鐵道物資準入監(jiān)管概論
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本文作者：馬博作者單位：鄭州鐵路局物資管理處
1準入概述
市場準入制度，特指市場經(jīng)營主體進入特殊市場從事經(jīng)營活動必須遵守的一般條件和程序規(guī)則，由國家有關(guān)部門對企業(yè)和其他類型經(jīng)濟組織特定的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行審查，在符合法律規(guī)定的情況下，準許其進入某種市場，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種制度。市場準入制度是一種貿(mào)易技術(shù)壁壘，不同的國家、不同行業(yè)采用的市場準入制度不盡相同。隨著貿(mào)易全球化的發(fā)展，各國采用的市場準入制度也趨于國際化、標準化。就鐵路物資市場準入而言，除了鐵路運輸關(guān)鍵安全設(shè)備進行行政許可外，第三方標準化強制認證（CCC和CRCC認證）將成為物資進入鐵路市場的安全合格認證的通用方式。
2國家準入的具體方式
2.1全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證
這是一種具有中國特色、源自計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度?！吨腥A人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》規(guī)定，國家質(zhì)檢總局負責對保護國家安全、保護人類健康或安全、保護動植物生命或健康、保護環(huán)境等重要工業(yè)產(chǎn)品實施生產(chǎn)許可證制度。根據(jù)國家統(tǒng)一制定并公布的《實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度的產(chǎn)品目錄》，國家質(zhì)檢總局授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、各類發(fā)證產(chǎn)品審查部及各類發(fā)證產(chǎn)品檢驗機構(gòu)，共同完成工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的受理、審查、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗，以及頒發(fā)《全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證書》，并在相關(guān)網(wǎng)站以《生產(chǎn)許可證獲證企業(yè)名錄》的形式，用戶可以進行檢索、查詢。生產(chǎn)許可證有效期一般不超過5年。任何企業(yè)、單位和個人，未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)《目錄》中的產(chǎn)品。未取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)該產(chǎn)品的，視為無證生產(chǎn)。
2.2強制性產(chǎn)品認證制度
強制性產(chǎn)品認證制度，是各國政府為保護廣大消費者人身和動植物生命安全、保護環(huán)境、保護國家安全，依照法律法規(guī)實施的一種產(chǎn)品合格評定制度。通過制定強制性產(chǎn)品認證的產(chǎn)品目錄和實施強制性產(chǎn)品認證程序，對列入《目錄》中的產(chǎn)品實施強制性的檢測和審核。凡列入強制性產(chǎn)品認證目錄內(nèi)的產(chǎn)品，沒有獲得指定認證機構(gòu)的認證證書，沒有按規(guī)定加施認證標志，一律不得進口、不得出廠銷售和在經(jīng)營服務(wù)場所使用。強制性產(chǎn)品認證制度在推動國家各種技術(shù)法規(guī)和標準的貫徹、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、打擊假冒偽劣行為、促進產(chǎn)品的質(zhì)量管理水平和保護消費者權(quán)益等方面，具有其他工作不可替代的作用和優(yōu)勢。實行市場經(jīng)濟制度的國家，政府利用強制性產(chǎn)品認證制度作為產(chǎn)品市場準入的手段，正在成為國際通行的作法。
2.2.1發(fā)達國家強制性認證制度。以歐盟CE認證為代表，還有美國的UL認證、日本的PSE認證、加拿大的CSA認證和俄羅斯的GOST認證等。WTO框架內(nèi)，由于各國經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平的不平衡，為保護本國民眾的人身安全，普遍采用通過制定技術(shù)法律法規(guī)及相關(guān)標準的手段對進入本國市場的商品或服務(wù)進行控制，形成“技術(shù)壁壘”。技術(shù)壁壘是WTO允許的行為，具有公開、公平的特性。
2.2.2我國強制性產(chǎn)品認證制度。英文名稱為ChinaCompulsoryCertification，其英文縮寫為“CCC”，故又簡稱“3C”認證。其主要特點是：國家公布統(tǒng)一目錄，確定統(tǒng)一適用的國家標準、技術(shù)規(guī)則和實施程序，制定統(tǒng)一的標志標識，規(guī)定統(tǒng)一的收費標準。凡列入強制性產(chǎn)品認證目錄內(nèi)的產(chǎn)品，必須經(jīng)國家指定的認證機構(gòu)認證合格，取得相關(guān)證書并加施認證標志后，方能出廠、進口、銷售和在經(jīng)營服務(wù)場所使用。“3C”認證從2003年5月起全面實施，原有的產(chǎn)品安全認證“長城CCEE認證”和進口安全質(zhì)量許可制度“CCIB”認證同期廢止。目前，實施“3C”認證的產(chǎn)品和實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品原則上不再交叉；對低壓電器等17種與強制性產(chǎn)品認證有關(guān)的產(chǎn)品，不再實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度。
2.3特種設(shè)備制造許可證
特種設(shè)備管理是目前我國市場準入的一種管理方式，即TS認證。特種設(shè)備包括涉及生命安全及危險性較大的鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施和廠內(nèi)機動車輛。國家質(zhì)檢總局對特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用、檢驗檢測相關(guān)單位進行監(jiān)督檢查，對經(jīng)評定合格的單位給予從業(yè)許可，授予使用TS認證標志的管理行為。
2.4自愿性認證
自愿性認證不同于強制性認證，它不影響市場準入，企業(yè)自愿決定是否申請認證。自愿性認證的價值在于：自愿性認證在多數(shù)情況下是針對更高質(zhì)量的產(chǎn)品，對于提高企業(yè)品牌信用具有簡便且易于識別的作用，會使產(chǎn)品在消費者和買家心目中更為安全可靠。目前，以中國質(zhì)量認證中心(CQC)為代表，我國開展的自愿性產(chǎn)品認證業(yè)務(wù)有：CQC標志認證，以加施CQC標志的方式表明產(chǎn)品符合相關(guān)的質(zhì)量、安全、性能、電磁兼容等認證要求；資源節(jié)約產(chǎn)品認證，以加施“節(jié)”標志的方式表明產(chǎn)品符合相關(guān)的節(jié)能、節(jié)水等認證要求；環(huán)保產(chǎn)品認證，以加施“中國環(huán)保產(chǎn)品認證”標志的方式表明產(chǎn)品符合相關(guān)環(huán)保認證的要求等。
3鐵路產(chǎn)品準入規(guī)定和要求
依據(jù)2004年的《鐵路運輸安全保護條例》第三十八至第四十條條款相關(guān)規(guī)定，產(chǎn)品進入鐵路市場的準入依據(jù)有：國家CCC認證、行政許可、CRCC認證，以及鐵道部相關(guān)管理部門批準的產(chǎn)品生產(chǎn)資質(zhì)及鐵路局認證的產(chǎn)品生產(chǎn)資質(zhì)等。
3.1國家CCC認證
鐵路使用的通用產(chǎn)品，凡列入國家強制性產(chǎn)品認證（CCC）目錄的，按國家CCC認證有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，一般不再進行鐵路產(chǎn)品認證。
3.2行政許可
依法列入國家或鐵道部行政許可項目的產(chǎn)品設(shè)備或企業(yè)，必須取得行政許可證書。國家行政許可主要指工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，鐵路行政許可審批項目主要包括鐵路運輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認定及鐵路工業(yè)產(chǎn)品制造特許證核發(fā)。
3.2.1鐵路運輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認定。根據(jù)《鐵路運輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認定辦法》，對鐵路運輸安全設(shè)備實施生產(chǎn)認定管理。鐵道部制定該類鐵路運輸安全設(shè)備產(chǎn)品目錄，并統(tǒng)一公布，根據(jù)需要適時對目錄范圍進行調(diào)整；對目錄范圍內(nèi)的產(chǎn)品，鐵道部制定相應(yīng)的生產(chǎn)企業(yè)認定實施細則；認定證書由鐵道部統(tǒng)一審核、頒發(fā)，取得認定證書的企業(yè)名錄在鐵道部政府網(wǎng)站以《中華人民共和國鐵道部行政許可決定公告》的形式每年4期定期公布，認定證書注明有效期限。鐵路運輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認定目錄涵蓋工務(wù)、電務(wù)、牽引供電3個專業(yè)。
3.2.2鐵路工業(yè)產(chǎn)品制造特許證核發(fā)。為加強鐵路工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，鐵道部依據(jù)《鐵路工業(yè)產(chǎn)品制造特許證管理辦法》，對鐵路工業(yè)產(chǎn)品實施制造特許證核發(fā)管理。制造特許證是對企業(yè)生產(chǎn)資格的許可，列入目錄的鐵路產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，必須取得制造特許證。鐵道部行政許可管理機構(gòu)（鐵道部政策法規(guī)司行政許可管理處）負責受理制造特許證的申請和送達行政許可決定，鐵道部科學技術(shù)司負責審查；制造特許證在鐵道部政府網(wǎng)站以《中華人民共和國鐵道部行政許可決定公告》的形式每年4期定期公布。按照關(guān)于《鐵路工業(yè)產(chǎn)品制造特許證管理辦法》的通知，鐵路工業(yè)產(chǎn)品制造特許證管理目錄涵蓋工務(wù)、機車、車輛、電務(wù)、車務(wù)5個專業(yè)，共計7類產(chǎn)品。
3.3CRCC認證
《鐵路產(chǎn)品認證管理辦法》規(guī)定，直接關(guān)系鐵路運輸安全的鐵路專用設(shè)備、器材、工具和安全檢測設(shè)備，實行產(chǎn)品強制認證制度，認證機構(gòu)為中鐵鐵路產(chǎn)品認證中心（英文名稱為ChinaRailwayProductCertificationCenter，縮寫為CRCC），簡稱為CRCC認證。鐵路產(chǎn)品認證管理委員會統(tǒng)一監(jiān)督管理鐵路產(chǎn)品認證工作，分批公布《實施認證的鐵路產(chǎn)品目錄》（簡稱《目錄》）。凡列入《目錄》的鐵路重要產(chǎn)品，以產(chǎn)品認證為準入方式，未獲得鐵路產(chǎn)品認證機構(gòu)認證的，一律不得在鐵路銷售、使用。中鐵鐵路產(chǎn)品認證中心獨立對鐵路產(chǎn)品進行第三方評價，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，制定鐵路產(chǎn)品認證工作的具體程序和產(chǎn)品認證實施細則；受理認證申請并實施產(chǎn)品認證；負責辦理批準認證，頒發(fā)認證證書和認證標志，以及注銷、暫停、撤銷認證證書和認證標志；對認證的產(chǎn)品及企業(yè)實施監(jiān)督和檢查。認證證書由中鐵認證中心印制并統(tǒng)一編號，認證證書和認證標志使用有效期為4年。目前，已的7批實施認證的鐵路產(chǎn)品目錄按產(chǎn)品類別分為鐵路機車零部件、柴油機及零部件、鐵路機車電氣裝置、鐵路車輛零部件、鐵路車輛電器部件、鐵路信號設(shè)備、鐵路通信設(shè)備、鐵路線上構(gòu)件、配件、鐵路線路養(yǎng)護機具、鐵路運輸包裝及裝備等10余個類別。
3.4鐵道部相關(guān)管理部門批準的產(chǎn)品生產(chǎn)資質(zhì)
在鐵道部多年的管理過程中，各專業(yè)、技術(shù)主管部門頒發(fā)過一些資質(zhì)管理文件（電報），或含有以下關(guān)鍵詞：定點生產(chǎn)廠、允許批量生產(chǎn)、允許裝車等，一般也作為鐵路產(chǎn)品的生產(chǎn)資質(zhì)。例如：《關(guān)于公布某配件第X批定點生產(chǎn)單位的通知》，《關(guān)于公布某廠協(xié)配件定點生產(chǎn)單位的通知》，《關(guān)于同意某家工廠定點生產(chǎn)某產(chǎn)品的通知》，《關(guān)于批準某廠批量生產(chǎn)某產(chǎn)品的通知》。
4.1各鐵路局的常用做法
為加強鐵路產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，保證鐵路運輸生產(chǎn)安全，各鐵路局相繼建立健全市場準入管理制度，規(guī)定了各局物資市場準入管理組織結(jié)構(gòu)、準入廠家及其產(chǎn)品必須具備的資格和條件，以及《準入證》的申請、審核、發(fā)放及管理流程，其實質(zhì)是加強對供應(yīng)商資格（資質(zhì)）的管理。這種資格（資質(zhì)）范圍很廣，包括法人資格、注冊資金規(guī)模、產(chǎn)品生產(chǎn)能力、相關(guān)品種的特別許可（行政許可、相關(guān)強制認證等）、鐵路產(chǎn)品標識代碼（鐵道部相關(guān)文電及鐵標要求）、社會信譽、售后服務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量等。其中，對符合鐵道部產(chǎn)品生產(chǎn)資質(zhì)管理的物資供應(yīng)商，直接列入供應(yīng)商目錄管理。對其他物資產(chǎn)品設(shè)備的供應(yīng)商，由鐵路局負責制定審查標準和審查辦法，進行供應(yīng)商準入管理或認證（鑒定）管理。對審查合格的企業(yè)，發(fā)放《物資市場準入證》，并建立準入廠商管理檔案。
4.2準入證的應(yīng)用和評價
《物資市場準入證》實行年審制度，準入證實行有效期限制。鐵路局進行招邀標邀請時，必須是準入范圍內(nèi)廠家及產(chǎn)品。對供應(yīng)廠商供應(yīng)產(chǎn)品期間發(fā)生的質(zhì)量問題，或受到鐵道部、路局有關(guān)部門質(zhì)量不合格通報，以及使用單位對產(chǎn)品質(zhì)量有不良反映的，視不同情況實施準入資格清除、產(chǎn)品停用和產(chǎn)品召回等制度。各鐵路局實施市場準入管理，能在短時間內(nèi)、較大廣度上高質(zhì)量地提前獲取合格的潛在供應(yīng)廠商信息，有利于提高采購效率、確保源頭質(zhì)量、降低采購成本，并為客觀、科學、系統(tǒng)地進行供應(yīng)商評價建立了基礎(chǔ)。存在的問題是，各鐵路局對已有準入資質(zhì)的廠商再進行準入審查，使部分鐵路產(chǎn)品存在重復(fù)認證審核現(xiàn)象，加劇了準入企業(yè)的負擔。
4.3鐵道部關(guān)于物資準入管理的發(fā)展要求
2010年底，鐵道部《關(guān)于加強和規(guī)范鐵路物資管理的意見》對物資準入要求如下：一是建立健全鐵路物資供應(yīng)市場管理制度。鐵道部政策法規(guī)司、科學技術(shù)司、運輸局按照職責分工依法制定鐵路產(chǎn)品準入制度，公布準入產(chǎn)品目錄，并組織對鐵路物資供應(yīng)商準入資格進行審查。嚴禁任何單位和個人以任何形式規(guī)避準入審查，直接指定供貨廠商。部屬各單位根據(jù)鐵道部公布的相關(guān)準入信息，實施物資采購，不得擅自擴大或減少供應(yīng)商數(shù)量。二是相關(guān)產(chǎn)品資質(zhì)及市場準入信息由鐵道部及時。包括資質(zhì)管理的依據(jù)文件、準入條件、審查結(jié)果、監(jiān)督檢查通報、相關(guān)考核評價辦法、考評結(jié)果及調(diào)整處理決定等。經(jīng)鐵道部審查合格的企業(yè)及產(chǎn)品設(shè)備目錄，統(tǒng)一在鐵道部政府網(wǎng)和辦公網(wǎng)上公布。三是鐵道部財務(wù)司負責將部內(nèi)各部門批準的產(chǎn)品資質(zhì)和市場準入信息在統(tǒng)一信息平臺公布。四是對符合鐵路物資準入條件的物資供應(yīng)商實行目錄管理。鐵道部相關(guān)部門負責建立統(tǒng)一的準入供應(yīng)商分類資質(zhì)管理目錄。
各單位不得以任何方式限制或者排斥符合條件的物資供應(yīng)商進入鐵路市場。五是建立鐵路物資供應(yīng)商考核評價制度。有關(guān)管理部門要依據(jù)各類專業(yè)物資需求及使用特點，研究制定相關(guān)考核評價指標和考評辦法，通過抽查、年檢、用戶調(diào)查等方式，及時發(fā)現(xiàn)物資質(zhì)量、合同履約、售后服務(wù)、誠信經(jīng)營等方面存在的問題，及時督促整改。對造成直接不良后果或不良影響的供應(yīng)商，應(yīng)建立不良記錄檔案，并依法追究違約責任。造成嚴重影響的準入供應(yīng)商應(yīng)取消其準入資格，并將其與非準入管理范圍的不合格供應(yīng)商一并列入不合格廠商名單，限制進入鐵路市場。
2011年底，鐵道部《關(guān)于公布加強和規(guī)范鐵路運輸企業(yè)物資采購管理若干規(guī)定的通知》對物資準入要求如下：一是各單位要全面放開鐵路物資市場，納入行政許可管理的物資、納入認證管理的物資、其他鐵路專用物資、通用物資的采購均要依法實施公開招標，公開采購過程與結(jié)果。二是各單位采購納入行政許可和認證目錄的物資產(chǎn)品時，必須在取得相應(yīng)行政許可證書或認證證書的范圍內(nèi)，按照本文件規(guī)定的公開招標等程序及相關(guān)要求進行采購。三是其他鐵路專用物資和通用物資，要嚴格按照其技術(shù)標準及本文件規(guī)定的公開招標等程序及相關(guān)要求進行采購。四是搭建鐵路物資采購信息服務(wù)平臺，行政許可、認證管理相關(guān)信息要通過平臺公布，各單位所有采購相關(guān)公告、采購結(jié)果、供應(yīng)商評價等信息必須在平臺上，發(fā)揮平臺在公開采購、規(guī)范管理、增收節(jié)支等方面的作用。
2011年底，鐵道部《關(guān)于規(guī)范鐵路專用設(shè)備產(chǎn)品準入管理的若干規(guī)定》對鐵路專用設(shè)備產(chǎn)品準入要求如下：一是嚴格依法設(shè)定和實施行政許可，進一步規(guī)范鐵道部行政審批事項。對鐵路機車車輛、道岔及其轉(zhuǎn)轍設(shè)備、通信信號控制軟件及控制設(shè)備、牽引供電設(shè)備、運輸管理信息系統(tǒng)，以及實行制造特許證管理的鐵路工業(yè)產(chǎn)品等行政許可項目進行全面清理。按照國務(wù)院要求，凡市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批。沒有法律法規(guī)依據(jù)，任何部門和單位不得設(shè)定或變相設(shè)定行政審批事項。二是在依法實施行政許可的同時，對直接關(guān)系運輸安全的鐵路專用設(shè)備產(chǎn)品，推行自愿性認證。對其中重要的專用設(shè)備產(chǎn)品，積極納入國家強制性認證。三是除行政許可產(chǎn)品目錄和認證產(chǎn)品目錄之外，鐵道部不對其他鐵路設(shè)備產(chǎn)品實行準入目錄管理，也不對其他鐵路設(shè)備產(chǎn)品進行廠家認定、上道審查等變相審批。四是鐵路運輸企業(yè)、鐵路各級產(chǎn)品質(zhì)量管理部門、物資采購部門和產(chǎn)品使用單位，要建立健全鐵路設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度，嚴把鐵路產(chǎn)品質(zhì)量驗收、物資采購招投標資格審查、采購合同審查、企業(yè)信用評價及日常安全檢查等關(guān)口卡控，必要時可聘請專業(yè)機構(gòu)進行復(fù)驗復(fù)測，落實質(zhì)量安全把關(guān)責任，防止不合格產(chǎn)品進入鐵路市場。
