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一中國(guó)鐵路運(yùn)輸收入清算制度存在的問(wèn)題

雖然鐵道部已正式走入歷史，但是原來(lái)存在于各鐵路局、專業(yè)運(yùn)輸公司、合資鐵路、地方鐵路之間的運(yùn)輸收入清算制度仍在照舊運(yùn)行，制度的監(jiān)督、協(xié)調(diào)與執(zhí)行職能暫由新成立的中國(guó)鐵路總公司承擔(dān)。盡管鐵路運(yùn)輸收入清算制度在從1950年建立至今的64年時(shí)間里幾經(jīng)改革，不斷完善，但是，隨著鐵路部門政企分開(kāi)和經(jīng)濟(jì)管理體制改革的深化，隨著各鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的確立和多元化投資的引入，中國(guó)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)將會(huì)逐步形成適度競(jìng)爭(zhēng)的局面。那么，就需要相應(yīng)地建立更加符合市場(chǎng)規(guī)律，公平合理的鐵路運(yùn)輸收入清算制度。目前正在實(shí)行的，2005年新修訂完善的運(yùn)輸收入清算制度，雖然基本貫穿了運(yùn)輸生產(chǎn)的全過(guò)程，初步體現(xiàn)了“收入來(lái)自市場(chǎng)”，但是，由于很多運(yùn)價(jià)仍是按照原來(lái)鐵道部和國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，所以不可避免仍存在一些問(wèn)題：

1未能真實(shí)反映市場(chǎng)供需

不同地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人員流動(dòng)特征的不同，對(duì)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。各個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)由于基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸裝備、員工素質(zhì)和盈虧狀況的不同，對(duì)運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力、供給效率也會(huì)呈現(xiàn)一定差異。這種供給和需求的地區(qū)差異本應(yīng)該通過(guò)不同的運(yùn)價(jià)有所體現(xiàn)，并通過(guò)運(yùn)價(jià)進(jìn)行調(diào)節(jié)，開(kāi)行列車的數(shù)量、車種、等級(jí)等也需要根據(jù)市場(chǎng)供需來(lái)確定，并與相應(yīng)的運(yùn)價(jià)匹配。但是，現(xiàn)行的由原鐵道部規(guī)定統(tǒng)一運(yùn)價(jià)的收入清算制度，幾年調(diào)整一次，不但不能及時(shí)反映而且也不能真實(shí)反映運(yùn)輸市場(chǎng)的供求狀況。比如運(yùn)輸?shù)?，很多線路列車空跑現(xiàn)象嚴(yán)重，但也不能取消列車和降價(jià)攬客，極大浪費(fèi)了運(yùn)輸資源。

2未能真實(shí)反映運(yùn)輸企業(yè)成本

鐵路運(yùn)輸企業(yè)若要成為真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體，就不僅要考慮日常運(yùn)營(yíng)，還要考慮未來(lái)發(fā)展，所以，其成本支出除了客貨運(yùn)輸、管理運(yùn)營(yíng)、設(shè)施設(shè)備維護(hù)之外，還應(yīng)該包括基本建設(shè)投資、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、人力資源開(kāi)發(fā)、運(yùn)輸市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等等。因此，鐵路運(yùn)輸收入清算所遵循的運(yùn)價(jià)應(yīng)該是包含了上述成本再加上適當(dāng)利潤(rùn)。但是，目前所執(zhí)行的運(yùn)輸收入清算制度包括為體現(xiàn)區(qū)域成本差異而制定的價(jià)格調(diào)整系數(shù)，僅是在全路平均運(yùn)輸成本的基礎(chǔ)上，對(duì)各鐵路運(yùn)輸企業(yè)所做的成本補(bǔ)償，并未真實(shí)反映企業(yè)的實(shí)際成本，影響了鐵路運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)的積極性。在這種全路統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的清算制度下，鐵路運(yùn)輸企業(yè)很難成為真正意義上的市場(chǎng)主體。

3未能有效激勵(lì)

鐵路運(yùn)輸企業(yè)兼顧運(yùn)輸數(shù)量與質(zhì)量目前的鐵路運(yùn)輸收入清算制度，是和運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量即工作量相掛鉤的，但是缺乏和運(yùn)輸質(zhì)量相掛鉤的激勵(lì)制度。原鐵道部統(tǒng)一規(guī)定了大部分運(yùn)輸清算單價(jià)，尤其是直通運(yùn)輸清算單價(jià)，使得鐵路運(yùn)輸企業(yè)完成的運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量越多，獲得的收入就越多，這就大大激發(fā)了鐵路運(yùn)輸企業(yè)通過(guò)增加運(yùn)量來(lái)增加收入的積極性，但同時(shí)也導(dǎo)致了鐵路運(yùn)輸企業(yè)間在爭(zhēng)搶運(yùn)量時(shí)的內(nèi)耗競(jìng)爭(zhēng)。管界相鄰的各鐵路運(yùn)輸企業(yè)在每天清算時(shí)間節(jié)點(diǎn)（18:00點(diǎn)）重復(fù)上報(bào)和搶報(bào)相同的分界口接入交出車輛，就是這種內(nèi)耗性競(jìng)爭(zhēng)的明證。現(xiàn)行清算制度也導(dǎo)致了在運(yùn)輸質(zhì)量方面對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的負(fù)向激勵(lì)，因?yàn)榧偃邕\(yùn)輸企業(yè)過(guò)多關(guān)注運(yùn)輸質(zhì)量，就會(huì)提高運(yùn)輸成本，降低周轉(zhuǎn)效率，從而降低運(yùn)輸收入。事實(shí)上，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在提供運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象普遍存在，諸如野蠻搬運(yùn)、野蠻裝卸、缺乏對(duì)承運(yùn)物品的保護(hù)措施等等現(xiàn)象，廣受詬病。這使得鐵路運(yùn)輸企業(yè)從事的大多是低附加值運(yùn)輸服務(wù)，而喪失了高附加值運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)。這種重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致近年來(lái)鐵路運(yùn)輸在整個(gè)運(yùn)輸市場(chǎng)中所占份額不斷下降的重要原因之一。但是，由于原鐵道部的政企不分和目前政企初步分開(kāi)后仍然維持的垂直一體化及壟斷經(jīng)營(yíng)的模式，使得現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸收入清算制度存在的上述問(wèn)題對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)造成的影響尚未顯現(xiàn)。然而，隨著鐵路經(jīng)營(yíng)管理體制改革的深化，這些問(wèn)題終將凸顯。所以，未雨綢繆，提前著手研究適應(yīng)市場(chǎng)化改革要求的中國(guó)鐵路運(yùn)輸收入清算制度，顯得尤為重要。因此，本文在已有的鐵路運(yùn)輸收入清算制度基礎(chǔ)上，針對(duì)前文總結(jié)出的三大問(wèn)題，提出相應(yīng)的政策建議。

二對(duì)鐵路運(yùn)輸收入清算制度改革的政策建議

1使清算價(jià)格真實(shí)反映市場(chǎng)供求又要避免壟斷高價(jià)

同時(shí)兼顧公益運(yùn)輸由于鐵路網(wǎng)的自然壟斷屬性，鐵路產(chǎn)業(yè)無(wú)論采用什么樣的改革方式，終究無(wú)法完全避免壟斷。政府部門只能通過(guò)一定的規(guī)制措施盡量限制鐵路企業(yè)的壟斷程度，盡量打破行政壟斷，同時(shí)又要通過(guò)一定的財(cái)政補(bǔ)貼保障鐵路完成政策性和公益性運(yùn)輸；既要使市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”正常發(fā)揮作用，又要能夠彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，避免“政府失靈”。具體到鐵路運(yùn)輸收入清算來(lái)講，首先，要使鐵路企業(yè)的客貨運(yùn)輸收入直接來(lái)自市場(chǎng)，根據(jù)從市場(chǎng)上實(shí)際取得的運(yùn)輸收入和成本支出進(jìn)行清算，而不再經(jīng)過(guò)政府部門的二次調(diào)節(jié)平均分配。其次，政府價(jià)格規(guī)制部門應(yīng)該制定合理靈活的鐵路運(yùn)輸清算價(jià)格政策，使清算價(jià)格能夠成為及時(shí)調(diào)節(jié)運(yùn)輸供給和需求的有效手段，使清算價(jià)格信號(hào)能夠及時(shí)有效配置包括鐵路運(yùn)輸在內(nèi)的各種交通運(yùn)輸方式的運(yùn)力資源。再次，政府部門還要通過(guò)一定的財(cái)政補(bǔ)貼，使鐵路企業(yè)有能力完全保障軍事國(guó)防、專運(yùn)特運(yùn)、節(jié)日運(yùn)輸、救援救災(zāi)、“老少邊窮”地區(qū)、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)等公益性運(yùn)輸。最后，雖然中國(guó)鐵路進(jìn)一步改革的目標(biāo)是讓鐵路企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，收入直接來(lái)自市場(chǎng)，擁有較自由的定價(jià)權(quán)，但是政府也不能對(duì)鐵路運(yùn)輸清算價(jià)格放任不管，仍要對(duì)清算價(jià)格上浮做出適當(dāng)限制，在分區(qū)域基準(zhǔn)清算價(jià)格的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)定清算價(jià)格上限或浮動(dòng)比例上限。因?yàn)橹袊?guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源分布的區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出，人員流動(dòng)在各種節(jié)日前后呈現(xiàn)非常規(guī)律性的大規(guī)?？鐓^(qū)域遷徙特征，物資尤其是煤炭、石油、糧食、果蔬等大宗物資的運(yùn)輸需求總是呈現(xiàn)非常明顯的季節(jié)性跨區(qū)域大增大減，所以，運(yùn)量的波峰波谷差異非常大，同時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同也導(dǎo)致各地區(qū)交通運(yùn)輸資源供給能力的不同。因此，假如政府對(duì)鐵路運(yùn)輸清算價(jià)格放任不管，則有可能出現(xiàn)部分鐵路企業(yè)憑借壟斷力量，形成壟斷高價(jià)，提供低質(zhì)服務(wù)，侵害服務(wù)對(duì)象利益（這里的服務(wù)對(duì)象包括旅客、貨主和鐵路承運(yùn)企業(yè)），影響正常的人員物資流動(dòng)，擾亂正常運(yùn)輸秩序，進(jìn)而增加了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。

2使清算價(jià)格真實(shí)反映運(yùn)輸企業(yè)成本

營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境在原鐵道部時(shí)代，各鐵路局和鐵路專業(yè)運(yùn)輸公司雖然是獨(dú)立法人，但并不是真正“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的企業(yè)，并不享有真正企業(yè)應(yīng)當(dāng)擁有的市場(chǎng)權(quán)利，比如投資權(quán)和定價(jià)權(quán)等等。由于政企不分，使得中國(guó)鐵路兼具自然壟斷和行政壟斷的特點(diǎn)，但同時(shí)，各鐵路運(yùn)輸企業(yè)也承擔(dān)了大量的政策性和公益性運(yùn)輸任務(wù)；雖然歷經(jīng)多次清算價(jià)格調(diào)整，但都是服從和服務(wù)于國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，卻忽視了對(duì)鐵路運(yùn)輸成本的合理補(bǔ)償和各鐵路企業(yè)成本的個(gè)性化差異。中國(guó)幅員遼闊，由于自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況等客觀因素和運(yùn)輸服務(wù)水平等主觀因素，導(dǎo)致各地區(qū)鐵路運(yùn)輸成本差異很大，越是偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)，自然地理?xiàng)l件就越惡劣，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)成本和鐵路運(yùn)輸成本就越高，但服務(wù)質(zhì)量意識(shí)相對(duì)較弱，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，自然地理?xiàng)l件相對(duì)優(yōu)越，維護(hù)和運(yùn)輸成本相對(duì)就越低，但服務(wù)質(zhì)量意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)。要讓改革之后的鐵路企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，除了要讓鐵路企業(yè)在政府規(guī)制下?lián)碛邢鄬?duì)自由的定價(jià)權(quán)之外，還要保證其擁有對(duì)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)車車輛等資產(chǎn)進(jìn)行投資的自主權(quán)，便于鐵路企業(yè)因地制宜，滿足日常運(yùn)營(yíng)服務(wù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)發(fā)展的需要。因此，鐵路運(yùn)輸收入清算價(jià)格，不能由政府統(tǒng)一定價(jià)，而要充分考慮不同鐵路企業(yè)的成本特征。建議本著“涵蓋成本，合理留利，政府監(jiān)管，避免壟斷”的原則，采用成本加成的定價(jià)機(jī)制，市場(chǎng)定價(jià)和政府限價(jià)相結(jié)合。具體來(lái)說(shuō)，首先，由政府規(guī)制部門根據(jù)各地區(qū)和線路的實(shí)際成本，分區(qū)域制定不同的基準(zhǔn)清算價(jià)格，基準(zhǔn)清算價(jià)格要足以彌補(bǔ)各區(qū)域鐵路公司的運(yùn)輸成本，為其他鐵路公司跨區(qū)運(yùn)輸提供服務(wù)的成本，基本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本；政府規(guī)制部門還要在基準(zhǔn)價(jià)格的基礎(chǔ)上對(duì)利潤(rùn)加成比例和價(jià)格浮動(dòng)區(qū)間做合理限定，便于鐵路企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求情況和服務(wù)的差異化需求，制定相應(yīng)價(jià)格，合理配置資源，同時(shí)避免壟斷高價(jià)。其次，政府要制定合理、嚴(yán)格的規(guī)制政策，兼顧網(wǎng)運(yùn)一體區(qū)域鐵路公司、專業(yè)運(yùn)輸公司、合資鐵路、企業(yè)專用鐵路等多元化投資主體、多類型鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間相互提供服務(wù)清算價(jià)格的公平合理，保障各鐵路企業(yè)在不同區(qū)域都享有公平公正的通路權(quán)，避免鐵路企業(yè)尤其是擁有鐵路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)憑借區(qū)域壟斷和路網(wǎng)壟斷優(yōu)勢(shì)設(shè)置接入瓶頸，哄抬路網(wǎng)接入價(jià)格，擾亂正常運(yùn)輸秩序，破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。再次，對(duì)于政策性和公益性運(yùn)輸要實(shí)行分類補(bǔ)貼。最后，對(duì)于新建鐵路項(xiàng)目實(shí)行分類負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)性鐵路由企業(yè)投資建設(shè)和管理；公益性鐵路由政府投資，企業(yè)組織建設(shè)和管理；兼具經(jīng)營(yíng)性和公益性的鐵路由政府政策和適度財(cái)政支持，企業(yè)具體負(fù)責(zé)籌融資和建設(shè)管理；繼續(xù)保留鐵路基本建設(shè)基金，由各鐵路承運(yùn)企業(yè)代為收取上繳國(guó)庫(kù)，其中半數(shù)以上返還中國(guó)鐵路總公司，用于非公益鐵路項(xiàng)目的建設(shè)，少數(shù)由國(guó)家鐵路局安排，用于公益性鐵路的建設(shè)。

3完善清算體系

細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)企業(yè)兼顧運(yùn)量與質(zhì)量要激勵(lì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)在提升運(yùn)量的同時(shí)提升服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)減少內(nèi)耗性競(jìng)爭(zhēng)，就需要進(jìn)一步完善清算體系，細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，讓市場(chǎng)和參與交易的雙方直接決定鐵路運(yùn)輸收入清算分配，改變“統(tǒng)收統(tǒng)分”的清算方式。具體來(lái)講，就是本著“運(yùn)輸收入直接來(lái)自市場(chǎng)，服務(wù)收入直接來(lái)自被服務(wù)對(duì)象”的原則對(duì)整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的總收入進(jìn)行兩次分配。首先，整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的總收入都由組織發(fā)送、承運(yùn)和到達(dá)作業(yè)的鐵路企業(yè)分別直接從買方即旅客或貨主方得到。這樣買方手中的貨幣就是“選票”，買方會(huì)根據(jù)市場(chǎng)口碑和消費(fèi)意愿將“選票”投給中意的賣方并選擇相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這里的賣方包括鐵路、公路、民航乃至水運(yùn)等各種可能的運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。這樣整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的總收入不僅取決于組織發(fā)送、承運(yùn)、到達(dá)作業(yè)的各鐵路公司的服務(wù)水平和接納能力，而且取決于鐵路運(yùn)輸整個(gè)環(huán)節(jié)中各個(gè)服務(wù)提供方的服務(wù)水平和接納能力，整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)將由此形成一個(gè)整體同其他交通運(yùn)輸方式展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)多個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間也會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。其次，鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的總收入將由直接取得收入的組織發(fā)送、承運(yùn)、到達(dá)作業(yè)的鐵路公司根據(jù)參與運(yùn)輸各中間服務(wù)環(huán)節(jié)的鐵路企業(yè)的工作量和服務(wù)水平進(jìn)行再次分配，經(jīng)由路網(wǎng)使用費(fèi)由鐵路承運(yùn)企業(yè)根據(jù)經(jīng)由里程和線路暢通情況，分段清算給其經(jīng)由的鐵路企業(yè)，避免經(jīng)由鐵路企業(yè)之間相互扯皮內(nèi)耗。這樣就會(huì)形成鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)的良好格局，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，激勵(lì)鐵路企業(yè)同時(shí)兼顧運(yùn)量與服務(wù)質(zhì)量，增加鐵路在整個(gè)運(yùn)輸市場(chǎng)的份額和高附加值運(yùn)輸產(chǎn)品的比重。因?yàn)殍F路運(yùn)輸“全程、全網(wǎng)、全天候”的特點(diǎn)，為保證上述清算規(guī)則的有效執(zhí)行，還需對(duì)應(yīng)改進(jìn)和完善現(xiàn)有的運(yùn)輸收入清算信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)收入清算的信息化、自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化水平，同時(shí)保持現(xiàn)有鐵路資金清算中心的獨(dú)立性，保證鐵路運(yùn)輸收入清算規(guī)則制定和執(zhí)行的公開(kāi)、公平、公正。

作者：馬曉飛王欣單位：北京郵電大學(xué)北京交通大學(xué)