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在不同的國家結(jié)構(gòu)形式中，地方享有的財(cái)政自主權(quán)不一樣。聯(lián)邦制國家的地方一般享有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)。單一制國家的地方能否發(fā)債，情況則相對(duì)復(fù)雜得多，取決于該國的法治狀況和財(cái)政體制。中國地方政府受制于《預(yù)算法》的限制，不享有獨(dú)立發(fā)行債券的權(quán)力。不過，觀察分稅制實(shí)施以來地方債券發(fā)行的模式，可以體察國家在處理政府間財(cái)政關(guān)系問題上遇到的困難，為未來規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系提供一些思路，同時(shí)，對(duì)改進(jìn)和完善地方債制度也會(huì)有所啟示。

一、分稅制實(shí)施以來的地方債券發(fā)行

分稅制財(cái)政管理體制實(shí)施以來，地方債發(fā)行受到《預(yù)算法》的嚴(yán)格控制。該法第28條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在不與上述規(guī)定相沖突的前提下，迄今為止，地方債的發(fā)行和償還曾采取三種模式，即中央轉(zhuǎn)貸地方模式、中央代為發(fā)行模式和中央代為償還模式。三種模式分別有不同的考慮，但基本上反映出同樣的問題，即由于缺乏規(guī)范的法治化約束，政府間財(cái)政關(guān)系定位不清，地方難以成為獨(dú)立的發(fā)債主體。

1.中央轉(zhuǎn)貸地方模式1998～2004年實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，中央政府曾經(jīng)發(fā)行長期建設(shè)債券，并將一部分轉(zhuǎn)貸給地方政府，用于國家確定項(xiàng)目的建設(shè)。在這種模式下，對(duì)于投資者而言，債務(wù)人其實(shí)是唯一的，即中央政府，而不是地方政府。中央轉(zhuǎn)貸地方之后，中央成為地方的債權(quán)人，地方只是中央的債務(wù)人，而不直接面對(duì)投資者。1998年財(cái)政部制發(fā)的《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》規(guī)定，對(duì)到期不能歸還轉(zhuǎn)貸資金本金和利息的，財(cái)政部將如數(shù)扣減對(duì)地方稅收返還。由于每年中央對(duì)地方都有大量的稅收返還，如果嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定，轉(zhuǎn)貸資金的償還根本不成問題。不過，不能償還轉(zhuǎn)貸資金的，往往就是財(cái)力不足的中西部地區(qū)的政府。中央每年除了足額進(jìn)行稅收返還外，還不得不進(jìn)行大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，才能維持這些地方的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如果扣減稅收返還，必將使其陷入財(cái)政危機(jī)。最后執(zhí)行的結(jié)果是，對(duì)不少地區(qū)而言，轉(zhuǎn)貸資金變成了中央的財(cái)政撥款。財(cái)政部認(rèn)為，由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預(yù)算反映，也不在地方預(yù)算反映，只在往來科目列示，不利于監(jiān)督。同時(shí)，由于舉借債務(wù)與資金使用主體脫節(jié)，責(zé)權(quán)不清，增加了中央財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些情況，從2009年開始，地方債券發(fā)行不再采用轉(zhuǎn)貸方式，而改用中央政府代借代還的方式。

2.中央代為發(fā)行模式2009年，國務(wù)院批準(zhǔn)地方發(fā)行2000億地方債券，由財(cái)政部代為發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。中央代為發(fā)行地方債的基本原理是，在國務(wù)院核準(zhǔn)的額度范圍內(nèi)，各省發(fā)行多少地方政府債券，需經(jīng)同級(jí)立法機(jī)關(guān)審批通過，籌措的資金納入本級(jí)預(yù)算管理。與此同時(shí)，地方債券會(huì)冠以發(fā)債地方政府名稱。債券購買人名義上和發(fā)行債券的省份單獨(dú)發(fā)生法律關(guān)系，債務(wù)人不再是中央政府，而是發(fā)行債券的各省級(jí)人民政府，以督促地方政府切實(shí)履行職責(zé)，保證資金使用的安全、經(jīng)濟(jì)和效率。按照《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》的要求，地方政府債券到期后，由中央財(cái)政統(tǒng)一代辦償還。地方財(cái)政要足額安排地方政府債券還本付息所需資金，及時(shí)向中央財(cái)政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金。如果屆時(shí)還本確實(shí)存在困難，經(jīng)批準(zhǔn)，到期后可按一定比例發(fā)行1～5年期新債券，分年全部歸還。對(duì)于未按時(shí)上繳的，中央財(cái)政根據(jù)逾期情況計(jì)算罰息，并在辦理中央與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳。對(duì)債券購買人而言，既然地方政府債券到期后，中央財(cái)政統(tǒng)一代辦償還，那么，即使地方政府沒有按時(shí)上繳債券本息，中央政府仍對(duì)外承擔(dān)資金償付責(zé)任，然后再按照一定方法向地方政府追償。這種做法和中央轉(zhuǎn)貸地方并無二致，由于中央財(cái)政提供信用擔(dān)保，債券購買人其實(shí)也不存在風(fēng)險(xiǎn)。唯一不同的是，在轉(zhuǎn)貸模式下，地方政府是間接的債務(wù)人，債權(quán)人無權(quán)向地方政府求償。而在代為發(fā)行的模式下，地方政府是直接的債務(wù)人，債權(quán)人除向中央政府請(qǐng)求代還外，還可以直接向票面上列明的地方政府求償。對(duì)于中央財(cái)政來說，代為發(fā)行其實(shí)是在提供信用，承諾代為償還更是在進(jìn)行擔(dān)保，其風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)實(shí)存在的。雖然中央提出，如果地方到期不提供償債資金，則由中央財(cái)政罰息，并在辦理政府間財(cái)政結(jié)算時(shí)扣回，但中央轉(zhuǎn)貸地方的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，對(duì)于財(cái)力貧瘠的地方政府，一旦到期不能償還債務(wù)，扣減稅收返還或降低轉(zhuǎn)移支付都行不通。

3.中央代為償還模式2011年10月17日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省（市）政府債券，列入預(yù)算管理。2011年試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息。試點(diǎn)?。ㄊ校?yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制，在規(guī)定時(shí)間將財(cái)政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財(cái)政專戶。此次地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)可謂意味深長。首先，自2009年以來實(shí)施的代為發(fā)行模式并未廢止，試點(diǎn)?。ㄊ校┲馊匀谎匾u既有的做法，地方政府債券由中央財(cái)政代借代還。其次，列入試點(diǎn)的四個(gè)省（市）財(cái)力雄厚，容易取得債權(quán)人的信任，債券發(fā)行應(yīng)該不存在困難。再次，本次發(fā)行采取規(guī)?？刂频霓k法，試點(diǎn)?。ㄊ校┑陌l(fā)行額度由中央批準(zhǔn)，地方不能自行其是，以便于有效控制風(fēng)險(xiǎn)。最后，此批試點(diǎn)地方債券仍由財(cái)政部代辦還本付息，其償債保障機(jī)制與往年相比并無改變。如前所述，無論是中央轉(zhuǎn)貸地方，還是中央地方債券，就富裕地區(qū)的債務(wù)償還而言，盡管中央需承擔(dān)擔(dān)保甚至直接償還責(zé)任，但是，在目前的財(cái)政體制下，中央有足夠的保障機(jī)制，可以督促地方提供償債資金。所以，試點(diǎn)地方自主發(fā)債之后，盡管中央仍然承擔(dān)代辦還本付息的責(zé)任，但是，由于這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政力量雄厚，中央其實(shí)也沒有多大的風(fēng)險(xiǎn)。問題在于，果真如此的話，地方試點(diǎn)自主發(fā)債的意義何在？它想要解決什么問題？它又能夠解決什么問題？眾所周知，債券究竟是由本人發(fā)行還是他人代為發(fā)行，這并不會(huì)影響投資人對(duì)債券風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)，債券的信用取決于償還。因此，和中央代為發(fā)行債券相比，地方自主發(fā)債試點(diǎn)并無實(shí)質(zhì)性突破，僅僅是在技術(shù)規(guī)則上的革新，幫助地方積累發(fā)行債券經(jīng)驗(yàn)而已。確實(shí)，既然是地方政府債券，由地方政府自主發(fā)行就理所當(dāng)然。而只要維持中央對(duì)償債的擔(dān)保，地方債券的信用就不會(huì)降低。因此，自主發(fā)債試點(diǎn)?。ㄊ校┑姆秶€有進(jìn)一步拓寬的空間。

二、從地方債券制度看政府間財(cái)政關(guān)系

從中央財(cái)政轉(zhuǎn)貸地方政府，到以地方政府名義發(fā)行，但由中央財(cái)政代借代還，再到由地方政府獨(dú)立發(fā)行，中央財(cái)政代為還本付息，地方債的實(shí)驗(yàn)一步步在往前走?？梢灶A(yù)料，在不遠(yuǎn)的將來，財(cái)力富裕地區(qū)可能擁有完全的發(fā)債權(quán)，自己發(fā)行，自己償還，無需中央信用背書。西部地區(qū)還會(huì)繼續(xù)借用中央信用。不過，如果地方財(cái)政收支沒有穩(wěn)定的保障，而是完全由中央政府單方面決定，那么獨(dú)立地方的發(fā)債權(quán)對(duì)債權(quán)人未必公平。既然無論是采用中央轉(zhuǎn)貸還是中央模式，或是中央代還模式，中央政府都有為地方債券充當(dāng)?shù)谝粋鶆?wù)人的風(fēng)險(xiǎn)，為什么《預(yù)算法》不全面禁止地方債券或者徹底放開地方債券？筆者以為，地方債蘊(yùn)含著非常復(fù)雜的政府間財(cái)政關(guān)系。在目前的財(cái)政體制下，無論是全面禁止還是全面放開，都不具有現(xiàn)實(shí)可能性。特例允許地方發(fā)債，但由中央轉(zhuǎn)貸或中央代借、代還，是迫不得已的辦法。只不過，相對(duì)于中央轉(zhuǎn)貸，在預(yù)算管理方面，代借或代還的模式更加規(guī)范一些，別的方面并無實(shí)質(zhì)改變。中央之所以無法全面禁止地方舉債，是因?yàn)榈胤秸_實(shí)有這樣的需要。1994年之后，我國開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制，財(cái)力和財(cái)權(quán)都向中央集中，地方政府的財(cái)政能力很大程度上被削弱。然而在這段時(shí)期內(nèi)，地方的財(cái)政支出不僅無法抑制，反而不得不大幅度擴(kuò)張。首先，這段時(shí)期正是我國城市化飛速發(fā)展的時(shí)期，道路、水電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施急需改擴(kuò)建。其次，地方政府的第一要?jiǎng)?wù)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開政府投資。再則，1998年之后，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，積極財(cái)政政策長期盛行。2008年之后，財(cái)政又陷入了危機(jī)治理模式，政府投資不斷擴(kuò)大。由于財(cái)政開支不斷擴(kuò)展，而財(cái)政收入來源有限，地方政府自然會(huì)產(chǎn)生舉借債務(wù)的沖動(dòng)。由于《預(yù)算法》不允許地方發(fā)行債券，國務(wù)院也不會(huì)對(duì)此輕易特批，通過設(shè)立融資平臺(tái)變相舉債，就成了地方政府不得已的選擇。[1]如果中央無視地方的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)變相舉債行為嚴(yán)厲查處，以中央政府目前的高度權(quán)威，全面禁止地方債并非沒有可能。然而，如果不改變政府間財(cái)政分配方式，又不允許地方正常或變相舉債，捉襟見肘的地方政府就會(huì)成為“維持會(huì)”，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)自然會(huì)大大降低。而一旦地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。因此，盡管中央對(duì)地方債務(wù)憂心忡忡，擔(dān)心有朝一日演變成財(cái)政危機(jī)，但是，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任或其他特定需要，也只有暫時(shí)睜一只眼閉一只眼了。如果確實(shí)不能全面禁止，是否可以考慮徹底放開？早在十屆全國人大組織修改《預(yù)算法》時(shí)，就已經(jīng)有人提出這種觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為，允許地方政府在一定限制條件下公開發(fā)行地方債，可以防止地方違規(guī)舉債所帶來的風(fēng)險(xiǎn)；只要中央政府制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，建立有效的約束機(jī)制和管理制度，加強(qiáng)監(jiān)管，允許地方發(fā)債不會(huì)有大的風(fēng)險(xiǎn)。反對(duì)者仍然擔(dān)心的是，目前地方政府投資擴(kuò)張欲望強(qiáng)烈，同時(shí)沒有形成有效的行為自律、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自控等機(jī)制，所以暫時(shí)不應(yīng)賦予地方發(fā)債權(quán)。[2]雖然《預(yù)算法》的修改目前還沒有進(jìn)展，但地方能否發(fā)行債券的問題一直延續(xù)至今。筆者認(rèn)為，在加強(qiáng)地方債預(yù)算管理、提高債務(wù)資金的使用效率、控制債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)方面，2009年以來的地方債發(fā)行是有益的嘗試。由于發(fā)債規(guī)模有限，對(duì)中央來說，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是可控的。即便有的地方政府最后無力償還，需要中央兜底的數(shù)額也不會(huì)太大。然而，一旦取消規(guī)模和用途限制，放棄國務(wù)院的審批權(quán)，任由地方政府隨意發(fā)行債券，對(duì)由此產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，中央財(cái)政能否全部兜得住，就是一個(gè)大大的問題。有學(xué)者提出，如果地方政府還不起債，就應(yīng)該讓其破產(chǎn)，而不應(yīng)該由中央來兜底。他還特別指出，地方政府破產(chǎn)是指地方財(cái)政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)。破產(chǎn)之災(zāi)，也許有助于逼出一個(gè)廉價(jià)政府。[3]在國外，地方政府破產(chǎn)確實(shí)并不鮮見。不過，破產(chǎn)必須有一個(gè)前提，即債務(wù)人是獨(dú)立的法律主體，有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，能對(duì)自己的行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。如果債務(wù)人不是獨(dú)立的主體，而是受制于第三人，破產(chǎn)顯然不利于保護(hù)債權(quán)人利益。然而，根據(jù)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的內(nèi)容，地方政府在財(cái)政上并不是獨(dú)立主體，而只是中央政府在地方的派出機(jī)構(gòu)。如果地方政府沒有能力還債，破產(chǎn)并非解決問題的良方，反而會(huì)帶來一系列的惡果。為了保護(hù)債權(quán)人的利益，維護(hù)政府的信用，中央政府只能承擔(dān)最后的付款責(zé)任。《預(yù)算法》雖然規(guī)定一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，并要求各級(jí)預(yù)算收支平衡,但地方政府并沒有獨(dú)立的收入權(quán)，而是受制于中央政府的單方面決定?？梢宰鳛槔C的是，目前財(cái)政收支劃分的依據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》。這份文件既不是行政法規(guī)，更不是法律，而只是一種規(guī)范性文件。這種形式本身已經(jīng)預(yù)示了它的非穩(wěn)定性，一旦有需要，國務(wù)院可以隨時(shí)調(diào)整，無需經(jīng)過地方政府的同意。更為值得一提的是，在中央和地方的財(cái)政關(guān)系中，國務(wù)院本身是一個(gè)利益主體，而不是相對(duì)獨(dú)立的第三人。國務(wù)院單方面決定中央和地方的財(cái)政關(guān)系，本身就否定了地方政府在財(cái)政上的獨(dú)立性，使得地方政府無需為債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。如果一方面要求地方政府獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，無力償還債務(wù)就實(shí)行破產(chǎn)，另一方面財(cái)政收入和支出的決定權(quán)都在中央，這對(duì)地方債券的債權(quán)人非常不公平，會(huì)極大地影響債券的信用評(píng)級(jí)，以至于導(dǎo)致無人認(rèn)購的尷尬局面。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)外發(fā)行債券時(shí)，是以自己未來收入作擔(dān)保的。如果分配規(guī)則確定，這種未來收入是可以測定的。但是，假如中央可以隨時(shí)調(diào)整分配規(guī)則，將原本屬于地方的收入轉(zhuǎn)歸中央，將原本屬于中央的開支轉(zhuǎn)歸地方，地方債券的信用等級(jí)就會(huì)降低。這種莫名增加的風(fēng)險(xiǎn)，并不是因?yàn)閭鶛?quán)人的行為所致，也不是因?yàn)榈胤降男袨樗?，而是因?yàn)橹醒胄薷牧素?cái)政收支劃分規(guī)則。因此，對(duì)于地方政府無力償還債務(wù)的情況，中央政府理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)償還責(zé)任。而中央之所以能夠單方面修改規(guī)則，恰恰是因?yàn)榈胤秸旧聿⒉华?dú)立，在財(cái)政上只是中央的派出機(jī)構(gòu)。綜上可知，受現(xiàn)行財(cái)政管理體制的約束，將發(fā)債權(quán)完全下放給地方不現(xiàn)實(shí)。就特準(zhǔn)地方發(fā)行債券而言，無論是之前的中央轉(zhuǎn)貸，還是現(xiàn)在的代借或代還，都充分體現(xiàn)了中央決策的慎重。畢竟，比起徹底下放舉債權(quán)給地方，這三種方法風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。不過，這些方法只是治標(biāo)不治本。中央為地方債兜底，這一點(diǎn)一直沒有改變。更何況，相對(duì)于地方政府龐大的需求而言，兩千億的發(fā)債規(guī)模無異于杯水車薪。為了解決建設(shè)資金的來源問題，地方政府還是會(huì)一如既往地變相融資。有鑒于此，不妨跳出固有思維的藩籬，從建設(shè)獨(dú)立財(cái)政主體的角度思考地方舉債問題。

三、法治化視角下地方債券制度的走向

如前所述，在我國現(xiàn)有的政府間財(cái)政關(guān)系模式下，地方債既不能完全禁止，也不能徹底放開。轉(zhuǎn)貸制度雖然結(jié)果并不理想，但畢竟有助于中央控制風(fēng)險(xiǎn)。代借及代還制度比轉(zhuǎn)貸更進(jìn)一步，它在法律上將地方政府推向前臺(tái)，使其與債券投資者建立直接聯(lián)系。這既可以增加地方政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也有利于加強(qiáng)對(duì)資金的預(yù)算管理。不過，既然實(shí)行一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算，地方政府就應(yīng)該成為獨(dú)立的財(cái)政主體，有明確的財(cái)政支出范圍和收入來源。而只有將財(cái)政收支劃分納入法律的范疇，使其脫離中央政府單方面的支配，地方政府才有可能在財(cái)政上獨(dú)立。地方政府只要獲得本級(jí)人大的同意，且能夠得到債券投資者的認(rèn)可，就可以對(duì)外發(fā)行債券，不必經(jīng)過中央政府的審批。根據(jù)憲法的設(shè)計(jì)，我國是一個(gè)單一制國家，除了特別行政區(qū)之外，地方政府不是獨(dú)立的法律主體，必須服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)，規(guī)定中央和省級(jí)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體劃分。全國地方各級(jí)政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)。不過，筆者并不認(rèn)為，有了憲法授權(quán)之后，國務(wù)院就可以自主決定所有行政事項(xiàng)，包括與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。鑒于憲法的內(nèi)容相當(dāng)抽象概括，基于建設(shè)法治國家的要求，應(yīng)該通過制定法律的方式將其落實(shí)。只有同時(shí)符合憲法和法律的規(guī)定，國務(wù)院行使職權(quán)行為才算是合法的。因此，比較合理的表述應(yīng)該是，國務(wù)院“依法”領(lǐng)導(dǎo)地方政府，“依法”規(guī)定中央與地方之間的職權(quán)劃分?！稇椃ā返?9條第1款第1項(xiàng)要求，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令。筆者認(rèn)為，該項(xiàng)職權(quán)與同款有關(guān)國務(wù)院職權(quán)的其他規(guī)定不應(yīng)并列，而應(yīng)理解為一個(gè)總括性的要求。這種規(guī)定方式既是授權(quán)也是限權(quán)。它意味著，國務(wù)院規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，或者決定、命令時(shí)，必須遵守憲法和法律。同樣的道理，國務(wù)院行使具體的職權(quán)時(shí)，更應(yīng)該遵守憲法和法律。這不是筆者妄加揣測，而是有實(shí)際的例證。全國人大制定《立法法》，就是這一理念的充分體現(xiàn)。《立法法》第8條明確列舉了需要制定法律的事項(xiàng)，其中有些就屬于《憲法》第89條所賦予的國務(wù)院職權(quán)。例如，《憲法》第89條第1款第9項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院管理對(duì)外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定。但《立法法》第8條要求，有關(guān)國家主權(quán)的事項(xiàng)只能制定法律。只有當(dāng)法律確實(shí)還沒有做出規(guī)定，而現(xiàn)實(shí)中又不得不進(jìn)行規(guī)范時(shí)，才能采取一些過渡或變通的措施。一旦條件成熟，仍然必須制定法律加以規(guī)范。筆者充分注意到《憲法》第89條第1款第4項(xiàng)和第110條第2款。既然國務(wù)院有權(quán)決定其與地方政府之間職權(quán)劃分，既然全國地方政府都服從國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)中央與地方之間財(cái)政收支的劃分，由國務(wù)院單方面規(guī)定似乎并不為過。國務(wù)院1993年制定《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，以及2001年制定《所得稅收入分享改革方案》，應(yīng)該就是這種指導(dǎo)思想的產(chǎn)物。不過，這種做法有其負(fù)面作用，前文已經(jīng)對(duì)此充分闡述。即便從程序正義的角度看，政府間財(cái)政關(guān)系也應(yīng)該由法律來規(guī)定。雖然國務(wù)院也屬于“中央”，但它并不能代表地方政府的利益。在我國現(xiàn)有的憲政體制下，只有全國人大才能代表地方的利益，超越國務(wù)院和地方政府之間的對(duì)立，從而對(duì)國務(wù)院起到重要的制約作用。畢竟，全國人大是一個(gè)議事和表決平臺(tái)，行使表決權(quán)的代表大部分來自地方，對(duì)地方政府的利益會(huì)更加關(guān)注。只有通過這種設(shè)計(jì)，才能平衡政府間財(cái)政關(guān)系，并使其相對(duì)穩(wěn)定，不至于朝令夕改。也只有這樣，地方政府的財(cái)政收支范圍才能規(guī)范化，投資人對(duì)其償債能力也才能合理評(píng)估。至少從財(cái)政法的角度而言，這樣的地方政府才會(huì)具有“法人”資格：能擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，能獨(dú)立行使決策權(quán)，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。雖然即便按照這種模式運(yùn)作，地方政府仍然要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，但是，游戲規(guī)則已經(jīng)改變了。國務(wù)院只能在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定的程序行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。如果國務(wù)院希望調(diào)整財(cái)政收支劃分，就必須提請(qǐng)全國人大修改法律。如果全國人大的表決結(jié)果是同意，即表明中央和地方在新的形勢下達(dá)成共識(shí)。假如表決的結(jié)果是反對(duì)，原有的規(guī)則還必須繼續(xù)執(zhí)行。其實(shí)，《立法法》已經(jīng)對(duì)此提出了明確要求。根據(jù)《立法法》第8條第1款第8項(xiàng)，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。政府間財(cái)政收支劃分毫無疑問屬于財(cái)政基本制度，應(yīng)該通過法律來調(diào)整和規(guī)范，而不應(yīng)繼續(xù)由國務(wù)院單方面決定。《立法法》第9條又規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。”不過，迄今為止，就政府間財(cái)政收支劃分而言，全國人大及其常委會(huì)從來沒有對(duì)國務(wù)院授權(quán)。雖然《立法法》的生效時(shí)間為2000年7月1日，對(duì)于1994年分稅制方案并無溯及力，但是，《立法法》生效之后，分稅制方案仍然繼續(xù)實(shí)施，其合法性就值得懷疑?！读⒎ǚā穼?shí)施一年半之后，國務(wù)院又推動(dòng)了所得稅收入分享改革，仍然是采用了規(guī)范性文件的形式，似乎缺乏充分的合法性。就政府間財(cái)政關(guān)系而言，需要制定的法律主要是兩部，第一部是《財(cái)政收支劃分法》，第二部是《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。在2003年十屆全國人大的立法規(guī)劃中，《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》被列入“研究起草、成熟時(shí)安排審議”的類型?！敦?cái)政轉(zhuǎn)移支付法》最后沒有安排審議，表明有許多問題當(dāng)時(shí)難以解決。而其中最大的問題是，缺乏《財(cái)政收支劃分法》，政府間財(cái)政收入和支出的范圍不確定，不能為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付奠定科學(xué)合理的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義而言，必須先制定《財(cái)政收支劃分法》，然后以此為基礎(chǔ)制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。只要這兩部法律能夠制定出來，而且確實(shí)賦予了地方明確的財(cái)政權(quán)利，地方政府就可以自主決定舉債問題，無需再經(jīng)過中央政府的特別批準(zhǔn)。當(dāng)然，地方舉債本身可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為了防范這種風(fēng)險(xiǎn)，在《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》之外，立法機(jī)關(guān)還有必要專門對(duì)地方舉債做出限制，既可以考慮單獨(dú)制定《地方公債法》，也可以在《公債法》中分設(shè)“地方債”專章。地方是否發(fā)債，發(fā)行多少，這應(yīng)該是地方自主決定的事情。但是，債務(wù)必須經(jīng)過同級(jí)人大的批準(zhǔn)，債務(wù)資金必須用于規(guī)定的用途。為了防止地方濫發(fā)債務(wù)，損害投資人的合法權(quán)益，維護(hù)正常的財(cái)政金融秩序，還必須特別強(qiáng)調(diào)政府信息公開。公債不同于企業(yè)債，沒有商業(yè)秘密可言。要求政府充分披露債務(wù)信息，不僅可以幫助投資者決策，而且對(duì)地方政府構(gòu)成監(jiān)督?；谡g財(cái)政收支劃分由法律規(guī)定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有法定的測算標(biāo)準(zhǔn)，基于法律對(duì)地方債務(wù)的種種風(fēng)險(xiǎn)控制，特別是相關(guān)債務(wù)信息的充分公開，地方政府在財(cái)政法上已經(jīng)成為獨(dú)立主體。對(duì)地方政府發(fā)行債務(wù)的要約，受要約人必須仔細(xì)慎重考慮，對(duì)各種可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，最后才決定是否接受。如果發(fā)生地方不能償債的情況，除非事先中央政府明示擔(dān)保，否則中央沒有義務(wù)替地方償還。也只有滿足這些條件，地方政府破產(chǎn)才有可能被提上議事日程。如果中央基于政治考慮，愿意替地方償還債務(wù)，那是另外一方面的事情。至少，在保護(hù)債權(quán)人利益方面，此時(shí)，破產(chǎn)法才能真正發(fā)揮作用。

綜上所述，在我國現(xiàn)行財(cái)政管理體制之下，中央既不可能完全禁止地方借貸，也不可能徹底放開地方發(fā)債。無論是對(duì)地方舉債的默認(rèn)，還是由中央轉(zhuǎn)貸地方，或者由中央代借、代還地方債，對(duì)中央政府而言都是無奈的選擇。由于財(cái)政收支劃分的權(quán)力集中在國務(wù)院，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)也由中央制定，從法律上看，地方政府并不是獨(dú)立的財(cái)政主體，而只是相當(dāng)于中央的派出機(jī)構(gòu)。地方政府不能償還債務(wù)時(shí)，中央必須承擔(dān)最后清償責(zé)任。為了將地方建設(shè)成為獨(dú)立的財(cái)政主體，應(yīng)當(dāng)由全國人大制定《財(cái)政收支劃分法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。以法律的形式規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，不僅可以增加地方政府的財(cái)政自由性，而且有利于債權(quán)人準(zhǔn)確評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)地方公債立法，規(guī)定發(fā)行債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)，推進(jìn)地方財(cái)政民主化進(jìn)程。在滿足這些條件之后，才有可能讓地方政府獨(dú)立發(fā)債，自主償還。