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八十年代，談起人大，在人們的頭腦中大概是“橡皮圖章”的概念。盡管全國人大常委會法工委副主任喬曉陽認為，人大本來就不是什么“橡皮圖章”[1]，但給人的感覺是“橡皮圖章”也是不可否認的。經(jīng)過20多年，我國人民代表大會制度建設(shè)獲得了長足的發(fā)展，“橡皮圖章”的形象在人民群眾中已基本消除[2]。我國人大制度的發(fā)展，與地方人大的一系列制度創(chuàng)新是分不開的。地方人大在20年工作中，積極地探索新路子，取得顯著成效，令人刮目相看。

早在八十年代，一些地方就開始進行代表評議的摸索工作。1982年，黑龍江肇源縣就曾組織過人大代表評議“一府兩院”的干部，并把評議對象從執(zhí)法部門延伸到執(zhí)法干部[3]。1986年，在第一個普法熱潮中，河北省景縣人大常委會率先提出“實施法律、法規(guī)部門責任制”，并作出決議，制定實施方案[4]。1988年，杭州市下城區(qū)人大常委會率浙江省之先開展了述職評議工作。以后，又有寧波市海曙區(qū)等一些縣（市、區(qū)）陸續(xù)開展了此項工作[5]。1989年3月，廣東省七屆人大二次會議通過《廣東省各級人大常委會法律監(jiān)督工作條例（試行）》，第一次規(guī)定向被監(jiān)督對象發(fā)出法律監(jiān)督書為一種新的監(jiān)督方式[6]。1997年，泉州市洛江區(qū)人大常委會舉行頒發(fā)任命書大會，被任命人員面對國徽進行宣誓，增加干部的憲法意識、人大意識和愛國意識。1999年6月，漳州市薌城區(qū)人大常委會決定對擬任“一府兩院”國家機關(guān)工作人員實行任前法律知識考試[7]。2000年3月，大連市人大常委會實行對擬任法律職務(wù)的審判和檢察人員試行任前公示的制度[8]。

從以上諸多事實看，地方人大特別是縣市人大在行使自身職權(quán)上具有很大的靈活性和創(chuàng)新性。我們認為，激發(fā)縣市人大活力有以下五個原因。

第一，溝通方面的原因。目前，我國大多數(shù)縣市人大機關(guān)與其它同級黨政機關(guān)工作地點相近，常常是在同一幢樓，這在客觀上增加了他們之間的聯(lián)系。由于“一府兩院”是各種法律、法規(guī)的具體執(zhí)行者，他們所反饋的信息能夠迅速、準確地傳輸?shù)匠Ｎ瘯种?，這樣非常有助于人大掌握真實情況，并找出解決問題的措施。例如，針對政府部門領(lǐng)導(dǎo)法律意識較差的狀況，人大實行了任前法律考試制度，以提高政府部門和兩院司法人員的法制素質(zhì)。此外，縣市人大常委會與群眾、代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的聯(lián)系密切。如泉州市各縣（市、區(qū)）人大常委會均建立了信訪接待室，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立代表的選民接待日。通過這種上下訪相結(jié)合，人大深入基層，直接聽取群眾、代表的建議和意見，了解到法律、法規(guī)的貫徹實施情況，創(chuàng)造了執(zhí)法檢查的形式對部門執(zhí)法不力進行監(jiān)督。人只有在社會實踐中才會對主觀和客觀理論和實踐相分裂的狀況有切身的感受，才會提出解放思想的迫切要求。社會活力的源泉最根本的在于人民群眾的創(chuàng)造性的實踐活動。多一個人就多一種思想，許多新形式的產(chǎn)生往往是人民群眾集體智慧的結(jié)晶或受到他們的啟發(fā)。上下級人大之間的縱向聯(lián)系，縣市人大之間的橫向聯(lián)系，互相學(xué)習(xí)，取長補短，這也是溝通的一個重要組成部分。據(jù)了解，泉州市鯉城區(qū)人大與150多個兄弟縣市區(qū)人大保持長期的聯(lián)系。這種相互交流，大大拓寬了人大監(jiān)督途徑，是激發(fā)縣市人大活力的一個重要因素。某地人大創(chuàng)新一種監(jiān)督方式，通過縱向和橫向聯(lián)系信息向外傳播，如果兄弟縣市區(qū)人大能夠認可，即可作為一種經(jīng)驗及時地得到推廣和運用。

第二，縣市行政區(qū)域相對于省級行政區(qū)域來說，范圍小，容易管理。因此縣市人大采取各種措施時，便于控制，效果明顯，而且因為涉及面窄，即使試行失敗，負面影響也較小。我們?yōu)橹畩^斗的民主制度之所以能在幾千年的古希臘許多城邦扎根發(fā)展，與城邦面積較小有很大的關(guān)系。而省級人大采取任何措施因?qū)θ∮绊懘蠖鄬η蠓€(wěn)，只有那些被實踐反復(fù)證明是正確的方案才能上升的到法律的高度。

第三，隨著中國民主、法制進程的加快和績效評估機制日臻完善，那種單純依靠聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)而獲得晉升機會越來越少。因此，縣市人大常委會組成人員在開展工作時，必須有所創(chuàng)新，有所政績，為自身增加更多的政治資本，以便進一步拓寬發(fā)展空間。人大常委會一些主任原來是黨政領(lǐng)導(dǎo)，他們到了人大以后，偏好于借助自身原來的政治資歷實現(xiàn)制度創(chuàng)新而有所作為，樹立個人的權(quán)威。

第四，社會需要是縣市人大活力最主要的源泉。當前我國基層腐敗較為嚴重，執(zhí)法機關(guān)的違法現(xiàn)象屢見報端，人民群眾在人大意識增強的同時，要求其加強對執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，以保護他們的合法權(quán)利?？h市人大因與群眾聯(lián)系較多而面臨的直接壓力較大，為獲得群眾的支持，就必須努力探索行使職權(quán)的新途徑，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要和人民群眾的需要，這是激發(fā)縣市人大活力的根本動力。2001年7月，全國人大常委會辦公室新聞局組織了在京的新聞媒體單位赴閩進行地方人大工作巡禮的采訪活動，記者傅旭深深地感受到地方人大工作的活力，她認為，“活力：來自人民群眾的需求”[9]。大連市人大常委會認為，“活力：源自創(chuàng)新”[10]。如果沒有人民群眾的需求，沒有人大常委會的積極創(chuàng)新，人大的工作就不可能令人民群眾滿意，人大的權(quán)威也就不可能樹立起來。

第五，我們認為，縣市人大的制度創(chuàng)新需有一個必不可少的條件，那就是當初人大制度的設(shè)計留下了許多空檔。同志在黨的十五大報告中把“完善民主監(jiān)督制度”作為政治體制改革的主要任務(wù)之一，明確指出“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制”。[11]在人事任免工作中，“主要原因是人大常委會的任免制度和有關(guān)人事管理的具體制度不配套、不完善”[12]。因此，在某種程度上說，正是當初人大制度設(shè)計的缺陷，使這種制度創(chuàng)新成為必要。

實踐證明，縣市人大在行使職權(quán)過程中，富于活力，在工作方式、自身建設(shè)等方面不斷完善我國的人民代表大會制，有利推進了基層民主法制建設(shè)。但是，關(guān)于縣市人大創(chuàng)新行為的合法性和合理性在學(xué)術(shù)界一直存在很大的爭議，這也是阻礙縣市人大制度創(chuàng)新的根本因素。為此，我們將對這種活力進行簡單的評析。

為什么新的監(jiān)督方式，如工作評議、述職評議、法律監(jiān)督書等能迅速在全國各級地方人大廣泛應(yīng)用呢？因為，它們相對于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免來說，它們是“軟”性監(jiān)督。我們從質(zhì)詢的運用來作一個分析，質(zhì)詢時，要求在會議期間，從質(zhì)詢案的提出到答復(fù)再到質(zhì)詢結(jié)束需在幾天內(nèi)完成，對質(zhì)詢技術(shù)尚不十分了解的代表和受質(zhì)詢對象是有一定難度的，受質(zhì)詢對象的答復(fù)往往難于讓代表滿意。如2001年1月25日的廣東省九屆人大三次會議期間，省環(huán)保局“不幸”淪為一起質(zhì)詢案的主角，由于人大代表對被質(zhì)詢對象的回答不滿意，導(dǎo)致不久后省環(huán)保局局長易人[13]。其實，還可以找出幾個例子。從全國范圍來講，質(zhì)詢的運用不多，從局部來說，大部分縣市人大幾乎沒有用過。可以這么說，中國的傳統(tǒng)文化影響了質(zhì)詢的運用。中國人愛面子，怕搞僵關(guān)系。在幾天內(nèi)，要完成質(zhì)詢的全過程，確實需要勇氣，這可是硬對硬的。而現(xiàn)在采用的諸如述職評議等，由于述職評議整個過程時間較長，人大與“一府兩院”評議主客體有一個磨合期，所以產(chǎn)生的矛盾較少。這大概也是為什么人大愛用述職評議的原因。

現(xiàn)在我們所要分析的是為什么地方人大熱衷于監(jiān)督形式的創(chuàng)新，而憲法和法律已有規(guī)定的諸如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等形式不用。質(zhì)詢，在憲法、地方組織法、代表法上都寫的進去了，但20年來的實踐證明，偏偏就是質(zhì)詢權(quán)沒能行使好，可以這么說，這一法定的職權(quán)沒有得到有效的發(fā)揮。在法律的叢林中，“質(zhì)詢”幾乎是“珍稀物種”[14]。前面所述中國的傳統(tǒng)文化影響了質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等形式的運用，因為中國人愛面子，不喜歡把關(guān)系搞僵。喜歡采用一些諸如工作評議、述職評議、法律監(jiān)督書等大家都能接受的形式。雖然，現(xiàn)在縣市人大的工作搞得轟轟烈烈，但和運用法律賦予的質(zhì)詢等形式來相比較，誰更能樹立起人大的權(quán)威，這可是不喻而明的。在縣市人大工作的領(lǐng)導(dǎo)要認真履行法律賦予的職責，也確有難處，如某市人大常委會加大了對市政府的監(jiān)督力度，可人事一變動，市長改任書記了，主任說，這監(jiān)督還有法子搞??？[15]。在此不難看出，為什么縣市人大喜歡創(chuàng)新和用新的監(jiān)督形式。

盡管不用質(zhì)詢，還有特定問題調(diào)查、撤職和罷免等方式也不用有眾多的理由，而且是非常的充分，我們在此也不想對此進行探討，但我們想在此問一下，法律有明確規(guī)定的監(jiān)督方式不用，偏去創(chuàng)造一種法律沒有規(guī)定的監(jiān)督方式，這不是明擺著“有法不依”嗎？人大的監(jiān)督有法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，如果這樣的話，能搞好監(jiān)督工作嗎？我們認為，地方人大在執(zhí)行地方組織法、代表法時，把法律制度與現(xiàn)實生活相分離了，雖然法律規(guī)定了一些監(jiān)督形式，但可以以不適合本地情況等為由而不用。其實，地方人大應(yīng)當通過法定的監(jiān)督形式，把加強對“一府兩院”的監(jiān)督作為護法的途徑，逐步改變傳統(tǒng)的文化心理結(jié)構(gòu)，樹立守法的精神，從而保障法律制度的有效運行。我們并不反對制度創(chuàng)新，但要分怎樣創(chuàng)新，創(chuàng)新并不一定是創(chuàng)造一種新的監(jiān)督形式，而是要分析法定的監(jiān)督形式為什么不能被普遍地運用。如果是制度設(shè)計存在的缺陷，那么應(yīng)該通過改革（創(chuàng)新）程序來完善法定監(jiān)督形式。我們也不否認地方人大現(xiàn)有的創(chuàng)新精神，但是也不能不看到新的監(jiān)督方式它所存在的問題。

縣級人大工作活力應(yīng)主要表現(xiàn)在對現(xiàn)行制度的完善而非過多的制度創(chuàng)新。在現(xiàn)行的“黨委推薦、提請人提名、人大依法任免”的體制下，人大要想對其任命的干部進行任命前考察和任命后的考核，這是一個較為復(fù)雜的問題，也是一個難度較大的問題，按照黨管干部的原則，任前考察和任后考核工作由黨組織負責，人大在人事任免中的主要職責是依法任免干部，并依照法律規(guī)定對干部是否盡職盡責進行監(jiān)督[16]。由于干部的考察、考核權(quán)限仍屬黨委組織部門，人大就不宜直接代替干部管理部門的職責而去承擔對擬任人員的考察和任后的考核任務(wù)。盡管這些道理，人大的同志也非常了解，非常清楚，但是，人大有人事任免權(quán)，把任前考察、任后考核這一環(huán)節(jié)去掉，似乎這個任免權(quán)有不完整之處。但某一干部在被人大任免為某職后不久，群眾檢舉其存在某問題且被查實時，人們也就把矛頭指向人大，說這是人大任免的干部，你看看竟是這樣子的。盡管人們心中明白，任前考察與任后考核是黨委組織部的事。在這種情況下，人大不得不考慮對人大任命的干部進行任前與任后的監(jiān)督，使人事任免程序趨于完整?？偟膩碚f，法律對人大人事任免程序沒有太多具體的規(guī)定，大概也就是規(guī)定由誰提名提請人大任免何職。八十年代時，擬任人員被任命直至被免職時，常委會組成人員有的還不認識他。甚至有的是，擬任人員不愿任該職，而人大又不知道此情況。如1988年1月黃某被任命為泉州市鯉城區(qū)某局局長，他當時并不愿意任該職，1989年1月他自己要求調(diào)動而被免去局長職務(wù)。泉州市鯉城區(qū)人大常委會部分組成人員在審議黃某的免職案時說，他當時就不愿任此職，而人大不知情，影響了的任免工作。為了避免此類現(xiàn)象的再次出現(xiàn)，修改了人事任免的規(guī)定，增加了“擬任人員需到會和常委會組成人員見面并作任職發(fā)言”，其表態(tài)的內(nèi)容有，如果通過任該職時工作怎樣開展，如果未能通過該職怎么辦。南安市人大常委會在2000年7月對7名擬任市人民檢察院檢察員的人選進行公示，其中1名群眾來信來訪對此意見較大，因此不提請常委會會議審議。九十年代，在全國范圍內(nèi)，任職時擬任人員需和常委會組成人員見面并作供職發(fā)言以及普遍開展的述職評議等，都是人大針對工作中出現(xiàn)的漏洞而采取的一些措施，加強了任前任后的人事監(jiān)督。

在人大工作過程中，人大通過其角色活動體現(xiàn)出來的最基本的思維方式，迄今為止仍然是邏輯演繹。法律賦予人大人事任免權(quán)是大前提，人大的人事任免活動是小前提，結(jié)果是要任命的干部應(yīng)該是稱職的。但是，人大在審議人事任命案時并不是如此簡單。任前缺乏對擬任人員的了解，法律規(guī)定又如此籠統(tǒng)，如何行使好人事任免權(quán)也往往是頗費躊躇的。目前，人大工作制度創(chuàng)新的思維是按“如果……那么……”的條件句的方式進行的，即把程序改革的確認轉(zhuǎn)變成通過討論來決定某種歸結(jié)是否妥當，能否有效地實現(xiàn)人大權(quán)威的制度設(shè)計問題。

還有我們不能忽略的一點，那就是人大制度創(chuàng)新的成本收益問題。從目前各種新措施的實施情況看，制度創(chuàng)新的成本與收益是不成比例的。制度創(chuàng)新的成本要遠遠大于程序完善所需的成本。每一項新制度的實施都要經(jīng)過漫長的調(diào)研、論證、準備、試點、全面推行和反饋等階段，是一個從無到有的過程。而且制度創(chuàng)新之初還缺乏強大的法律支持，其所受到來自黨政機關(guān)的壓力是巨大的，因此它所需成本也是相當高的。而原有的程序改善則不存在或很少存在這方面問題，成本相對較小。另一方面，新制度的實施效果并不明顯。衡量新制度的一個重要標準是看該制度的推行能否體現(xiàn)人大的權(quán)威。以人大監(jiān)督為例，20年來大多數(shù)新監(jiān)督形式都是繞過諸如質(zhì)詢等剛性監(jiān)督形式，屬“軟”性監(jiān)督范疇，人大權(quán)威無從體現(xiàn)，況且許多新形式只是流于形式而已。從實踐來看，“評議效果與所花力量不相稱。地方人大探索評議這種監(jiān)督方式的目的，是加強監(jiān)督工作，解決監(jiān)督不力的問題。許多同志反映，地方人大每年要花很大的力量進行評議工作，從開始準備到最后整改，一般需要3個月或者6個月左右，有的甚至前后要花一年多時間，但實踐中效果并不明顯。”[17]

而且，我們還應(yīng)該看到，縣市人大制度創(chuàng)新存在巨大的法律困境。首先，法律依據(jù)牽強。縣市人大許多創(chuàng)新的工作方式都是由原有法律規(guī)定的工作方式派生或衍生而來的，因此其合法性常常受到各界學(xué)者或其他黨政機關(guān)的質(zhì)疑，這也是創(chuàng)新工作方式遭到反對的主要原因之一。如代表評議就是從監(jiān)督權(quán)派生而來的，因此在一些縣市人大就因受到有關(guān)部門詰難而不能得到執(zhí)行。其次，有悖于人民代表大會集體行使職權(quán)的原則。從各縣人大及其常委會開展代表評議看，參加評議工作的僅僅是部分代表和部分常委會組成人員，這是否算人大及其常委會的監(jiān)督，代表履行職責與人大及其常委會依法進行監(jiān)督是否存在區(qū)別，都值得探討。比如，組織（部分）代表對基層所站進行工作評議，違反了人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)所應(yīng)遵循的“集體行使職權(quán)的原則”[18]，而且把監(jiān)督對象擴大到了不是國家工作人員的企事業(yè)單位人員去了。再次，不符合人民代表大會制度下的合理分工的原則。我國的“一府兩院”都是人民代表大會產(chǎn)生，職責分明。人民法院、人民檢察院作出處理的案件，人大常委會以認為違法為由要求其改變，是否侵犯了審判權(quán)和檢察權(quán)？執(zhí)法是政府和法院和檢察院的責任，人大常委會再為其定立責任制，是否侵犯了它們的執(zhí)法權(quán)？最后，在具體做法上不規(guī)范。同一種監(jiān)督形式在具體運用上各縣市與縣市之間的差別很大。如代表評議有的地方是本級代表參加，而有的地方則是多級代表參加，評議會的舉辦也是多種多樣。這種做法的不統(tǒng)一、不規(guī)范，影響了監(jiān)督工作的嚴肅性。

省級人大在制度創(chuàng)新方面，總體是不如縣市人大。省級人大的主要工作大概放在立法上。但省級人大在制度創(chuàng)新方面有一點必須做的是要解放思想，及時總結(jié)縣市人大工作中好經(jīng)驗，把具有積極意義的實踐上升到法律的高度，規(guī)范各縣市的做法，提高縣市人大工作創(chuàng)新的合法性，為其提供強大的法律依據(jù)。像在廣東全省范圍內(nèi)，法律監(jiān)督書的運用就比較廣泛。因此，省級以上人大應(yīng)加強與縣市人大的關(guān)系。同時要求縣市人大在開展工作中要注意原則性與靈活性相結(jié)合，使制度創(chuàng)新做到合理又合法。

[1]慕容雪：《尋找“質(zhì)詢案”》，《人民政壇》2001年第6期。

[2]蔡定劍、王晨光主編：《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年2月第1版，第265頁。

[3]全國人大常委會辦公廳編，程湘清等著，《國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督制度和監(jiān)督工作》，中國民主法制出版社1999年3月第1版，第239、248頁。

[4]同上，第206頁。

[5]同上，第223頁。

[6]同上，第295頁。

[7]見漳州市薌城區(qū)人大常委會會刊。

[8]大連市人大常委會辦公廳（2000）7號文件。

[9]傅旭：《民有所呼，我有所應(yīng)—福建省人大工作見聞》，《人民日報》2001年8月8日第9版。

[10]朱延青：《活力，源自創(chuàng)新——大連市人大常委會推進民主法制建設(shè)紀事》，中國人大新聞網(wǎng)2001年5月6日。

[11]《中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會文件匯編》，人民出版社1997年版，第35頁。

[12]劉政、程湘清等著：《人民代表大會制度講話》，中國民主法制出版社1995年5月第1版，第232頁。

[13]慕容雪：《尋找“質(zhì)詢案”》，《人民政壇》2001年第6期。

[14]鄭國鋒、李裕華：《該出手時就出手》，《人民政壇》2001年第6期。

[15]這是采訪當事人的記錄，此種現(xiàn)象在某地區(qū)普遍存在，因此，人大不敢大膽監(jiān)督，而只能采用一些“軟”性監(jiān)督，大家一團和氣。

[16]劉政、程湘清等著：《人民代表大會制度講話》，中國民主法制出版社1995年1月第1版，第232頁。

[17]尹中卿：《地方人大評議：在探索中前進》，2001年9月6日中國人大新聞網(wǎng)理論研究欄目。

[18]劉政、程湘清等著：《人民代表大會制度講話》，中國民主法制出版社1995年5月第一版，第153—154頁。人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)主要應(yīng)當遵循“依法辦事的原則、職權(quán)分工的原則、監(jiān)督大事的原則、集體行使職權(quán)的原則”等。

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