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摘要：本文利用我國縣級財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對教育公共投入差異以與地方財政能力的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行研究。統(tǒng)計性描述發(fā)現(xiàn)我國生均教育公共投入呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域和省際差異；泰爾指數(shù)分解結(jié)果顯示我國財政教育支出總體不平等主要由區(qū)域內(nèi)以及省內(nèi)差距引起?；貧w方法在控制地方財政能力總量、財力結(jié)構(gòu)、政府間轉(zhuǎn)移支付等因素對公共教育投入的影響后，發(fā)現(xiàn)政府可用財力和財力結(jié)構(gòu)是引起財政教育支出差異的重要因素，而目前轉(zhuǎn)移支付體制還沒有充分發(fā)揮減小財政教育投入差距的作用，部分轉(zhuǎn)移支付甚至有減少財政教育投入的效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：教育公共投入；不均等；地方財力

一、隨著我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大，縣級地區(qū)間發(fā)展水平、政府財力的差距也在加大。同時，分級財政體制、政府間轉(zhuǎn)移支付體制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革對縣級財力、基礎(chǔ)教育投入水平的差距也產(chǎn)生了重要的影響，地方教育公共投入的不平等日趨明顯，而這種教育發(fā)展差距必將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，地區(qū)基礎(chǔ)教育服務(wù)水平的均衡已經(jīng)成為了經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會和諧的重要組成部分。如何在財政經(jīng)費(fèi)有限的情況下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育公共投入的均衡是我國各級政府面臨的重要政策目標(biāo)，也是學(xué)者們研究的重要問題。

在我國，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要來源于地方財政教育支出和其它籌資渠道取得的預(yù)算外資金。因而國內(nèi)學(xué)者主要從地方教育經(jīng)費(fèi)和教育財政支出兩個角度考慮基礎(chǔ)教育投入的地區(qū)差異。對教育經(jīng)費(fèi)地區(qū)間差距的研究多數(shù)以省級數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。王善邁，杜育紅（1998）通過對我國20個省、直轄市1988-1994年的數(shù)據(jù)進(jìn)行的聚類分析認(rèn)為，教育經(jīng)費(fèi)的區(qū)域性差異呈上升趨勢。袁連生和王善邁（2002）對省際間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的研究認(rèn)為我國省際生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)超過了0.5，應(yīng)加大中央政府對貧困地區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付力度。魏后凱，楊大釗（1997）認(rèn)為教育財政分權(quán)化改革是引起我國地區(qū)間教育投入不平衡的重要原因。其中，人均財政支出與人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是影響教育經(jīng)費(fèi)的重要因素。從縣級數(shù)據(jù)出發(fā)的研究較少，其中王蓉（2002）對我國縣級義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的不平衡分析后，認(rèn)為我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的不均等大部分是由省內(nèi)差異引起的，而非省際差異。沈百福（2003）對省級、地市級、縣級地區(qū)之間教育投資的差異進(jìn)行比較，也證明了省內(nèi)各地級市之間的差異明顯大于全國各省之間的差異，省內(nèi)各縣市之間的差異明顯大于各地級市之間的差異。

教育公共投入差距是研究地區(qū)教育投入差距的另一個重要方面。蔣鳴和（1999）采用1753個縣的數(shù)據(jù),用基尼系數(shù)分析了不同收入水平縣人均教育投資的相對差異以及生均教育支出的城鄉(xiāng)差異，發(fā)現(xiàn)我國公共財政分配差異是引起財政教育投入差距的因素之一。同時教育經(jīng)費(fèi)的來源越來越多地依賴民間教育資金，也引起了區(qū)域教育投資差距的擴(kuò)大?！爸袊x務(wù)教育支出”課題組2005年的研究指出，教育不平等源于政府教育支出的管理級次，以縣為主的教育投資體制使經(jīng)費(fèi)投入和地方政府的財力密切結(jié)合起來，不可避免地會引起地區(qū)教育公共投入的差距。廖楚輝、張呂（2005）在分析我國政府教育財政體制的問題中指出，目前的財政體制中教育財政管理權(quán)限的不斷下移是財政教育支出總體不足、教育機(jī)會不均等加劇的主要原因，教育的發(fā)展需要有新的教育財政體制加以配合。

在公共教育投入不均等的影響因素分析中，轉(zhuǎn)移支付制度對地方基礎(chǔ)教育投入的影響是學(xué)者研究的重點(diǎn)之一。杜育紅（1999）指出教育轉(zhuǎn)移支付是財政轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分。財政轉(zhuǎn)移支付分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者包括稅收返還和過渡時期轉(zhuǎn)移支付，對縮小區(qū)域間公共教育服務(wù)水平的差距沒有起到實(shí)際作用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金多用于一次性或臨時性的項(xiàng)目,不能從根本上減小地區(qū)教育投入差距。王善邁、袁整理連生（2002）認(rèn)為，建立規(guī)范的、中央和省級政府承擔(dān)更大財政責(zé)任的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度,是解決貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題的關(guān)鍵。李祥云（2002）在義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標(biāo)組合的研究中指出，在不考慮財政縱向平衡的情況下,配套補(bǔ)助是實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的最佳選擇,一般性轉(zhuǎn)移支付是均等地方義務(wù)教育財政地位最合適的機(jī)制。張光（2006）以浙江、湖北、陜西省為例，研究了縣級凈轉(zhuǎn)移支付對生均財政教育支出的作用，認(rèn)為在不同的省區(qū)，凈轉(zhuǎn)移支付對地方政府增加基礎(chǔ)教育投入的刺激作用是不同的。

這些研究大多從省級數(shù)據(jù)出發(fā)，但是在分稅制財政體制下，縣級政府是基礎(chǔ)教育的主要負(fù)擔(dān)者，也是轉(zhuǎn)移支付的基本單位，基于縣級數(shù)據(jù)的研究更具有現(xiàn)實(shí)意義。而且以往對教育支出影響因素的研究中，并沒有進(jìn)一步劃分地方財力結(jié)構(gòu)，缺乏針對各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對財政教育支出影響的實(shí)證研究。本文在借鑒前人研究方法的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。首先，考慮到地級市轄區(qū)和直轄市所屬區(qū)在一市之內(nèi)有部分教育投資是共享的，在研究縣級教育支出時這一部分教育投資無法體現(xiàn)，有必要將市轄區(qū)與一般縣級單位區(qū)別考慮。因此本文僅包括了一般縣級市、縣區(qū)的樣本，考慮一般縣級單位教育公共投入的現(xiàn)狀。其次，從地方財力總量和結(jié)構(gòu)兩方面分析它們對教育公共投入的影響。尤其是對本級收入、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對公共教育投入的不同效應(yīng)進(jìn)行了詳細(xì)分析，以此為基礎(chǔ)提出平衡地區(qū)財政教育投入的政策建議。

二、數(shù)據(jù)和方法介紹

本文對教育公共投入不均等的描述運(yùn)用了個人收入分配領(lǐng)域內(nèi)常用的極差系數(shù)、變異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)等方法。為了理解總體不平等有多少來源于組間、有多少來源于組內(nèi)，我們對泰爾指數(shù)進(jìn)行分解。

不平等指標(biāo)的分解有很多種方法，常見的有基于一定分組標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分組的分解（GE熵指數(shù)），還有根據(jù)不同的收入來源進(jìn)行不平等貢獻(xiàn)的分解（shorrocks，1982）。本文采用的是劃分人口子集的泰爾指數(shù)分解辦法。

假定總體可以分為J個組成部分，并且假定每個組內(nèi)各元素的收入都相等，且等于該組均值時的不平等，即滿足人口子集的可加可分解性：

其中，I為總體的不平等指數(shù)，I（j）為第j部分的不平等指數(shù)，Pj為第j組人口占總?cè)丝诘谋戎?，Sj為第j組收入占總收入的比重。表示組內(nèi)的不平等；代表組間的不平等。同時滿足以上性質(zhì)的不平等指標(biāo)組成通熵系數(shù)類（thegeneralizedentropyclass）：

為研究地方可用財力結(jié)構(gòu)、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等因素對教育公共投入的影響，我們運(yùn)用多元回歸分析的方法，采用彈性和非彈性分析兩種手段，令控制變量和虛擬變量進(jìn)入模型，對教育公共投入與地方財力結(jié)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行分析。

所用數(shù)據(jù)來自于財政部預(yù)算司編寫的2003年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》中關(guān)于農(nóng)村縣級財政的數(shù)據(jù)。①包括全國27個省、4個直轄市共2056個樣本。在進(jìn)行統(tǒng)計分析前，我們對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理。刪除了轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝?、在校生?shù)據(jù)缺失的縣區(qū)。同時，財力數(shù)據(jù)缺失的縣區(qū)共90個，我們在對教育支出統(tǒng)計性描述時保留樣本。根據(jù)研究需要，我們對所有的縣區(qū)按照省區(qū)、不同區(qū)域進(jìn)行劃分。區(qū)域劃分按照東中西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)，東部包括北京、河北、福建、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、海南、廣東11個省區(qū)；中部包括吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8個省區(qū)；西部包括四川、重慶、陜西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個省區(qū)，把湖南的湘西地區(qū)、湖北的鄂西地區(qū)和吉林的延邊地區(qū)也劃為西部地區(qū)。在此基礎(chǔ)上對樣本添加了區(qū)域、省區(qū)編碼變量?？紤]到教育投入的比較關(guān)系到一地區(qū)的學(xué)生規(guī)模，我們用生均財政教育支出作為衡量財政教育支出的地區(qū)間差異的指標(biāo)。

三、生均教育公共投入的不均等描述及分解

我國2052個縣級樣本的統(tǒng)計結(jié)果見表1。結(jié)果顯示，2003年縣級地區(qū)教育公共投入存在較大差異。全國范圍內(nèi)，生均公共教育支出均值為1141.024元，最高的縣達(dá)到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍?？h級人均教育財政支出的基尼系數(shù)為0.289。在收入分配領(lǐng)域的研究中，基尼系數(shù)在0.3～0.4是比較理想的，0.4～0.5表示不平等程度較高。但是基礎(chǔ)教育是一種公共產(chǎn)品，各地區(qū)大體一致的公共服務(wù)水平是理想的財政協(xié)調(diào)目標(biāo)。目前地方教育經(jīng)費(fèi)主要有兩個來源，一是政府的財政教育投入，另一個是來自民間的籌資。我們所比較的是第一種來源。但富裕地區(qū)其他籌資渠道獲得的資金更多。因此，在包含了其他資金來源后，教育公共投入的基尼系數(shù)將會增加，王蓉（2002）的研究顯示，我國1999年預(yù)算外事業(yè)性經(jīng)費(fèi)的地區(qū)性差異大于預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)。

教育公共投入在區(qū)域間存在較大差距。表現(xiàn)在東、西部生均財政教育投入水平明顯高于中部。2003年，東、西部生均教育公共投入均達(dá)到生均1220元以上，而中部地區(qū)僅為908.025元。同時，東、西部地區(qū)內(nèi)部的不平等程度較高，中部地區(qū)則普遍處于較低水平。分析這種問題的可能原因是，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財力水平較高，進(jìn)而財政教育投入多。在西部大開發(fā)的背景下，西部得到的政策性財政支持較多，加上人口較少，生均教育支出水平相對較高，但是中部很多不發(fā)達(dá)省份在政府財力水平低、人口多的雙重壓力下，財政教育投入水平較低。

教育公共投入的省際比較見圖1，其中第一部分包括11個東部省區(qū)，第二部分為8個中部省區(qū)，第三部分為西部12省區(qū)。由圖可以看出，東部的北京、上海、浙江、山東的生均教育投入遠(yuǎn)高于其他省區(qū)，但東部地區(qū)內(nèi)部差距也較大，河北、海南的生均支出與中部省區(qū)相當(dāng)、甚至更低。西部地區(qū)西藏得教育投入水平與浙江、山東相當(dāng)，但重慶、貴州、陜西、廣西、甘肅處于較低水平。中部地區(qū)除吉林、黑龍江處于全國平均水平外，其他省區(qū)均處于全國財政教育投入水平的較低階層。

為了理解不同群組內(nèi)部與群組間的不平等對整體的不平等的貢獻(xiàn)，我們對不平等指數(shù)進(jìn)行分解。利用泰爾指數(shù)在組群間的可加可分解性，從東、中、西三大區(qū)域以及省際這兩個角度劃分人口子集。

東、西部地區(qū)內(nèi)部的不平等程度明顯高于中部地區(qū)。東部地區(qū)泰爾指數(shù)為0.149，西部地區(qū)為0.14，均高于中部地區(qū)的0.10，這與基尼系數(shù)的比較結(jié)果相同。但值得注意的是，區(qū)域之間的不平等對總體不平等的貢獻(xiàn)僅為5.44%，而區(qū)域內(nèi)部對整體不平等的貢獻(xiàn)率高達(dá)94.56%。我國一般縣級生均教育公共投入的不平等主要是由區(qū)域內(nèi)部不平等引起的。同時，對省際之間的泰爾指數(shù)分解也有相同的結(jié)果，省內(nèi)部的不平等對總體不平等貢獻(xiàn)較大。

四、地方財力與教育公共投入

基礎(chǔ)教育的分級管理體制不可避免地使公共教育投入與地方財力有著緊密的聯(lián)系。地方可用財力與財力結(jié)構(gòu)如何影響教育財政支出水平、政府間各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對教育支出的作用是替代、增加還是減少，我們通過建立回歸模型進(jìn)行分析。

（一）地方可用財力總量與教育公共投入水平

我們采用了三個衡量財政教育投入的指標(biāo)作為因變量建立回歸模型，考慮地方可用財力總量與區(qū)域因素對教育投入的影響。

因變量Y為衡量地方財政教育投入的三種標(biāo)準(zhǔn)，分別是教育公共支出占當(dāng)年縣級財政總支出的比重、②生均財政教育支出、人均財政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府對基礎(chǔ)教育的參與度、重視程度。隨著基礎(chǔ)教育籌資渠道的多元化發(fā)展，這一指標(biāo)也反映了教育支出對政府財政的依賴性。生均、人均財政教育支整理出反映了該縣級單位所提供的教育公共服務(wù)水平。

模型中的自變量FP代表地方可用財力，即地方本級財政收入③與得到的凈轉(zhuǎn)移支付④之和。X代表加入的控制變量，包括地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾约皷|、西部虛擬變量，選擇中部地區(qū)為參照組。

表3報告了三組模型的主要回歸結(jié)果，我們看到三組模型都有較好的擬合度，各自變量對教育投入的指標(biāo)均有顯著影響。

模型一中人均可用財力與教育投入相對水平的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，即越是貧困的縣區(qū)，其財政教育支出的比重反而越高。以前我們用財政教育支出的比重衡量政府對基礎(chǔ)教育的重視程度，但是隨著教育經(jīng)費(fèi)籌資的多元化發(fā)展，越是富裕的地區(qū)籌資渠道越多，財政性教育支出所占的比重慢慢降低。而貧困縣區(qū)的籌資能力低，教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴于政府財政收入，“吃飯”財政的問題越嚴(yán)重。

模型二、三考慮的是財政教育支出水平絕對水平與財力的相關(guān)性。結(jié)果顯示，人均可用財力每增加1元，生均、人均財政教育支出分別增加0.58元與0.11元?？梢娯斄Υ蟮目h區(qū)，財政教育投入的絕對水平越高。而貧困地區(qū)有限的可用財力導(dǎo)致低水平的財政教育投入、高水平的財政教育支出比重，從資金的機(jī)會成本角度來看，將財政資金大部分用于教育投入，勢必會影響基礎(chǔ)建設(shè)、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，將進(jìn)一步拉大與富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

城市化的程度對財政教育投入有顯著影響。農(nóng)業(yè)人口比重上升1%，財政教育支出比重增加0.09%，生均財政教育投入水平降低2.57元。可見，人口結(jié)構(gòu)是教育財政投入差距的重要影響因素。在其他變量水平不變的情況下，東部地區(qū)財政教育支出的絕對水平顯著較高，財政教育支出的比重也高于其他地區(qū)。西部地區(qū)的財政支出比重低于其他地區(qū)，但生均、人均財政教育支出的絕對水平高于中部地區(qū)。

（二）地方財政收入結(jié)構(gòu)對教育公共投入的影響

政府的可用財力主要由地方本級收入和政府間轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，其中本級收入反映了地方政府的稅收能力和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，一般來說差異是比較大的。凈轉(zhuǎn)移支付政府在政府間轉(zhuǎn)移支付中得到的實(shí)際可用的收入，政府間轉(zhuǎn)移支付反映了中央政府為平衡地區(qū)財力、實(shí)現(xiàn)大體一致的公共服務(wù)水平而對財力低下地區(qū)進(jìn)行的財政補(bǔ)助。為了研究政府本級財力、凈轉(zhuǎn)移支付如何影響財政教育投入水平，我們建立了關(guān)于生均財政教育支出雙對數(shù)回歸模型，同時對東、中、西三大區(qū)域的分別回歸，可以比較不同地區(qū)間那部分財政收入對教育支出的積極作用越大，或者說，地區(qū)教育投入的增加更加依賴于那部分財政收入的增加。

模型中LnY代表生均公共教育投入的對數(shù)，LnLF、LnTR分別代表地方本級財政收入和凈轉(zhuǎn)移支付的對數(shù)，X代表農(nóng)業(yè)人口比重。β1、β2反映了本級收入增大的百分比對財政教育投入增加的影響。

全國整體與分區(qū)域的回歸結(jié)果均顯示本級財政收入與凈轉(zhuǎn)移支付對生均財政教育投入的彈性顯著為正。即政府本級稅收收入與得到的凈轉(zhuǎn)移支付的增加都會刺激政府增加財政教育投入，同時，凈轉(zhuǎn)移支付的彈性略高于本級財政收入。

在東、中、西部區(qū)域間，財力結(jié)構(gòu)的彈性系數(shù)有差別，東部地區(qū)教育投入的增加更依賴于本級稅收收入的增加，凈轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)僅為0.25。中部地區(qū)與西部地區(qū)更依賴于轉(zhuǎn)移支付的增加，其中西部地區(qū)凈轉(zhuǎn)移支付的彈性最高，達(dá)到0.56，即凈轉(zhuǎn)移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地區(qū)本級財力的彈性系數(shù)僅為東部地區(qū)的一半?？梢岳斫?，東部地區(qū)的財力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府財力，而轉(zhuǎn)移支付的作用較小。而中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財力小，教育投入更加依靠政府間轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助。尤其是西部地區(qū)，受到中央政府的很多財政政策的傾斜，轉(zhuǎn)移支付成為教育投入的主要來源。

（三）教育公共投入與各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系

一般來說，轉(zhuǎn)移支付的增加對于地方財政教育投入的作用可能有三種。一是刺激作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加會鼓勵地方政府增加教育投入。即轉(zhuǎn)移支付刺激了地方財政收入的增加，政府將增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府將增加的轉(zhuǎn)移支付直接用于教育事業(yè)，原本用于教育的財政支出用于其他事業(yè)的發(fā)展。三是減少的作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加減小了政府發(fā)展教育事業(yè)的動力。例如有些轉(zhuǎn)移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套資金發(fā)展教育，這種情況下，轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上對財政教育投入的增加具有減少的作用。為了進(jìn)一步劃分轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，理解目前轉(zhuǎn)移支付體制中各項(xiàng)主要轉(zhuǎn)移支付對公共教育投入的作用，我們對上一模型進(jìn)行了擴(kuò)展，將凈轉(zhuǎn)移支付替換為各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。⑤

（i=1、2、3、4、5）

其中，為本級財力，為農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎?包括五種主要的轉(zhuǎn)移支付類型，分別是稅收返還⑥（轉(zhuǎn)移支付中最主要的組成部分，目前占轉(zhuǎn)移支付總額的比重超過三分之一）、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付⑦，一般目的轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付（包括中小學(xué)教師工資補(bǔ)助）。

回歸結(jié)果中最值得注意的是，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付在全國樣本的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，平均稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付增加1元，生均教育公共投入減少1.5元。東、中、西部分區(qū)域的回歸結(jié)果也顯著為負(fù)，尤其是中部地區(qū)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付與公共教育投入的負(fù)相關(guān)系數(shù)達(dá)到了-5.321，也就是說農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入存在一種“擠出效應(yīng)”。農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付是2002年我國免除農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府為彌補(bǔ)農(nóng)村縣級地區(qū)原教育附加費(fèi)、農(nóng)村教育集資減免而專門設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付類型。農(nóng)業(yè)稅的免除減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是實(shí)際上并沒有增加農(nóng)村教育公共投入。很多學(xué)者有過理論上的研究。認(rèn)為在農(nóng)業(yè)稅取消以前，很多縣級地區(qū)（尤其是中部貧困縣區(qū)）農(nóng)業(yè)稅費(fèi)占財政收入的比重很大。稅費(fèi)改革以后地方財政面臨很大財政缺口，有的縣區(qū)甚至80%的財力來源于上級補(bǔ)助.而新的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付并沒有規(guī)定用于教育的比例。在這種情況下，縣級政府會將增加的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付首先用于行政事業(yè)費(fèi)的補(bǔ)充，勉強(qiáng)維持財政平衡，減少基礎(chǔ)教育投入（陳維青2005）。同時，其他的可能原因是上下級政府之間政策執(zhí)行的不相容。一般來說，教育事業(yè)并不能在短期內(nèi)反映地方政府的“政績”，對高效益的追求使縣級政府在得到轉(zhuǎn)移支付后更多投入那些短期產(chǎn)出高的產(chǎn)業(yè)，從而減少了教育投入，對基礎(chǔ)教育的努力程度降低（張光2006）。我們的實(shí)證研究證實(shí)了這樣的一種結(jié)果。因此，提高縣級地區(qū)財政能力，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是解決基礎(chǔ)教育投入不足的關(guān)鍵。

東部地區(qū)稅收返還與教育公共投入的正相關(guān)作用顯著。稅收返還增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地區(qū)作用并不顯著。稅收返還是中央對地方稅收上繳的部分返還。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其稅收收入較高，按比例所得到的稅收返還也就較多。一般來說，稅收返還的目的是為了照顧地方的既得利益，其協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的作用較小。因而，財力充足的東部地區(qū)得到的稅收返還較多，對公共教育投入的增長作用明顯。

專項(xiàng)補(bǔ)助與一般性轉(zhuǎn)移支付對生均教育財政支出的作用顯著為正，同時，一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)大于專向補(bǔ)助。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)有嚴(yán)格規(guī)定的用途，例如針對教育⑧、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)的專項(xiàng)補(bǔ)助。各省在使用這類資金時不得挪作它用。分區(qū)域的回歸分析結(jié)果顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中、東部地區(qū)的系數(shù)大于1，對財政教育投入有刺激作用較大。而西部地區(qū)的系數(shù)僅為0.50。目前專項(xiàng)補(bǔ)助的名目繁雜、分散，很多專項(xiàng)資整理金的下發(fā)缺乏嚴(yán)格有效的管理，地方政府“駐京辦”、“跑部錢進(jìn)”使得有能力的地區(qū)獲得更多補(bǔ)助，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)補(bǔ)貼的效果被限制。同時，專向補(bǔ)助中有部分是要求縣級單位有配套資金，因此對于貧困地區(qū)來說，如果難以拿出資金與眾多名目向配套，專向補(bǔ)貼的作用將被弱化。與之相比，一般性轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)因素法確定的轉(zhuǎn)移支付，它在規(guī)模、數(shù)量上的確定更加科學(xué)。其回歸系數(shù)大于專項(xiàng)補(bǔ)助，對教育財政支出具有顯著刺激作用。同時，一般性轉(zhuǎn)移支付對東部地區(qū)教育投入的對刺激作用大于西部地區(qū)，人均一般性轉(zhuǎn)移支付每增加1元，東部地區(qū)增加的生均財政教育投入為3.56元，而西部地區(qū)僅為1.91元，中部地區(qū)的回歸結(jié)果不顯著。

調(diào)整工資、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付雖然與一般性轉(zhuǎn)移支付相同，都屬于財力性轉(zhuǎn)移支付，但是，他們都是由于中央政府出臺的某項(xiàng)政策、調(diào)整而專門推出的轉(zhuǎn)移支付類別，在一定程度上類似于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付始于1998年，直接分配給我國的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)。模型回歸結(jié)果與之相適應(yīng)，東部地區(qū)大多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這一系數(shù)為負(fù)，而在中、西部地區(qū)，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付對于財政教育投入具有刺激作用，中部地區(qū)的系數(shù)達(dá)到了2.88。

五、主要結(jié)論及政策建議

本文的主要結(jié)論為：第一，我國農(nóng)村縣生均財政教育支出存在區(qū)域性、省際間的不平等。表現(xiàn)為東、西部地區(qū)教育投入水平高于中部。省際生均教育公共投入均值比較中，北京、上海、山東、浙江遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其他省區(qū)，而中部的河南、安徽處于全國最低水平。同時，整體不均等主要來源于區(qū)域內(nèi)、省內(nèi)，組間貢獻(xiàn)小。地方財力的不平等是教育投入差距的重要原因。財力越低的地區(qū)教育投入水平越低，教育事業(yè)對地方財政的依賴性越高。同時農(nóng)業(yè)人口結(jié)構(gòu)也對教育投入有顯著影響，農(nóng)業(yè)人口越多的地區(qū)生均教育投入水平越低。

第二，東部地區(qū)與中、西部地區(qū)相比更依賴于本級財政收入的增加，而西部地區(qū)教育支出基本依靠政府間轉(zhuǎn)移支付。對各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用分析顯示，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對于財政教育投入的作用為正，其中一般性轉(zhuǎn)移支付對政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的區(qū)域之間各系數(shù)略有差別。但是，目的在于緩解農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革為縣級政府帶來的收入減少壓力的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付并沒有使縣鄉(xiāng)并擺脫財政困難，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)仍然短缺。

這一結(jié)論促使我們對如何縮小地區(qū)間教育公共投入差距，完善我國的教育管理體制，尤其是政府間轉(zhuǎn)移支付制度的問題作進(jìn)一步的思考。首先，完善省以下財政體制，解決縣級財力不足的問題。農(nóng)業(yè)稅的取消使縣級財政在一定程度上失去了持續(xù)、穩(wěn)定資金來源。中央和省級政府應(yīng)當(dāng)采取轉(zhuǎn)移支付等手段減少地區(qū)間財力的差距，使基礎(chǔ)教育公共支出具有穩(wěn)定的財力保證。同時，要關(guān)注中部縣級地區(qū)財力、財政教育支出較低的問題。目前我們實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付對于西部優(yōu)惠，但很多中部的貧困地區(qū)被忽略。在地方財政較為困難的中部地區(qū),中央、省級政府更需要采取財政手段保障其財政能力，實(shí)現(xiàn)教育財政能力的均等化，促進(jìn)基礎(chǔ)教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，完善各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付資金在教育投入中的使用效率。教育是地方財政支出的重點(diǎn)，政府間轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)一部分是用于教育事業(yè)的。目前我國政府間轉(zhuǎn)移支付中，既包含目的在于照顧地區(qū)既得利益的稅收返還，也包括針對教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和因素法轉(zhuǎn)移支付。但是各種轉(zhuǎn)移支付對財政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有對教育投入的“擠出作用”。面對巨大的財政缺口，還沒有真正發(fā)揮其平衡地區(qū)間教育財力差距的作用。應(yīng)在加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時，科學(xué)地設(shè)定轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目與額度，設(shè)立針對基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付。

最后，基礎(chǔ)教育投資主體的重心上移，使中央、省級政府負(fù)擔(dān)部分基礎(chǔ)教育發(fā)展的責(zé)任。分稅制改革的進(jìn)行，是中央政府掌握了主要財力，基本擺脫了負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育支出的責(zé)任，而縣級政府的財力有限，尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，喪失了大部分的財力來源，但卻成為了基礎(chǔ)教育的主要負(fù)擔(dān)者。這種財權(quán)與事權(quán)不相符的現(xiàn)狀也是導(dǎo)致財政基礎(chǔ)教育投入不平衡的重要原因，應(yīng)加大中央、省級政府對基礎(chǔ)教育的投資責(zé)任，形成中央統(tǒng)籌、省級參與管理模式。