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鄉(xiāng)鎮(zhèn)居于城市之末、農(nóng)村之首，是溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在財政分配、管理、監(jiān)督等方面的作用具有基礎(chǔ)性，直接影響著國民經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運行，對于農(nóng)民增收、政權(quán)鞏固、社會安定關(guān)系重大。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的外部環(huán)境具有不確定性，收支規(guī)模偏小，實施資金分配、經(jīng)濟(jì)調(diào)控及資產(chǎn)運營的能力低下，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的供需矛盾成為財政運行中的突出問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的理論基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行中的財政活動和制度安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的存在與發(fā)展依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載的職能和任務(wù)。政府級次的安排與其提供公共品的分工密切相關(guān)。不同的公共品往往具有不同的受益范圍，受益范圍廣、消費外部性強的公共品由高層級政府提供更具效率，受益范圍小、消費外部性弱的公共品由低層級政府提供則更能滿足居民需求。不同層級政府應(yīng)提供不同的公共品，以實現(xiàn)政府層級與財政職能的最佳匹配。地方性公共品的特征構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在與發(fā)展的前提條件。地方性公共品的受益范圍基本上被限定在本區(qū)域之內(nèi)，為本區(qū)域內(nèi)每位成員所享用。這種受益在本區(qū)域內(nèi)散布得相當(dāng)均勻，消費外部性一般不會溢出一定的地域。地方性公共品由地方政府分散提供，可以比較準(zhǔn)確地反映居民對該公共品的需求強度和受益程度，決策成本比較低，容易克服公共品供求不相匹配的矛盾，資源配置效率較高。農(nóng)村公共品的區(qū)域差異性、成本的低承受性、較小的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)［1］，一方面成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在與發(fā)展的理由，另一方面又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展受到限制甚至失去存在的必要性。由于人們居住地不同，在消費公共品時必須進(jìn)行私人消費，否則將失去消費公共品的機會，因而造成實際享用的公共品不均等問題。這種情況在區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異巨大的我國表現(xiàn)得尤其明顯。由于城市化水平低、基礎(chǔ)設(shè)施分布不均衡、居民自由流動存在障礙，個人對公共品的消費所對應(yīng)的私人消費投資往往差異巨大。這種相關(guān)性導(dǎo)致了公共品消費的非均等化，如果個人無法承擔(dān)消費公共品所必需的私人消費成本，就會失去消費公共品的機會和可能，公共品的非排他性就無法體現(xiàn)。大量公共品衍生的私人消費成本的存在，是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獨立提供部分鄉(xiāng)村公共品具有必要性。但鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、公共品規(guī)模小，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村公共品提供的效率，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的演化呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的演化進(jìn)程

在漫長的中國歷史上，鄉(xiāng)級行政組織乃至鄉(xiāng)級政權(quán)長期存在并從事一些帶有財政性質(zhì)的活動，但獨立的鄉(xiāng)級財政的出現(xiàn)只有不到100年的時間。秦漢到隋，鄉(xiāng)村治理實行實體性行政、功能性自治的體制;隋到明清，鄉(xiāng)村治理實行功能性行政和實體性自治體制。秦王朝統(tǒng)一中國后，實行以郡縣制為特點的中央集權(quán)體制?？h是基層政權(quán)單位，縣以下設(shè)立鄉(xiāng)、亭、里。鄉(xiāng)是縣延伸的行政組織，其功能主要是征稅、司法、教化、治安，實行城鄉(xiāng)分治、上下分治的管理體制，縣以下未建立正式政權(quán)體制，鄉(xiāng)只是具有行政功能的組織。在縣以上實行中央集權(quán)的垂直統(tǒng)治，縣以下主要依靠傳統(tǒng)權(quán)威進(jìn)行間接統(tǒng)治，通過鄉(xiāng)、里等行政組織網(wǎng)絡(luò)，收取賦稅、征派勞役兵役，維持治安和司法。隋唐期間，鄉(xiāng)一級不再是正式的行政單位，只具有一定的行政功能［2］。宋代“王權(quán)止于縣政”，縣以下通過半官半民的保甲體制進(jìn)行治理，鄉(xiāng)官制變?yōu)槁氁壑?，鄉(xiāng)官不再是領(lǐng)取俸祿的正式官員，而是縣政府的差役。此時的鄉(xiāng)村治理主要依靠宗族社會的自治力量，這是由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余難以供養(yǎng)一個龐大的官僚組織體系，交通、信息等方面的高昂成本使國家行政難以進(jìn)一步向下延伸。自20世紀(jì)初以來，政權(quán)下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政機構(gòu)得以建立，其職能經(jīng)歷了多次變化，工作職責(zé)得以明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財政活動增加。即便如此，在大部分時間里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政活動的獨立性并不強。1941年，國民政府頒布《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織條例》，建立鄉(xiāng)級基層政權(quán)，設(shè)立鄉(xiāng)代表會議、鄉(xiāng)公所，下設(shè)民政、警察、經(jīng)濟(jì)、文化四股，功能包括編查戶口、整理財政、規(guī)定地價、設(shè)立學(xué)校、辦理警衛(wèi)、推進(jìn)衛(wèi)生、開辟交通、實行救恤等。新中國成立后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)財糧助理員，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經(jīng)費開支等工作。1953年，政務(wù)院要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國家財政預(yù)算范疇。1954年，第一屆全國人民代表大會通過的《憲法》規(guī)定農(nóng)村基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實質(zhì)上是縣級財政的一部分。1958年建立體制，實行政社合一，一般是一鄉(xiāng)一社，生產(chǎn)和政權(quán)組織一體化，從事直接的生產(chǎn)管理。隨后實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，由生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、落實上級下達(dá)的計劃任務(wù)、收繳公糧或農(nóng)業(yè)稅收、進(jìn)行決算分配、管理集體資產(chǎn)、維持社會治安等，實際上是將政權(quán)組織進(jìn)一步下沉至生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。公社作為一級政權(quán)機關(guān)在財政上實行統(tǒng)收統(tǒng)支，但只能在上級政府規(guī)定的范圍內(nèi)開支，既不能隨意向農(nóng)民伸手，也不得違反上級財政管理。20世紀(jì)80年代，隨著制度的瓦解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐漸建立起來，其獨立性也空前強化。1982年，全國人大五屆五次會議通過的《憲法》規(guī)定，設(shè)立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會和人民政府。1983年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求建立鄉(xiāng)政府，隨之要建立鄉(xiāng)級財政和相應(yīng)的預(yù)決算體制，明確其收支來源與范圍。1985年，財政部制定《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政管理試行辦法》，規(guī)定鄉(xiāng)級財政收支由國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”。隨后全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，縣鄉(xiāng)之間實行財政包干體制。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得了獨立的預(yù)算權(quán)，以農(nóng)業(yè)稅為核心收入，承擔(dān)了較多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會職能，如發(fā)展工業(yè)、開展義務(wù)教育等。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要原因，是希望調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理財積極性，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源中，農(nóng)業(yè)稅缺少彈性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分布極不平衡，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政能力相差極大。在全國大部分農(nóng)村地區(qū)尤其是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的增長空間有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為了有更多的財政收入來源想出了各種辦法。20世紀(jì)90年代中期，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍開展“財源基地”建設(shè)，核心是鼓勵農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特種養(yǎng)殖，增加財政收入。但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)強制農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，損害了農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)，因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失敗引發(fā)了一些群體性事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有很強的收取農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅的積極性，而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅的計量十分困難。在一些農(nóng)民組織能力較弱的地區(qū)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅不再據(jù)實征收，而是按人頭或耕地面積平攤，以農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅名義增加的農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重。由于缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強有力的民主監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有財政收支決定權(quán)，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力?！叭嵛褰y(tǒng)”是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民收取的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與社會公益事業(yè)的費用。由于缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強有力的監(jiān)督，統(tǒng)籌費大多未能做到?？顚Ｓ?，一部分被挪用甚至被吃喝掉了。20世紀(jì)90年代，農(nóng)民承擔(dān)的“三提五統(tǒng)”越來越高，負(fù)債越來越多，鄉(xiāng)級集體性資產(chǎn)卻未見增加。1991年國務(wù)院規(guī)定農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留不得超過上一年農(nóng)民人均收入的5%，還規(guī)定農(nóng)民每年應(yīng)該承擔(dān)一定數(shù)量的義務(wù)工和積累工。鄉(xiāng)村兩級通過虛報農(nóng)民人均收入，實行“以資代勞”，由農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)“兩工”變成了村勞動力必須承擔(dān)“兩工”費用，通過各種手段向農(nóng)民收費。1994年我國推行分稅制改革，但在省以下實際上并沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。原有的“收支掛鉤”型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制(實質(zhì)上是變相的財政包干制)普遍存在，個別地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”型財政體制。在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)財政承擔(dān)的義務(wù)教育、衛(wèi)生、文化等方面的社會責(zé)任愈來愈多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員增加，行政運行成本愈來愈高，還有因政績驅(qū)動而引發(fā)的大量支出需求。行政主導(dǎo)的縣鄉(xiāng)財政體制建立在包干制和基數(shù)法的基礎(chǔ)之上，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與支出需要不匹配，出現(xiàn)較大收支缺口，進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)村組織亂收費、亂攤派和亂罰款，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重和大量地方債務(wù)［3］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入嚴(yán)重依賴于農(nóng)民出資出勞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要承擔(dān)滿足農(nóng)民最低限度公共品需求的責(zé)任;農(nóng)民對公共品的偏好難以有效表達(dá)出來，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織收入行為缺乏有效的制約手段，這都使縣、鄉(xiāng)、村各級為了應(yīng)付自上而下的達(dá)標(biāo)升級事務(wù)或維護(hù)政府部門的利益，收費建設(shè)大量與農(nóng)民需求無關(guān)的項目。在分稅制上收財權(quán)后，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口日益突出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公共品供給實行的是自上而下的制度外供給決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獨立性的增強，既在一些地區(qū)發(fā)揮了促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的作用，也誘發(fā)了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重并導(dǎo)致鄉(xiāng)村干群關(guān)系惡化和社會不穩(wěn)定。在國家投入不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給能力主要依賴農(nóng)民負(fù)擔(dān)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給能力問題很快變成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。在財政能力不足的情況下，為了提供必要的公共品，地方政府不斷地加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時，地方政府又沒有將從農(nóng)民那里獲得的資源全部用于滿足農(nóng)民的需求［4］。地方政府在提供農(nóng)村公共品時，即使按農(nóng)民對公共品需求的偏好供給，在缺乏中央財政轉(zhuǎn)移支付的背景下，農(nóng)業(yè)型地區(qū)的地方政府也只能借助于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)來實現(xiàn)。因為地方政府供給的農(nóng)村公共品偏離農(nóng)民的需求，農(nóng)民更加難以忍受自上而下下達(dá)的出資出勞的負(fù)擔(dān)，以致農(nóng)村共同生產(chǎn)費也被當(dāng)做農(nóng)民負(fù)擔(dān)而列在中央控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的清單之中。21世紀(jì)初開始，農(nóng)村稅費改革在全國推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要收入統(tǒng)籌費被取消。2006年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的核心收入農(nóng)業(yè)稅被廢止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搭車收費的載體被拆除。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少的情況下，其大量的支出責(zé)任如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資支出責(zé)任也上劃縣級財政。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能萎縮的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工人數(shù)卻難以壓縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難突出。2006年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原則上推行“鄉(xiāng)財縣管”，縣鄉(xiāng)財政施行“共編預(yù)算、統(tǒng)設(shè)賬戶、集中收付、統(tǒng)辦采購、統(tǒng)管票據(jù)”，縣級財政部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計賬務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入全部納入縣級財政管理。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對象是廣大農(nóng)村居民，主要職能是提供社會服務(wù)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和福利，進(jìn)行行政管理，維護(hù)法律和秩序，提供災(zāi)害救濟(jì)等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域范圍小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對的社會具有單一性，公共事物相對比較簡單，主要管理執(zhí)行性事務(wù)，其工作具有綜合性特點?？h級部門也將管理機構(gòu)向下延伸，在鄉(xiāng)級設(shè)立站、所。財政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要部門，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的組織形式，或直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，或主要受縣級財政部門領(lǐng)導(dǎo)，在財政上受縣級支配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作也具有綜合性特點，不僅執(zhí)行財政收支事務(wù)，而且履行管理、監(jiān)督農(nóng)村財務(wù)的職能。我國實行的是中央自上而下集中領(lǐng)導(dǎo)的治理模式，上級政府可以根據(jù)自身的需要或出于某種公共利益的考慮改變收入分配，改變事權(quán)和支出責(zé)任。法律沒有對各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，下級政府執(zhí)行上級政府委托的許多支出責(zé)任，但有的支出責(zé)任卻只有目標(biāo)而缺乏財政支持。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“五統(tǒng)”等收入來源，以往面向農(nóng)民收取的各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入被規(guī)范或取消，“三亂”行為受到嚴(yán)厲監(jiān)控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自組織財政收入功能急劇弱化，供給農(nóng)村公共品的能力衰退。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入絕大部分來自于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付資金與龐大而復(fù)雜的農(nóng)村公共品需求相比，顯得數(shù)量不足，而且專項轉(zhuǎn)移支付資金的用途很明確，難以靈活使用。工商業(yè)落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，其收入幾乎全部依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付，財政收入彈性很小，但財政支出卻存在剛性，收支缺口難以壓縮。在財政困難的背景下，許多地區(qū)于2006年開始推行“鄉(xiāng)財縣管”，其實質(zhì)就是實行統(tǒng)收統(tǒng)支體制，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級預(yù)算的自主性。“鄉(xiāng)財縣管”減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，部分堵塞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、亂進(jìn)人、亂支出、亂舉債漏洞，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點的順序合理安排支出，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難，同時也壓制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的干預(yù)能力。當(dāng)前農(nóng)村公共品供給的制度設(shè)計，最主要的是通過財政轉(zhuǎn)移支付資金為公共品供給提供資金保障。近年來中央加大了對農(nóng)村公共事業(yè)的投入力度，大量采用專項撥款的轉(zhuǎn)移支付形式，在主管部門主導(dǎo)下完成鄉(xiāng)村公共品供給的決策和實施，如提供義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、新合作醫(yī)療補助等。這種通過自上而下的各級部門實施的條條式公共品供給，實際上有一大部分沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生直接聯(lián)系，如鄉(xiāng)村公路的修筑資金一般情況下并沒有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥付。這種形式的優(yōu)點是為專項事業(yè)的發(fā)展提供了資金保障，但不足之處在于部門主導(dǎo)的運作方式一旦脫離消費者的有效監(jiān)管，可能出現(xiàn)高成本、低服務(wù)水平的問題。例如，新農(nóng)合醫(yī)療補助最大的受益者可能不是農(nóng)民，而是醫(yī)療部門和醫(yī)療機構(gòu)。這是由于實行合作醫(yī)療后，醫(yī)生待遇提高了，城鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)備更新了，但醫(yī)療價格卻難以下降。這種條條式供給的公共品，往往與農(nóng)村的實際需求存在差異，無法準(zhǔn)確反映農(nóng)民的農(nóng)村公共品需求偏好。由于轉(zhuǎn)移支付往往要求下級配套，因而還存在專項經(jīng)費容易向資源優(yōu)勢地方集中的問題，造成扶強不扶弱的現(xiàn)象。公共品最缺乏的地方往往最貧窮落后，組織性資源也不足，沒有能力配套;那些有能力配套的地方，公共品供給已經(jīng)相對豐富。這樣，專項經(jīng)費沒有起到應(yīng)有的作用。以上級財政轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共品供給的第二種形式，是直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行財力性轉(zhuǎn)移支付，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給農(nóng)村公共品的能力，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策和執(zhí)行公共品的提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的優(yōu)點是容易了解農(nóng)村公共品的需求偏好，能較準(zhǔn)確地供給農(nóng)村公共品。但在缺少強有力監(jiān)督的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能傾向于將更多的資源用于政績工程乃至為小集團(tuán)或個人牟利?，F(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在收費權(quán)受到嚴(yán)格限制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財力與從轉(zhuǎn)移支付途徑增加的財力，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運轉(zhuǎn)的人頭經(jīng)費，側(cè)重于“養(yǎng)人”而不是“辦事”，成為“吃飯財政”。還有一部分涉農(nóng)補助通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支付，支付標(biāo)準(zhǔn)與資金來源往往有明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有自由裁量權(quán)。農(nóng)村公共品供給的輔助性制度設(shè)計，是在政府監(jiān)督下的“一事一議”式村級公共品供給方式?！耙皇乱蛔h”是農(nóng)村社區(qū)組織基礎(chǔ)上的制度建構(gòu)，以村組為單位，通過村民大會或村民代表大會，討論決定與村民利益關(guān)系密切的公共品供給，民主管理由“一事一議”籌集的資金。為了防止鄉(xiāng)村組織借“一事一議”的名義加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央在農(nóng)村稅費改革文件中規(guī)定每個農(nóng)民每年負(fù)擔(dān)的“一事一議”經(jīng)費不能超過15元，相關(guān)事項經(jīng)鄉(xiāng)、縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門層層審批后才能實施。非行政性的村組組織因其非行政性特征而不具有強制性，不能強迫社區(qū)成員做他們不愿做的事情，在少數(shù)成員不服從多數(shù)成員時，雖然是民主的公共品供給決策，也沒有辦法強制實施，這導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)以自愿為基礎(chǔ)的合作供給公共品數(shù)量不足。即使是對于所有人有利的公共品決策，由于缺少強制力，少數(shù)人的不繳費可能發(fā)展為多數(shù)人的不繳費。更何況在村莊公共品供給中，農(nóng)民可以從公共品中獲得的收益并不平衡，全村所有人在社區(qū)公共品供給上達(dá)成一致更不容易。有一些農(nóng)村的“一事一議”得以開展，往往得益于這些地方農(nóng)村內(nèi)部具有強大的輿論力量，或者存在具有領(lǐng)導(dǎo)力和犧牲精神的農(nóng)民領(lǐng)袖，足以將村中少數(shù)想搭便車的人邊緣化，起到了相當(dāng)于法律或行政強制力的作用。在當(dāng)前農(nóng)民流動頻繁的社會快速轉(zhuǎn)型期，原有的村莊共同體正加速解體，村莊的組織資源大量流失，農(nóng)村輿論力量越來越不足以克服村莊公共品供給中少數(shù)人搭便車的難題，“一事一議”制度很難有效實施。相對于稅費改革前，農(nóng)民在稅費負(fù)擔(dān)減輕、涉農(nóng)補貼增加的同時，由于公共品供給不足，不得不在一些領(lǐng)域增加更多支出。比如，大中型水利設(shè)施提供的農(nóng)田灌溉不能滿足需要，農(nóng)戶不得不增加對小型水利設(shè)施的投入。我國財政體制的法制化程度較低，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的穩(wěn)定性與獨立性產(chǎn)生了不利影響?，F(xiàn)有上級主導(dǎo)型財政體制中，上級政府對下級政府的事權(quán)規(guī)定、變更、上收、下放、調(diào)整有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在很多模糊空間，導(dǎo)致下級政府的事權(quán)和支出責(zé)任不明晰、不穩(wěn)定，為上級政府向下級政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任提供了巨大可能性。稅收立法權(quán)高度集中在中央，收費的立法權(quán)、解釋權(quán)、開征聽證權(quán)，稅目及稅率的調(diào)整權(quán)，大部分集中在中央、省和一些較大的市，省級以下政府缺乏穩(wěn)定的收入制度和主體稅種［5］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入除了依賴于上級轉(zhuǎn)移支付外，沒有更多的合法財政收入來源;縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分不明確，存在事權(quán)下放過多等問題;在縣鄉(xiāng)財政收入劃分上帶有包干制和基數(shù)法成分，收入劃分、上解、下劃、結(jié)算均錯綜復(fù)雜，缺乏透明度，財政關(guān)系總體上呈現(xiàn)行政權(quán)力集中體制下的分稅或分成模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政得到的一般性轉(zhuǎn)移支付補助額不足以滿足基本公共服務(wù)均等化要求，轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用缺乏有效的監(jiān)督和約束機制。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展趨勢前瞻

近年來關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“存”“廢”的討論中，減少財政級次、“弱市虛鄉(xiāng)”的觀點產(chǎn)生了較大影響。筆者認(rèn)為，雖然現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能確實大幅減少，但農(nóng)村社會發(fā)展的國情及由此決定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)定位并不能提供取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的充足理由。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會穩(wěn)定狀況、村民自治水平、縣級政府的行政能力及農(nóng)村非政府組織的發(fā)育狀況等，在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)揮作用的情況下，并不利于農(nóng)村公共品的高效、足額提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府，管轄區(qū)域小，人口不多，行政事務(wù)相對簡單，相對于縣級政府而言具有輔助性質(zhì)。雖然在一定意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以被視為縣級政府的派出機構(gòu)，但由于其工作直接面對群眾，具有更多的服務(wù)性質(zhì)，政府職能的重點是提供公共服務(wù)和比較簡單的管理，在維護(hù)社會秩序、增進(jìn)社會公益和培育法治精神等方面具有一定優(yōu)勢。應(yīng)針對我國地區(qū)間差異較大且城鄉(xiāng)關(guān)系正處于大變動之中的特點，區(qū)分不同階段和不同情況，選擇不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革模式。交通、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，擴(kuò)展了縣級政府的有效管理幅度，縣級政府最優(yōu)轄區(qū)的半徑也已相應(yīng)變大，一些由鄉(xiāng)級財政提供的公共品如農(nóng)村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練及村際道路建設(shè)等改由縣級政府提供，可以有效克服公共品提供過程中的外部性并形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。財政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴以存在的基礎(chǔ)，也是一級政權(quán)的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行事權(quán)和支出責(zé)任，應(yīng)該有明確獲得的收入權(quán)，建立相對獨立的財權(quán)支撐。上級政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該重點保證各地至少達(dá)到最低基本公共服務(wù)水平。根據(jù)各地的最低基本標(biāo)準(zhǔn)支出需要與標(biāo)準(zhǔn)財力之間的差距計算一般性轉(zhuǎn)移支付，由上級政府對委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任撥付相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金。鄉(xiāng)級財政的職能，應(yīng)該定位為運用可支配財力提供本轄區(qū)內(nèi)行政、治安、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)等地方性公共品;負(fù)責(zé)上級政府安排的各項涉農(nóng)補貼的落實與管理如種糧直補、農(nóng)機補貼、良種補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補，落實上級政府的各項財政政策;對村級財務(wù)行使一定的監(jiān)督管理職責(zé)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)、財權(quán)及財政支出責(zé)任的劃分，應(yīng)該通過明確的法律法規(guī)形式進(jìn)行規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的重要特點，不在“聚財”而在“管財”。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理財制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理公共支出的關(guān)口前移，以公眾參與制定的有效的制度管人管事，有效約束支出行為。堅持依法理財，通過制度建設(shè)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為的約束，防止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算以外亂批條子，亂開增支口子，防止以權(quán)代法和以權(quán)謀私。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的透明度，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出程序的規(guī)范化建設(shè)，對財政資金運行全程進(jìn)行有效監(jiān)控。嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會通過的預(yù)算，不得隨意變更。在未來若干年里，農(nóng)村帶有一定社區(qū)性的公共品的供給活動，還需農(nóng)民參與其中。政府在短期內(nèi)無力也不可能包攬適宜農(nóng)村需求的全部公共品。

當(dāng)前，為提高農(nóng)村公共品的供給效率，需要重視社區(qū)性組織資源的培育，使社區(qū)可以清晰表達(dá)出其對公共品需求的偏好，提高組織資源和輿論力量在克服社區(qū)內(nèi)部成員搭便車行為方面的影響力，發(fā)掘鄉(xiāng)土文化中有利于增加組織資源的積極因素，動員自愿捐獻(xiàn)以補充農(nóng)村公共資源的不足，為農(nóng)村社區(qū)組織自發(fā)提供公共品減少交易成本。