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摘要隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,越來越多的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地,他們的生存、發(fā)展和就業(yè)的權(quán)利受到了嚴重的威脅，而目前的安置模式普遍存在補償數(shù)額低，風(fēng)險不確定等因素不能很好的解決失地農(nóng)民面臨的問題，只有通過"土地換保障"的思路才能妥善的安置失地農(nóng)民，讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的一系列成果。

關(guān)鍵詞土地換保障補償機制社會保障安置模式

1失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

隨著我國城市化、工業(yè)化的進一步發(fā)展，城市空間迅速擴大，為保證城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，大量的土地被征用。目前，我國已有被征地農(nóng)民4000多萬(章安友，2004）。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001年到2010年，全國還需要安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬畝，其中90%以上為集體土地需要征用。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征用1畝耕地大約造成1.4個農(nóng)民失去土地進行測算，非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬畝，將有近2600多萬被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置，年均需要安置失地農(nóng)民260萬人左右。

農(nóng)民失去土地后就失去他們賴以生存的基礎(chǔ)，隨之也流失了與土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)利。因為土地被征用之前，農(nóng)民主要靠土地來養(yǎng)活自己，土地是他們的立命之本，失去土地就相當(dāng)于失去了生活的基本來源；而且農(nóng)民一直是以土地為勞動對象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一筆財富，如果農(nóng)民利用的好是可以為他們帶來增值的，這就意味著農(nóng)民失去土地后也就失去了一項經(jīng)濟價值極高的財產(chǎn)權(quán)利；最后，農(nóng)民失去土地后，就失去了參與村民自治的積極性，這會間接導(dǎo)致村級干部的尋租行為。可見，土地的喪失會對農(nóng)民帶來不利的影響，如果不及時有效地安置好這些失地農(nóng)民將會阻礙國家工業(yè)化的進一步發(fā)展，甚至?xí)鹕鐣膭邮幉话病?/p>

2當(dāng)前失地農(nóng)民安置模式分析及其存在的問題

2.1以貨幣安置為主，補償數(shù)額不足以妥善安置失地農(nóng)民

在實踐中,我國征用農(nóng)村集體土地后,對農(nóng)民的安置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、社會保障安置等基本形式,但大多是采取以貨幣安置為主。征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍，安置費為4～6倍。如果按最高補償30倍來算，一畝地平均產(chǎn)值1000塊，補償費也才只有3萬元，遠遠解決不了農(nóng)民的"可持續(xù)生計"問題。據(jù)了解，浙江省由于經(jīng)濟相對發(fā)達，其對失地農(nóng)民的補償標(biāo)準與全國平均水平相比略有提高。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，浙江省各類征地給村里的補償費平均每畝12164元，安置補助費每人2377元，經(jīng)過村集體留存，實際到農(nóng)民手上的土地補償費平均每畝7958元，安置補助費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元，農(nóng)戶家庭得到的所有土地征用費總額（包括附著及其實施補償費）人均8828元。一大部分農(nóng)戶對此不滿，因為這些補償費只能暫時解決農(nóng)民近期的溫飽問題，如果今后就業(yè)困難，農(nóng)民的基本生活靠什么來維持，更不用談農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題了。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民的安置補償費更是少之又少，連最起碼的基本生活都解決不了，更解決不了農(nóng)民的培訓(xùn)就業(yè)和社會保障問題。

2.2以留地安置、招工安置為輔，農(nóng)民權(quán)益得不到根本的保障

留地安置是指在被征用的土地中按一定的比例（10%左右）返還給被征地村合作經(jīng)濟組織，并免繳有關(guān)規(guī)費，用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以用這部分土地建造標(biāo)準廠房出租，獲得高額的租金收入；還可以用留置的土地為村民建造安置房使村民能夠安居樂業(yè)。從形式上來看，失地農(nóng)民可以得到保障，可是受資金、技術(shù)的限制，一旦村集體經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)得不到很好的發(fā)展，農(nóng)民的基本生活就沒有了保障。

在招工安置中，用人單位可以暫時解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，但由于農(nóng)民自身文化層次低，缺乏專業(yè)技能，在激烈的市場經(jīng)濟競爭中處于劣勢，一旦用人單位裁員時，這些失地農(nóng)民又將重新面臨失業(yè)的問題，可見招工安置并不能從根本上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

2.3社會保障安置模式的覆蓋面窄，體系不完善，失地農(nóng)民后顧之憂大

失地農(nóng)民中有一部分已經(jīng)完成了非農(nóng)戶身份轉(zhuǎn)換，他們理應(yīng)享受和城鎮(zhèn)居民一樣社會保障待遇，可是據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)的人數(shù)只占總?cè)藬?shù)的5%左右。這部分人群主要集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，他們的社會保險費是主要從土地出讓金，土地補償費和安置補償費中籌集的，保險費直接列入勞動和社會保障部門設(shè)立的"安置費"專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費的被征地人員，為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。2003年浙江省嘉興已有14.2萬名被征地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險，并實行了"三統(tǒng)一"、"一分別"的安置模式。"三統(tǒng)一"即城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地由政府統(tǒng)一實行征地、統(tǒng)一補償政策、統(tǒng)一辦理被征地農(nóng)民戶口"農(nóng)轉(zhuǎn)非"和養(yǎng)老保險，"一分別"就是對不同年齡段的安置對象分別進行補償安置，浙江嘉興的這種社會保險安置模式取得了很好的效果，但在我國大部分地區(qū)，大多數(shù)失地農(nóng)民的土地補償費和安置補償費并沒有用來繳納養(yǎng)老保險或醫(yī)療保險，而這正是失地農(nóng)民最關(guān)心的問題，失地農(nóng)民成了"無班可上，無田可種，無?？赡?的三無人員，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展造成了惡劣的影響?？梢?，失地農(nóng)民的社會保障體系還不完善，沒有解決農(nóng)民的后顧之憂。3"土地換保障"是唯一可靠和可持續(xù)性的安置模式

安置失地農(nóng)民的過程實質(zhì)上就是一個土地換保障的過程，因為在征地前,農(nóng)民的生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會保障都是以土地為依托的。農(nóng)民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進一步發(fā)展，因此隨著城市化規(guī)模的擴大，失地農(nóng)民應(yīng)該隨之分享城市化所帶來的一系列成果，在市場經(jīng)濟下就表現(xiàn)為，農(nóng)民可以用土地換回他們生存、就業(yè)、發(fā)展和獲得社會保障的實際社會安置成本。只有失地農(nóng)民用土地換回了生存權(quán)，就業(yè)權(quán)、發(fā)展權(quán)和享受社會保障的權(quán)利，才能真正的實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，才能逐步實現(xiàn)共同富裕。"土地換保障"可以看作短期保障和長期保障的結(jié)合，以上提到的貨幣安置、招工安置、留地安置屬于短期保障，社會保障安置屬于長期保障，將短期保障和長期保障結(jié)合在一起就可以實現(xiàn)可持續(xù)性保障，那么如何實現(xiàn)這種可持續(xù)性呢？

3．1從短期來看--使失地農(nóng)民獲得的補償足以彌補失去土地帶來的損失

在市場經(jīng)濟時代，土地應(yīng)該按照市場價格進行交易才能真正體現(xiàn)土地的價值,農(nóng)民失去土地后暫時最希望得到就是與土地進行轉(zhuǎn)讓后所帶來的收益相一致，也就是失地農(nóng)民要在最大程度上分享土地出讓帶來的利潤分配。因此"土地換保障"首先應(yīng)該體現(xiàn)在土地換取的利益補償上，而且這種補償應(yīng)該根據(jù)國家征用土地后用途的不同而有所區(qū)分，因為土地價格是由土地收益直接決定的，土地收益又往往取決于土地的用途。由于工業(yè)具有相對較高的勞動生產(chǎn)率，工業(yè)所能創(chuàng)造的價值遠遠高于農(nóng)業(yè)。因此，當(dāng)土地從農(nóng)業(yè)用途更改為非農(nóng)業(yè)用途，從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地時，同勞動相結(jié)合的土地所能吸收的價值帶來的利益會迅速增加,從而發(fā)生明顯的土地增值。而當(dāng)土地還是用于農(nóng)業(yè)發(fā)展時，土地增值相對工業(yè)就會遜色很多。目前，國家給予失地農(nóng)民的補償金僅僅只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。補償標(biāo)準并沒有參照土地用途進行區(qū)分，隨著農(nóng)民意識的增強，這種補償標(biāo)準不能合理的安置失地農(nóng)民，因此制定合理的補償機制迫在眉睫。在部分西方發(fā)達國家和地區(qū),征用農(nóng)民土地一般按市場價格對失地農(nóng)民進行補償,土地征用費和土地賠償款構(gòu)成失地農(nóng)民的全部補償費用。其中土地征用費大體等于土地價值,土地賠償款是對失地農(nóng)民因土地被征用而造成的經(jīng)濟及其它損失的彌補。目前部分學(xué)者提出的"綜合因素法"就是參照了發(fā)達國家的補償機制，"綜合因素法"考慮了土地的質(zhì)量、地理位置、區(qū)位條件、供求條件等，更好的體現(xiàn)了土地所有者的土地財產(chǎn)關(guān)系，使征地補償費不僅包括土地當(dāng)前用途的價格，而且注重土地的未來價值，能夠更好的安置失地農(nóng)民。

3．2從長期來看--為失地農(nóng)民構(gòu)建完善的社會保障體系

農(nóng)民暫時的需求是獲得合理的補償，那么從長遠來看呢？失地農(nóng)民和其它的農(nóng)民一樣渴望得到諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的保障。因此"土地換保障"的第二步就是要為失地農(nóng)民建立完善的社會保障體系。

3.2.1加快建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系

隨著城市化進程的加快，失地農(nóng)民中有一部分年輕的勞動力流向了城市，這就使得農(nóng)村人口老齡化的速度加快，安徽省的抽樣調(diào)查表明，目前被征地農(nóng)民50歲以上的比例大約占30%。這部分人群的再就業(yè)能力低，如果不能很好的解決這部分人群的養(yǎng)老問題，對這部分人群家庭中的年輕成員來說也是一種很大的壓力。由此可見，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系已成為重中之重。但由于農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)金收入水平普遍很低，尚不具備建立以個人繳費為主的社會保障體系的條件，全部費用由國家承擔(dān)也不現(xiàn)實，即使是部分費用，也超出了政府財政的承受能力。因此要使失地農(nóng)民享有完善的養(yǎng)老保障體系，可以參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制，采取統(tǒng)賬結(jié)合的方法。社會統(tǒng)籌賬戶可以從農(nóng)民的土地補償費以及土地增值受益部分劃撥，個人賬戶可由參保人自行繳納，養(yǎng)老保險費的交納標(biāo)準和養(yǎng)老金的發(fā)放應(yīng)隨經(jīng)濟發(fā)展水平做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。由于被征地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)復(fù)雜，必須根據(jù)各自的特點，分門別類地將其納入養(yǎng)老保險計劃。

3.2.2加快完善失地農(nóng)民醫(yī)療保險體系的建立

我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平普遍低下，經(jīng)濟水平普遍較差，失地農(nóng)民更是如此，他們小病拖著，大病看不起，長此以往致使因病致貧、因病返貧現(xiàn)象不斷攀升，因此給予失地農(nóng)民尤其是中老年人群實施醫(yī)療保險及其必要。由于失地農(nóng)民大多居住在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們的生產(chǎn)生活方式已經(jīng)開始城鎮(zhèn)化，而且收入穩(wěn)定，這部分人群應(yīng)統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系。其它經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民，由于支付能力有限，如陜西、云南農(nóng)民人均純收入不足2000元，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系無疑是增加他們的負擔(dān)，對他們應(yīng)該實施新型合作醫(yī)療體系。2003年1月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部三部委《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》，要求從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2到3個縣(市)先行試點，取得經(jīng)驗后逐步推開?？梢妵覍r(nóng)村合作醫(yī)療的高度重視。由于失地農(nóng)民繳納合作醫(yī)療的資金數(shù)額較少，可從土地補償費中扣除。3.2.3積極促進失地農(nóng)民再就業(yè)

我國人口眾多，勞動力的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，始終是我國城鎮(zhèn)化進程中首要的根本問題，是關(guān)系到改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。按照目前的城鎮(zhèn)化進程，每年有約260萬左右的失地農(nóng)民需要安排就業(yè)。對失地農(nóng)民的安置，要以提供長期可靠的基本生活保障為目的，以提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會為重點，鼓勵和支持各地積極探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)途徑，就業(yè)經(jīng)費可以從安置補償費中列支。

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