改造，社團(tuán)和宗教團(tuán)體的登記，公葬公墓，人民褒揚(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)，移民，社會(huì)救濟(jì)等”［1］，實(shí)際上是一個(gè)負(fù)責(zé)管理社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)綜合性行政機(jī)構(gòu)。1950年7月召開的第一次全國(guó)民政會(huì)議將救災(zāi)確定為內(nèi)務(wù)部的工作重點(diǎn)之一。為了貫徹這次全國(guó)民政會(huì)議的精神，同時(shí)鑒于農(nóng)村救災(zāi)等工作任務(wù)的繁重，適應(yīng)強(qiáng)化全國(guó)農(nóng)村救災(zāi)行政管理工作的需要，內(nèi)務(wù)部于1953年8月在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中開始增設(shè)了救濟(jì)司，主管農(nóng)村地區(qū)的救災(zāi)工作，同時(shí)調(diào)整了社會(huì)司的社會(huì)救濟(jì)行政管理職能，將其所管的社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)工作中的農(nóng)村部分以及移民工作劃歸救濟(jì)司，這是新中國(guó)成立后農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)與城市社會(huì)救濟(jì)分割管理之濫觴。1953年10月召開的第二次全國(guó)民政會(huì)議將救濟(jì)確定為內(nèi)務(wù)部主管的業(yè)務(wù)之一。為了貫徹這次會(huì)議的精神，政務(wù)院于1954年2月發(fā)出了《關(guān)于民政部門與各有關(guān)部門的業(yè)務(wù)劃分問題的通知》，要求：麻瘋病人的收容與治療由衛(wèi)生部門管理，麻瘋村的管理及生活困難的麻瘋病人的救濟(jì)由民政部門負(fù)責(zé)；精神病人的治療由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，已治好但無家可歸的精神病人由民政部門負(fù)責(zé)；民政部門領(lǐng)導(dǎo)的聾啞學(xué)校如系獨(dú)立設(shè)置并且為正規(guī)學(xué)校者交由教育部門接辦，原附屬在生產(chǎn)教養(yǎng)院內(nèi)或以救濟(jì)為主的聾啞學(xué)校或班仍由民政部門負(fù)責(zé)；3歲以上的幼兒教育歸教育部門管理、3歲以下的托兒所交衛(wèi)生部門管理，現(xiàn)由民政部門管理的私立托兒所、街道托兒站不再移交，機(jī)關(guān)托兒所由各機(jī)關(guān)自行管理（不得移交衛(wèi)生或民政部門）；城市和農(nóng)村的貧苦病人醫(yī)療費(fèi)減免由民政部門分別在社會(huì)福利支出和農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)中酌予補(bǔ)助。《通知》規(guī)范了民政部門與衛(wèi)生部門、教育部門在社會(huì)救濟(jì)業(yè)務(wù)管理方面的分工問題。

二、國(guó)務(wù)院組建與社會(huì)救濟(jì)（社會(huì)救助）行政體制的調(diào)整（1954—1965年）

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》。依照兩法的規(guī)定，原政務(wù)院改稱國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院成為中央人民政府，同時(shí)改革原有的政務(wù)院組織機(jī)構(gòu)，中央人民政府內(nèi)務(wù)部改為中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。1954年底至1955年初召開的第三次全國(guó)民政會(huì)議確定了“以優(yōu)撫、復(fù)員、救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)為主要業(yè)務(wù)，并相應(yīng)地做好其他民政工作”的民政工作方針。為了貫徹這一方針，內(nèi)務(wù)部于1955年5月調(diào)整并加強(qiáng)了社會(huì)救濟(jì)行政管理職能。首先，社會(huì)司改名為城市救濟(jì)司，將原由社會(huì)司主管的婚姻、社團(tuán)和禮俗等工作并入戶政司，民工動(dòng)員工作并入民政司；其次，救濟(jì)司改名為農(nóng)村救濟(jì)司，主管農(nóng)村的自然災(zāi)害救濟(jì)和農(nóng)村的社會(huì)救濟(jì)。這樣，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)與城市社會(huì)救濟(jì)的行政管理職權(quán)首次明確由內(nèi)務(wù)部不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使，城鄉(xiāng)社會(huì)救助管理二元化的行政格局基本形成。1956年，根據(jù)游民改造任務(wù)和城市貧民移民、災(zāi)區(qū)移民工作的需要，國(guó)務(wù)院重新核定了內(nèi)務(wù)部的編制，主管社會(huì)救濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括農(nóng)村救濟(jì)司、城市救濟(jì)司和游民改造司等三個(gè)。1958年3月，隨著移民工作移交給農(nóng)墾部，游民改造司被取消。1958年8月，內(nèi)務(wù)部根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于工作體制和財(cái)政體制決定的精神，將農(nóng)村救濟(jì)司改為農(nóng)村救濟(jì)福利司，將城市救濟(jì)司改為城市社會(huì)福利司。這次社會(huì)救濟(jì)行政管理機(jī)構(gòu)調(diào)整第一次對(duì)社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利行政管理職權(quán)作了明確的切割，具體標(biāo)志就是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面開始設(shè)置城市社會(huì)福利司，這表明城市社會(huì)行政管理的重心將由社會(huì)救濟(jì)開始轉(zhuǎn)向社會(huì)福利；同時(shí)，農(nóng)村救濟(jì)司更名為農(nóng)村救濟(jì)福利司，成為一個(gè)負(fù)責(zé)管理農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利的綜合性機(jī)構(gòu)，預(yù)示著對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利管理的強(qiáng)化。1959年7月召開的第五次全國(guó)民政會(huì)議確定，在民政部門的主要業(yè)務(wù)中，處于首要地位的是“優(yōu)撫、復(fù)員安置、救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和政府系統(tǒng)人事工作”。為了貫徹這次全國(guó)民政會(huì)議的精神，內(nèi)務(wù)部再次調(diào)整了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在社會(huì)救濟(jì)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，突出了社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利并重的特色，具體而言就是將原來的農(nóng)村救濟(jì)福利司調(diào)整為農(nóng)村救濟(jì)社會(huì)福利司，將原來的城市社會(huì)福利司調(diào)整為城市救濟(jì)社會(huì)福利司。此后四年多時(shí)間里，這種社會(huì)救濟(jì)行政管理格局基本維持未變。到了1964年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，內(nèi)務(wù)部的農(nóng)村救濟(jì)社會(huì)福利司更名為農(nóng)村救濟(jì)福利司，城市救濟(jì)社會(huì)福利司更名為城市社會(huì)福利司，從社會(huì)救濟(jì)行政機(jī)構(gòu)的名稱來看，實(shí)際上重新回到了1959年以前的狀態(tài)。

三“、”與社會(huì)救濟(jì)（社會(huì)救助）行政體制的破壞（1966—1976年）

1966年5月開始的“”，使我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面都遭受了嚴(yán)重的挫折和損失，社會(huì)救濟(jì)行政管理工作同樣未能幸免?！啊逼陂g的1968年到1970年，我國(guó)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了一次非正常的精簡(jiǎn)改革，各級(jí)“革命委員會(huì)”取代了各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，集黨、政、軍權(quán)于一身，實(shí)行高度的一元化領(lǐng)導(dǎo)，主管救災(zāi)救濟(jì)及福利業(yè)務(wù)的內(nèi)務(wù)部被撤銷。1968年12月，最高人民檢察院、最高人民法院和內(nèi)務(wù)部的軍事代表聯(lián)合公安部領(lǐng)導(dǎo)小組向中央上報(bào)的《關(guān)于撤銷高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦三個(gè)單位，公安部、高法院留下少數(shù)人的請(qǐng)示報(bào)告》被批示同意。1969年1月，內(nèi)務(wù)部正式被宣布撤銷，其主管的社會(huì)救助事務(wù)被分散到公安部、財(cái)政部、衛(wèi)生部等幾個(gè)部門，其具體分工為：公安部接管收容遣送等工作，財(cái)政部接管救災(zāi)、救濟(jì)、優(yōu)撫和擁軍優(yōu)屬等工作，衛(wèi)生部接管盲人、聾啞人、麻風(fēng)病人、精神病人的安置、教育和管理工作。

四、改革開放初期社會(huì)救濟(jì)（社會(huì)救助）行政體制的復(fù)建（1977—1984年）

“”結(jié)束后，我國(guó)進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期，社會(huì)救助工作也進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)于1978年3月決定設(shè)立中華人民共和國(guó)民政部。當(dāng)年5月民政部正式成立，其八個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中專門負(fù)責(zé)社會(huì)救助行政管理工作的主要有農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司和城市社會(huì)福利司，結(jié)束了“”期間全國(guó)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利事務(wù)無主管部門的局面。1980年，民政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為七個(gè)，其中農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司、城市社會(huì)福利司等社會(huì)行政主管部門仍然延續(xù)了原有的格局。1982年3月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議，我國(guó)改革開放后第一次行政體制改革正式啟動(dòng)。按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的部署，民政部于1982年向國(guó)務(wù)院報(bào)告了《民政部門的主要任務(wù)和職責(zé)范圍》，并就盲聾啞殘人員安置、精神病人收容、疏散下放的城鎮(zhèn)居民安置等社會(huì)行政事務(wù)提出了由其他部門分管或分別負(fù)責(zé)的建議。同年8月，民政部再次向國(guó)務(wù)院報(bào)送了修訂后的《民政部的主要任務(wù)和職責(zé)范圍》，提出民政部主管的事務(wù)包括優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)和社會(huì)福利等工作。11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了民政部機(jī)構(gòu)的調(diào)整方案，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為八個(gè)，其中農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司、城市社會(huì)福利司等社會(huì)行政主管部門原封未動(dòng)地保留了下來。在改革開放初期，社會(huì)行政管理體制與“”前相比較，除了新成立的民政部取代了原有內(nèi)務(wù)部的職能之外，其他方面并未發(fā)生顯著的變化。就社會(huì)救助行政管理體制而言，城市社會(huì)福利司的設(shè)置從名稱到職能都恢復(fù)到了內(nèi)務(wù)部時(shí)代的狀態(tài)，不過在農(nóng)村社會(huì)救助行政管理方面，內(nèi)務(wù)部時(shí)代的農(nóng)村救濟(jì)福利司調(diào)整為農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司，但這只是名稱的變更而已，其主管的業(yè)務(wù)基本上仍然延續(xù)了原內(nèi)務(wù)部時(shí)代的職能?？傮w而言，這個(gè)時(shí)期社會(huì)救助行政管理體制很大程度上不過是在回復(fù)“”之前的建制。當(dāng)然，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司與城市社會(huì)福利司兩個(gè)機(jī)構(gòu)變與不變的背后也蘊(yùn)涵著一些訊息，起碼有兩個(gè)方面值得注意：其一，社會(huì)行政重心在農(nóng)村和城市有所不同，農(nóng)村側(cè)重于社會(huì)救濟(jì)，而城市則著重于社會(huì)福利；其二，社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利的行政體制將由長(zhǎng)期的膠著狀態(tài)走向彼此分立。

五、統(tǒng)一社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)救濟(jì)（社會(huì)救助）行政體制的改革（1985—2002年）

1985年9月，黨的十二屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》（下文簡(jiǎn)稱《“七五”建議》）首次使用“社會(huì)保障”一詞，并明確提出“：社會(huì)保障機(jī)構(gòu)要把社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)工作統(tǒng)一管起來，制定規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)”［2］。這是新中國(guó)成立以來首次將建立統(tǒng)管“社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)工作”的行政機(jī)構(gòu)確立為社會(huì)保障行政體制改革的目標(biāo)。這一時(shí)期民政部門的社會(huì)行政管理職能得以強(qiáng)化。1988年7月，國(guó)務(wù)院審議并批準(zhǔn)了民政部機(jī)構(gòu)改革方案，確認(rèn)民政部是國(guó)務(wù)院“負(fù)責(zé)社會(huì)行政管理”的職能部門，其主要職能包括通過管理社會(huì)行政事務(wù)推進(jìn)社會(huì)行政管理的法制化，通過發(fā)展社會(huì)福利與社會(huì)保障事業(yè)推進(jìn)公共福利事業(yè)的社會(huì)化等。為了加強(qiáng)民政部門的社會(huì)行政管理職能，民政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)于1988年擴(kuò)展為14個(gè)職能司（廳），其中，原有的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司調(diào)整為救災(zāi)救濟(jì)司、原有的城市社會(huì)福利司調(diào)整為社會(huì)福利司。這次改革正式確立了社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利的管理體制彼此分立的行政格局，同時(shí)“救災(zāi)救濟(jì)司”之前不再冠以“農(nóng)村”字樣意味著社會(huì)救濟(jì)行政不僅限于農(nóng)村地區(qū)，城市同樣需要強(qiáng)化社會(huì)救濟(jì)管理，“社會(huì)福利司”之前不再冠以“城市”字樣意味著社會(huì)福利行政不限于城市，農(nóng)村地區(qū)同樣需要加強(qiáng)社會(huì)福利管理。顯然，這將有利于統(tǒng)籌發(fā)展和科學(xué)管理城鄉(xiāng)的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利事業(yè)。1992年10月，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，同時(shí)提出了下決心用三年時(shí)間進(jìn)行行政體制和機(jī)構(gòu)改革，這是第一次面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府機(jī)構(gòu)改革。在這次政府機(jī)構(gòu)改革之初，曾經(jīng)“設(shè)想成立勞動(dòng)與社會(huì)保障部，統(tǒng)一管理社會(huì)保障工作”［3］，后來卻因種種原因未能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)八屆人大一次會(huì)議最終批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案保留了民政部門的原有社會(huì)保障職能，并新增了管理農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的職能。因此，民政部的機(jī)構(gòu)改革方案在考慮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，加強(qiáng)了社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等社會(huì)保障的宏觀管理機(jī)構(gòu)，仍然保留救災(zāi)救濟(jì)司作為主管全國(guó)社會(huì)救助事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，保留社會(huì)福利司作為主管全國(guó)社會(huì)福利事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出要“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)”，但這次黨的全會(huì)沒有提出調(diào)整國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議。直至五年后，第九屆全國(guó)人大一次會(huì)議于1998年3月審議通過了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)”才真正被提上了議事日程。這次機(jī)構(gòu)改革中雖然組建了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，但并未成為一個(gè)“統(tǒng)一”的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)第九屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，民政部除將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部之外，保留了管理全國(guó)社會(huì)救助、社會(huì)福利等社會(huì)管理職能，其內(nèi)設(shè)的社會(huì)救助行政管理機(jī)構(gòu)主要包括救災(zāi)救濟(jì)司和最低生活保障司，另外社會(huì)福利與社會(huì)事務(wù)司也分管部分社會(huì)救助業(yè)務(wù)，其具體分工為：救災(zāi)救濟(jì)司負(fù)責(zé)管理災(zāi)害救助、貧困救助與特殊救助及慈善事業(yè)等業(yè)務(wù)；最低生活保障司主管面向低收入階層的最低生活保障業(yè)務(wù)（由于1999年的《城市居民最低生活保障條例》僅僅面向城市居民，實(shí)際上長(zhǎng)期以來它只是城市最低生活保障司），還負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)扶貧濟(jì)困等社會(huì)互助活動(dòng)；社會(huì)福利與社會(huì)事務(wù)司負(fù)責(zé)管理老年人、孤兒、五保戶等特殊困難群體的救助及城市生活無著落的流浪乞討人員的救助管理。

六、大部制改革與社會(huì)救助行政體制的改革（2003—2009年）

黨的十七大首次明確提出了“大部制”的構(gòu)想，即“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的構(gòu)想，以形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”［4］。社會(huì)保障“大部制”的構(gòu)想實(shí)際上可以追溯到二十多年前的《“七五”建議》。在1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之初也曾有成立“勞動(dòng)與社會(huì)保障部”之設(shè)想。延至1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，醞釀多年的“勞動(dòng)和社會(huì)保障部”終于掛牌成立，卻仍留下了名不副實(shí)的遺憾。2003年，在加入世貿(mào)組織的大背景下又開始了一場(chǎng)行政體制改革。但根據(jù)十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，這次改革的七項(xiàng)主要任務(wù)中并不包括社會(huì)保障管理體制改革［5］。2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，標(biāo)志著大部制改革正式啟動(dòng)。社會(huì)保障“大部制”改革也再次提上議事日程，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。但在這次行政管理體制改革中，有關(guān)社會(huì)保障“大部制”改革方案的初步設(shè)想也并非組建一個(gè)統(tǒng)管“社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)”的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，而是仍然分散在構(gòu)想中的“三個(gè)大部”之中：一是以勞動(dòng)與社會(huì)保障部為基礎(chǔ)組建“勞動(dòng)與社會(huì)福利部”，并入人事部、國(guó)家外國(guó)專家局等，并在其中設(shè)立住房建設(shè)保障司；二是以國(guó)家發(fā)改委為基礎(chǔ)組建“發(fā)展規(guī)劃與援助部”，并入民政部、國(guó)家民委、扶貧辦等及國(guó)土資源部規(guī)劃司、建設(shè)部規(guī)劃司等；三是以衛(wèi)生部為基礎(chǔ)組建衛(wèi)生保健部，并入國(guó)家中醫(yī)藥管理局的醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理職能、國(guó)家體育總局［6］。這被稱為社會(huì)保障大部制改革的“理想版”，而2008年3月正式出臺(tái)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案確定組建“人力資源和社會(huì)保障部”，被稱為社會(huì)保障大部制改革的“現(xiàn)實(shí)版”。新組建的人力資源和社會(huì)保障部雖然整合了人事部與勞動(dòng)保障部，但并未成為一個(gè)統(tǒng)管“社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)”的“大”社會(huì)保障部。民政部的社會(huì)保障職能在這次大部制改革中雖然沒有被整合，但其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了比較大的調(diào)整，其中有關(guān)社會(huì)救助行政管理體制的調(diào)整主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是將原最低生活保障司改為社會(huì)救助司，專司社會(huì)救助事務(wù)：二是將原社會(huì)福利與社會(huì)事務(wù)司一分為二，分別組建社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司和社會(huì)事務(wù)司；三是將原救災(zāi)救濟(jì)司改為救災(zāi)司，專司災(zāi)害救助事務(wù)，原負(fù)責(zé)的慈善事業(yè)劃入了社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司，其他社會(huì)救助事務(wù)則劃入社會(huì)救助司。

至此，社會(huì)救助、災(zāi)害救助、慈善事業(yè)等社會(huì)救助事務(wù)實(shí)際上被分別劃入了各司其職的三個(gè)主管機(jī)構(gòu)。就民政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而言，確實(shí)基本形成了“權(quán)責(zé)一致、分工合理”的行政體制，這在新中國(guó)成立60年以來尚屬首次。結(jié)語自從《“七五”建議》確立了統(tǒng)一社會(huì)保障行政體制的改革目標(biāo)以來，社會(huì)保障從概念性的術(shù)語變?yōu)檎畽C(jī)構(gòu)的名稱（1998年勞動(dòng)和社會(huì)保障部組建）用了13年的時(shí)間，而“統(tǒng)一”的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)作為一個(gè)概念性框架也已存在十年有余（其間歷經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部的撤并以及人力資源和社會(huì)保障部的組建），但社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)分割管理的局面依然沒有改變，一個(gè)名副其實(shí)的“大社會(huì)保障部”也仍未建立起來。其實(shí)，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)“統(tǒng)一”之難，我們不能完全排除背后有部門間的利益博弈，但更主要的原因應(yīng)該在于歷史遺留的客觀因素，即新中國(guó)成立以來社會(huì)救助一直由民政部門主管的歷史傳統(tǒng)，使得社會(huì)救助行政體制改革面臨著更強(qiáng)的路徑依賴。當(dāng)然，社會(huì)救助行政管理與社會(huì)保險(xiǎn)行政管理的不同特質(zhì)（社會(huì)救助因全面體現(xiàn)政府的公共責(zé)任及直接以公共財(cái)政為經(jīng)濟(jì)來源，世界各國(guó)政府對(duì)其介入程度之深、監(jiān)管職責(zé)之強(qiáng)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過社會(huì)保險(xiǎn)），客觀上也使得社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)由不同部門行使行政管理職權(quán)具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)合理性?？偲饋碚f，在調(diào)整社會(huì)救助行政體制的未來進(jìn)程中，可以分兩步走：第一步是在現(xiàn)實(shí)情況下，將民政部門內(nèi)部應(yīng)該歸屬社會(huì)救助司管理的業(yè)務(wù)整合進(jìn)來，不斷充實(shí)社會(huì)救助司的職能，使其成為民政部門內(nèi)部主管所有社會(huì)救助業(yè)務(wù)的唯一機(jī)構(gòu)，并使之成為統(tǒng)一協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)救助業(yè)務(wù)的職能部門。第二步是在將來時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，可以考慮將社會(huì)救助司提升為“社會(huì)救助局或者總局”［7］，作為民政部門一個(gè)綜合性社會(huì)救助行政管理機(jī)構(gòu)?；仡櫺轮袊?guó)60年來社會(huì)救助行政體制的演進(jìn)過程，現(xiàn)在有必要認(rèn)真反思的問題是：對(duì)于社會(huì)救助行政體制改革來說，是否組織機(jī)構(gòu)越“大”就越好？這樣的問題當(dāng)然不會(huì)有絕對(duì)的答案，但在改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)上，通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行“大部制”固然重要，但比“大部制”更重要的是“公平地提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。換句話說，“機(jī)構(gòu)改革不僅要有減法法則、加法法則，也要有‘乘法法則’，即通過整合現(xiàn)有組織，達(dá)到行政最優(yōu)化。比如，鼓勵(lì)組織學(xué)習(xí)，強(qiáng)化組織創(chuàng)新與成長(zhǎng)的能力；進(jìn)行適度的組織內(nèi)部市場(chǎng)化，組織可以更輕松地處理復(fù)雜的問題；進(jìn)行有創(chuàng)造力的革新，強(qiáng)化政府管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的能力”［8］。最后，也是最重要的，任何機(jī)構(gòu)改革都必須置于“有令必行”的法制框架下來進(jìn)行，借此實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)變遷的“法治化”。社會(huì)救助行政體制改革當(dāng)然也不例外，《社會(huì)救助法（草案）》目前已經(jīng)完成了向社會(huì)公布和征求意見階段，預(yù)計(jì)不遠(yuǎn)的將來就會(huì)公布實(shí)施，這對(duì)于將社會(huì)救助行政體制改革納入法治化軌道是一個(gè)良好的契機(jī)。