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摘要:擴(kuò)大政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出,既是醫(yī)治經(jīng)濟(jì)緊縮的救急良藥,也是積累長期經(jīng)濟(jì)增長后勁的有效舉措。但是,財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施的投資也有一個(gè)優(yōu)化和合理選擇的問題。本文認(rèn)為,只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進(jìn)行科學(xué)地選擇與安排,才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最大經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)福利后果。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)顯示,進(jìn)入90年代中期,國民經(jīng)濟(jì)已開始從短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性的過剩經(jīng)濟(jì)。為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,擴(kuò)大投資、啟動(dòng)內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主旋律。1998年下半年以來,我國開始實(shí)行積極的財(cái)政政策,即通過擴(kuò)大政府公共投資來增加投資需求,帶動(dòng)消費(fèi)需求的增長,目前已初見成效。但是,由于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳太多,加之投資體制改革的滯后,現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對基礎(chǔ)設(shè)施的需求提供有效的供給。在現(xiàn)有的財(cái)政投資中,由于我們對財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對薄弱,實(shí)踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊,使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。因此從理論上探討財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施投資亟待解決的問題,將具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。

一、財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇

財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇,是首先應(yīng)解決的問題。過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,我國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,只有單一的政府投資渠道。無論是新增的基礎(chǔ)設(shè)施投資,還是對原有基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造,都完全由財(cái)政撥款來滿足。這種投資體制,一方面造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏,財(cái)政枯竭,另一方面也形成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴(yán)重不足和有效需求日益增長的尖銳矛盾,使得反映我國基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平的許多指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當(dāng)于世界平均水平的三分之一,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半,城市平均污水處理率只有10%,電話的普及率也很低。這些情況表明,中國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多,它在未來需要有個(gè)大發(fā)展,以滿足國民經(jīng)濟(jì)增長的需要?？墒?政府的財(cái)力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國的推薦,基礎(chǔ)設(shè)施投資額占GDP的比重應(yīng)為3-5%,而我國在1953-1983年這一比重僅為0.37%,近幾年也只有2%。目前,在財(cái)政還要承擔(dān)大量的體制改革成本的條件下,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全依靠財(cái)政增加投資來達(dá)到世界平均水平是很難辦到的。

為了解決這個(gè)矛盾,一方面必須擴(kuò)大投資渠道,使投資主體多元化。另一方面,更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和我國的實(shí)際情況,未來財(cái)政投資的重點(diǎn)仍然是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,但不能是全部。因此,要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高投資效益,這首先就需要明確界定財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說,基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型:一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加,并不引起邊際成本的增加,其個(gè)人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車,無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或準(zhǔn)公共物品。如一座橋梁,在不過分擁擠的條件下,增加一輛車的通行并不增加邊際成本,故具有非競爭性,但要阻止輛通行設(shè)一個(gè)崗就可以做到,所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性,如私人建造一座花園,即使設(shè)置圍墻,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。

上述三類物品,因性質(zhì)不同,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因?yàn)槭袌鼋粨Q要求客體的可分割性和利益邊界的精確性,而私人物品具備了這個(gè)要求,因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產(chǎn)品,它的需求和消費(fèi)是公共的或集合的,其享用一般是不可分割和無法量化的,利益邊界也無法精確計(jì)算。如果由市場來提供,每個(gè)消費(fèi)者都不會(huì)自愿掏錢去購買。可見,市場只適合提供私人物品和服務(wù),對提供公共物品是失效的。所以對純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì),可以采取公共提供的方式,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費(fèi)成本和收費(fèi)效率損失的對比,即通過成本收益分析來解決。

綜上分析可知,對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,必須由財(cái)政投資來發(fā)展。因?yàn)檫@些產(chǎn)品不具有競爭性和排他性,公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來獲得,而只能通過政府安排支出來滿足。

對財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施最適領(lǐng)域的確定是非常重要的,它能使擴(kuò)張性的財(cái)政政策實(shí)施時(shí),不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)”,保證對基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷增長。實(shí)際上在1998年下半年,啟動(dòng)內(nèi)需的積極財(cái)政政策的實(shí)施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)”,主要是財(cái)政政策擴(kuò)張時(shí),適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清,項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分,出現(xiàn)了搶項(xiàng)目的情況,擠出了一部分外資準(zhǔn)備投資和地方政府自籌的項(xiàng)目。對于純粹的私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,原則上財(cái)政要退出,完全由市場提供。至于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域,根據(jù)我國的目前情況仍然要保證適度的財(cái)政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式:一是通過資本市場發(fā)行股票,采取社會(huì)化的投資形式,主要是一些大型的公共工程,財(cái)政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優(yōu)惠的政策吸引外商對基礎(chǔ)設(shè)施投資,對微利和投資回收期較長的項(xiàng)目,財(cái)政可通過貼息和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保形式投資,以提高投資人的投資回報(bào)率和減少風(fēng)險(xiǎn)。三是在條件成熟時(shí),鼓勵(lì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保障基金投資公共基礎(chǔ)設(shè)施,財(cái)政可在稅收等方面給予支持。財(cái)政對這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。

二、財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最佳資金來源和投資方式選擇

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政作為計(jì)劃資源配置的重要部門,承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出,其中也包括了全部的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出,財(cái)政支出占GDP的比重高達(dá)30%以上,由于當(dāng)時(shí)財(cái)政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳,沒有債務(wù)收入,因而基礎(chǔ)設(shè)施的投資直接反映在國家預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)支出項(xiàng)目上。

改革開放后,這種情況發(fā)生了變化。國家開始對國有企業(yè)實(shí)行放權(quán)讓利,財(cái)政收入占GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點(diǎn)。另一個(gè)變化是國家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌,開始建立了國債制度。1981年開始發(fā)行國債,到1998年底內(nèi)債余額已達(dá)7,100億元,預(yù)計(jì)2000年可達(dá)11,311億元。因此,財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源和形式也必然發(fā)生變化。一般地說,基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源應(yīng)包括:財(cái)政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會(huì)集資。就財(cái)政資金來說,可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國債資。下面,我們重點(diǎn)分析財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最佳資金來源與形式。

對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,必須采取財(cái)政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式,它的資金來源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費(fèi)收入。這種資金來源具有強(qiáng)制性和無償性,與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因?yàn)檎鞫愲m然是可以精確計(jì)量的,但公共產(chǎn)品的享用是無法量化的。所以,納稅人的負(fù)擔(dān)與純公共物品的使用之間的關(guān)系缺乏精確的經(jīng)濟(jì)依據(jù),使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)成本只能通過國家稅收收入來彌補(bǔ),免費(fèi)向社會(huì)提供。對于大多數(shù)準(zhǔn)公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財(cái)政投資的重點(diǎn)是為基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)條件的部門,其最適的資金來源是國債資金。因?yàn)閲鴤Y金也是國家可支配的資金,毫無疑問應(yīng)該投向那些私人無力承擔(dān)或不愿意承提的公共工程項(xiàng)目。但國債資金又與其他財(cái)政收入在性質(zhì)上不同,是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產(chǎn)品項(xiàng)目上,勢必造成國家未來償還債務(wù)的壓力,很可能使國債資金陷入借新還舊的不良循環(huán)之中,國債資金的這種投向即不符合還本付息的使用原則,也不能使其發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。我國目前財(cái)政對國債的依存度較大,1997年當(dāng)年的發(fā)行額占中央財(cái)政支出的比重達(dá)70%以上,還本付息占中央財(cái)政收入的比重也達(dá)26.9%,因此必須考慮國債的投資收益。實(shí)際上1995年底,我國國債余額的3,300億中的80%是投在財(cái)政性的建設(shè)領(lǐng)域,主要是這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。1998年下半年,財(cái)政對四家商業(yè)銀行增發(fā)的1,000億特種國債也全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。由于我國目前國債余額還僅僅是發(fā)達(dá)國家平均水平的二分之一,今后,國債發(fā)行還有很大的潛力,因此,要很好的探索國債的最佳投資領(lǐng)域,建立合理的國債結(jié)構(gòu),既包括期限結(jié)構(gòu),又包括收益結(jié)構(gòu),安排好盈利、微利和無利項(xiàng)目的投資比例。建議國家可考慮建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)國債基金,專門用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的投資,這樣既保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的不斷增長,又使國債資金運(yùn)行于良性循環(huán)之中。

財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施可以采取多種形式。純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,可采取直接投資的形式。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域可采取間接投資形式,這些形式包括財(cái)政資金的參股和控股形式,財(cái)政貼息,對各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和補(bǔ)償。這些間接的形式,可以用較少的財(cái)政資金支持和推動(dòng)大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

三、財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制的改革和投資效率的提高

財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最適領(lǐng)域是私人不愿意和無力投資的純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,但這并不意味著國家的投資可以不計(jì)成本,不講效率,特別是用國債資金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還要考慮增殖性問題,以保證到期償還。因此,必須改革現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施管理體制,提高投資效率。具體地說,應(yīng)注意解決以下幾個(gè)問題:

1、改革基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的經(jīng)營方式,建立內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制。過去,政府擁有和經(jīng)營幾乎所有的基礎(chǔ)設(shè)施,其理由是它的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)和涉及到的公共利益需要國家壟斷。這種經(jīng)營方式和管理體制,使得基礎(chǔ)設(shè)施的提供者缺乏內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制和外在的競爭壓力。投入產(chǎn)出不需核算,使用者的滿意程度無需顧及,經(jīng)營效率低下,服務(wù)質(zhì)量不高。形成這種局面的原因在于,負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)沒有為其順利運(yùn)營所必需的生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)上的自主權(quán)。因此,必須在組織上和管理體制上進(jìn)行改革。改革的方向是使生產(chǎn)和經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)真正成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,使其經(jīng)營方式多元化,運(yùn)營原則商業(yè)化。對生產(chǎn)純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè),可以繼續(xù)采取國有國營的方式。因?yàn)檫@些部門投資額大,回收期長,累積了大量的沉淀資本,增加一個(gè)單位的產(chǎn)出,其邊際成本為零,生產(chǎn)經(jīng)營具有規(guī)模性或稱自然壟斷性特點(diǎn)。這樣的部門,由一家或幾家國有企業(yè)壟斷經(jīng)營,能減少單位成本,實(shí)現(xiàn)效率最大化。采取國有國營必須實(shí)行政企分開,以防止自然經(jīng)濟(jì)壟斷導(dǎo)致行政壟斷。改革的第一步是將政府的一個(gè)部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲衅髽I(yè),使其與政府明確脫鉤,并賦于經(jīng)營自主權(quán)。這一步改革我國已進(jìn)行并卓有成效。第二步是對這些企業(yè)進(jìn)行公司化改造,使其具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)地位,成為市場的主體。公司化的直接益處是建立商業(yè)化的會(huì)計(jì)程序,明確運(yùn)營成本和收益,使國有企業(yè)和政府的成本與收益更具透明度。國有企業(yè)進(jìn)行公司化改造后,還必須引入激勵(lì)機(jī)制,通過政府與這些企業(yè)簽訂經(jīng)營協(xié)議,激勵(lì)這些企業(yè)降低成本提高收益。為提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率,也可以將國有的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)交給民營和私營。國有民營和私營可通過租賃和特許權(quán)的方式,即公共部門可以把基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(連同商業(yè)風(fēng)險(xiǎn))以及新投資的責(zé)任委托給民營和私營。也可以采取BOT(Build-Operate-Transfer),即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓的方式,政府把由國有單位承擔(dān)的某一重大項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、經(jīng)營和維護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)給民營和私營,使其在某一時(shí)期內(nèi)(稱為特許期),對此項(xiàng)目擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),并設(shè)法償還所有債務(wù),獲得預(yù)期回報(bào)。特許期過后,將所有權(quán)再轉(zhuǎn)給國有企業(yè)。

2、制定恰當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī),創(chuàng)造有效競爭的制度機(jī)制。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),具有不同程度的自然壟斷和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),使它們?nèi)鄙俑偁幓盍?。這就使政府的政策制定者總是面臨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的兩難選擇,必須很好地協(xié)調(diào)二者關(guān)系。政府在制定有效競爭政策時(shí)的基本思路應(yīng)該是:首先區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù),分別制定不同的有效競爭策略。對于自然壟斷業(yè)務(wù),建立模擬競爭機(jī)制的管理體制,即通過經(jīng)營許可證制度和恰當(dāng)?shù)亩▋r(jià)策略,提高其競爭意識,規(guī)范其經(jīng)營行為。對非自然壟斷業(yè)務(wù),可完全引入市場競爭機(jī)制。這樣才能使整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相兼容的有效競爭狀態(tài)。

3、以經(jīng)濟(jì)原則為基礎(chǔ),建立高效率的價(jià)格管理機(jī)制。過去我國對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管理,采取從低定價(jià)的原則。大多數(shù)產(chǎn)品的價(jià)格都低于其邊際成本,違背效率原則。因此,改革基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品價(jià)格的管理體制,是提高投資效率的重要手段。價(jià)格改革的基本思路是以經(jīng)濟(jì)效率為準(zhǔn)則,根據(jù)公眾的承受能力以及分配體制的改革,使其既反映價(jià)值又反映供求,既具有刺激企業(yè)努力降低成本提高效率的功能,又不損害公共利益維護(hù)社會(huì)分配效率。我們在制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品定價(jià)策略時(shí),可借鑒英國政府的做法。英國政府對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)價(jià)格管理的一個(gè)重要內(nèi)容就是實(shí)行最高限價(jià)模型,即RPI-X價(jià)格管理模型。RPI為通脹率,X為政府對企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長率。最高限價(jià)模型,可以促使企業(yè)自覺優(yōu)化配置生產(chǎn)要素,積極地進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和加強(qiáng)企業(yè)管理,使生產(chǎn)效率的實(shí)際增長率高于政府規(guī)定的X值。這種價(jià)格管理體制,既對企業(yè)有內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制,又使價(jià)格控制在政府期望的范圍內(nèi)。

4、整體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展,降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)成本。許多基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)有一些共同需要,如電力、郵電、自來水、燃?xì)獾炔块T都要使用地下管道。過去,由于各自為政,許多城市每年都需要挖開大小上百條路,挖了填,填了又挖。這種重復(fù)建設(shè)一方面增加了基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)成本,另一方面又影響了城市交通、環(huán)衛(wèi)和市政管理,是城市建設(shè)和管理的一大難題。為了解決這個(gè)問題,各地政府應(yīng)考慮從共同使用地下管道的有關(guān)行業(yè)中,籌集一筆共同基金,組建地下管網(wǎng)公司,對地下管網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一施工,統(tǒng)一管理。在電信業(yè)中也存在此類問題,是否可由政府牽頭,將公用網(wǎng)和專業(yè)網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和共同建設(shè),這樣就會(huì)大大節(jié)省網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的社會(huì)成本。在交通運(yùn)輸方面,政府應(yīng)做好各運(yùn)營企業(yè)的協(xié)調(diào)工作,以利于對現(xiàn)代交通進(jìn)行綜合治理。

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本文關(guān)鍵詞：財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資