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摘要：行政事業(yè)單位加強內(nèi)控建設既是滿足財政部門的監(jiān)管要求，更是自身加強內(nèi)部管理、實現(xiàn)其業(yè)務目標的重要保障，全面預算管理通過預算編制、執(zhí)行、考核等手段促進單位目標實現(xiàn)。內(nèi)部控制與全面預算管理是相互融合和促進的，本文對行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度及全面預算進行論述，并對相互融合關系進行了分析。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；全面預算；融合

一、引言

從2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（試行）》，在各級財政部門的組織、推動下，各級行政事業(yè)單位逐步建立了適合本單位的內(nèi)部控制制度，并按財政部門的要求，每年在編制完成財務決算工作的同時上報內(nèi)部控制報告。但內(nèi)部控制執(zhí)行過程中控制環(huán)境薄弱、內(nèi)控制度不完善、內(nèi)控執(zhí)行力不高、對內(nèi)控的監(jiān)督不到位等，使得部分單位的內(nèi)部控制流于形式。內(nèi)部控制中預算編制隨意，預算執(zhí)行松弛，缺少預算分析和考核，導致預算業(yè)務未充分發(fā)揮其事前、事中和事后控制的功能，對單位業(yè)務目標的實現(xiàn)產(chǎn)生一定影響。全面預算是全員參與、全方位、全流程編制與實施的預算管理模式，旨在通過全員參與調(diào)動各責任部門的積極性，對各業(yè)務活動全方位納入預算體系，預算管理過程覆蓋整個業(yè)務流程。只有構建基于全面預算管理的內(nèi)部控制體系，重視預算編制與審核，規(guī)范預算執(zhí)行和調(diào)整，強化預算分析與考核，加強預算績效管理，與內(nèi)部控制有機結(jié)合，才能更好地實現(xiàn)單位的業(yè)務管理。

二、全面預算管理概述

全面預算管理要做到事前有計劃、事中有控制、事后有考評，獎懲機制要落實，通過科學編制預算，加強預算對位業(yè)務活動的有效約束，同時加強預算績效管理，促進單位業(yè)務活動的有序合規(guī)運行。

1.建立適合本單位的預算管理體系。行政事業(yè)單位應秉承全面預算的理念，充分調(diào)動各單位、各層級、各部門的積極性，人人都是預算參與者，人人都是預算執(zhí)行者。只有合理調(diào)動員工的積極性和主觀能動性，組織預算收入和控制費用支出才能落到實處。單位的預算管理組織體系可分為全面預算的決策機構、全面預算管理工作機構、全面預算的執(zhí)行機構。各單位規(guī)模不同，組織機構有差異，預算管理體系設置形式可能不同，但這種體系的精髓、理念應保持不變。

2.全面預算編制。收入預算是部門或單位在編制年度預算時，預計該年度從不同渠道取得的各類收入的總稱。除部分有事業(yè)收入的事業(yè)單位外，一般行政事業(yè)單位的收入來源較為單一。編制時做到內(nèi)容完整，數(shù)字準確，不在部門預算收入外保留其他收入。行政事業(yè)單位支出預算中的基本支出預算和項目支出預算，是預算編制的重點?；局С鲱A算包括公用經(jīng)費和人員經(jīng)費兩部分。按財政預算管理的規(guī)定，基本支出實行定額定員管理，基本支出定員定額標準由綜合定額和財政補助定額構成。綜合定額是針對綜合預算而言，是財政按人或物核定的部門、單位總體的大口徑支出標準；財政補助定額是財政對與其有資金撥付關系的單位、部門按人或物核定的財政補助標準，即財政預算分配定額。項目支出預算的編制要突出項目的特點，即具體項目的支出計劃，不同項目之間保持相互獨立，各個項目要有完整的預算。項目的申報、評審、批復、調(diào)整要符合財政部門的項目資金管理辦法。預算的編制要兼顧財政部門的要求，財政部門每年在11月份開始要求各部門編制下年度部門預算，文件中會有編制原則、方法，流程等內(nèi)容及時限要求，并配有預算編制軟件，要求按期上報。

3.全面預算的執(zhí)行。預算執(zhí)行包括預算分析、預算控制和預算調(diào)整。單位應建立完整的內(nèi)控流程，加強預算控制，使預算執(zhí)行能落到實處。預算分析是預算控制的前提和基礎。行政事業(yè)單位應定期或適時召開預算分析會議，分析預算執(zhí)行進度，研討預算執(zhí)行偏差，對預算執(zhí)行中的問題，及時提出改進措施。預算應具有剛性，經(jīng)審批下達的預算，各責任部門必須認真貫徹落實。單位應建立合理有效的約束機制，配合必要的獎懲制度，為預算得到有效執(zhí)行提供保障。

4.全面預算管理的考核全面預算考核是單位預算管理中的重要一環(huán)，是對預算執(zhí)行結(jié)果進行檢查、考核、評價。只有通過公平、公正的考核，才能確保預算執(zhí)行不偏離目標。單位應建立完善的考核工作機制，考核要圍繞年初制定的預算目標進行，考核機構、考核人員、考核的流程要明確?？己酥笜?、考核指標權重等要設置合理，導向作用應明確。單位應制定獎懲制度，獎懲標準應公開、透明，重要的是對考評結(jié)果進行“兌現(xiàn)”，保證考評的嚴肅性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

1.行政事業(yè)單位內(nèi)控的原則。制衡性、適應性、全面性、重要性是行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)控制度的基本原則，行政事業(yè)單位應在上述四原則下，根據(jù)自身實際，建立和實施內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設更多的要在適應性原則上下功夫，大多數(shù)行政事業(yè)單位業(yè)務活動的共性，以及財政部門關于內(nèi)控的規(guī)范性要求等，使行政事業(yè)單位內(nèi)控制度常規(guī)業(yè)務方面基本有規(guī)可循。行政事業(yè)單位應本著實用高效的原則在細節(jié)上根據(jù)這些基本規(guī)范結(jié)合本單位的情況予以落地，增強制度的適用性。業(yè)務的規(guī)模、頻繁程度不同，單位人員的情況不同，適宜本單位的制度控制措施亦有差異。當然，制衡性是內(nèi)在邏輯。

2.內(nèi)控組織。單位負責人對單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，是本單位內(nèi)部控制的第一責任主體。只有單位負責人支持內(nèi)控工作，并直接參與內(nèi)控建設，為內(nèi)控建設投入必要的人力、物力支持，單位的內(nèi)控建設工作才能有序開展。規(guī)模較大的單位可以設置單獨的職能部門，專門負責內(nèi)控的建立和實施工作，規(guī)模小的單位可以指定牽頭部門，一般放在財務部門。內(nèi)控專門部門或牽頭部門開展內(nèi)部控制相關工作，應當充分發(fā)揮內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、財務等部門或崗位的作用。內(nèi)部控制五要素中，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設中的“控制環(huán)境”要素在實務中更為突出和重要?？刂骗h(huán)境是內(nèi)部控制實施的土壤，奠定了內(nèi)控的基調(diào)，包括單位的文化氛圍、內(nèi)部紀檢監(jiān)察、內(nèi)部考核等。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行的結(jié)果很大程度上取決于一個單位的管理氛圍，單位管理者的發(fā)展理念、工作作風以及內(nèi)部紀檢監(jiān)察等職能的發(fā)揮。防止重制度建設，輕制度實施，避免為應付財政部門的內(nèi)控要求而搞形式主義。

3.內(nèi)控建立與組織實施。行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度與企業(yè)的內(nèi)控制度原理及核心思想基本一致，都應遵循風險導向的理念，對本單位的業(yè)務流程進行梳理，識別關鍵控制點，制定恰當?shù)膽獙Υ胧?，防止舞弊和差錯的發(fā)生，以有效應對風險。行政事業(yè)單位應按財政部制定并印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，結(jié)合本單位實際，建立業(yè)務層面控制，如：貨幣資金控制、預算業(yè)務控制、采購業(yè)務控制、用章控制等。預算業(yè)務控制是指單位通過對預算編制流程的管理，并對預算的執(zhí)行過程進行分析、控制，及時調(diào)整執(zhí)行偏差，對未完成的預算采取有效的措施。預算業(yè)務控制是單位內(nèi)部控制的一部分。

四、行政事業(yè)單位全面預算與內(nèi)部控制的融合

1.目標的一致性。全面預算就是通過對業(yè)務活動和財務活動進行預測，對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，以實現(xiàn)單位預定目標。內(nèi)部控制是指單位通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對業(yè)務活動進行管控，目的同樣是為了實現(xiàn)單位既定的目標。二者目標基本一致，均為了管理目標的實現(xiàn)。

2.內(nèi)涵上的不同。單位為實現(xiàn)內(nèi)控目標，制定的內(nèi)控措施涵蓋單位業(yè)務活動的方方面面，即內(nèi)部控制的全面性特征，其中的預算控制是內(nèi)部控制的一部分。單位為實現(xiàn)管理目標，實施全面預算管理，在預算編制、預算執(zhí)行、預算考核等環(huán)節(jié)需要相應的制度措施去保障，即需要建立內(nèi)控制度等制度夯實全面預算的基礎。沒有相應的內(nèi)控措施，預算管理便流于形式，預算管理的作用大打折扣。

3.相互融合及促進。（1）預算編制環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施。強化預算編制責任，落實預算編制部門及崗位責任制，明確預算的編制流程，匯總流程，明確業(yè)務部門和財務部門在預算編制中的職責；加強預算審核責任，建立業(yè)務部門在預算編制中提交的業(yè)務基礎數(shù)據(jù)的審核制度，明確財務部門預算合規(guī)性審核責任。（2）預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施。單位要按批復的預算執(zhí)行，在預算執(zhí)行中需要制定相應的內(nèi)控措施，如預算執(zhí)行涉及的部門的職責、權限等應該明確，崗位責任應該清晰；建立預算執(zhí)行申請控制，制定申請流程，附以內(nèi)控流程圖，明確執(zhí)行的方式；建立預算執(zhí)行審批控制，由業(yè)務歸口部門或財務部門審核，審核的權限設置要明確；資金支付控制，單位制定貨幣資金控制流程，對資金支付業(yè)務實施有效控制。（3）預算考核環(huán)節(jié)的內(nèi)部措施。按內(nèi)控原則建立考評工作機制，制定工作流程，成立考核機構或指定紀檢監(jiān)察部門負責，績效評價要客觀公正。預算管理制度需要借助內(nèi)部控制的制衡性原則，以提高全面預算的執(zhí)行力，減少全面預算編制、執(zhí)行、考核方面的風險。內(nèi)部控制不是目的，是通過相應的控制措施為實現(xiàn)單位既定目標提供保障。

參考文獻

1.財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財會〔2012〕21號）.

2.財政部.關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見（財會〔2015〕24號）.

3.財政部.關于推進預算績效管理的指導意見（財預〔2011〕416號）.

作者:劉海龍 單位:徽縣會計管理核算中心