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本文作者：董曉倩1，孫一平2作者單位：1吉林大學(xué)2北京大學(xué)

社會(huì)資本視角下我國(guó)公共危機(jī)治理難題

公共危機(jī)不僅是對(duì)政府能力的挑戰(zhàn)，更是對(duì)全社會(huì)整體能力的綜合考驗(yàn)。公共危機(jī)事件的破壞性、不確定性和社會(huì)性等特點(diǎn)，使公共危機(jī)管理不僅需要人員、技術(shù)、資金等硬件條件，還需要社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)心理、社會(huì)規(guī)范等軟件條件。另外，公共危機(jī)事件的發(fā)生對(duì)經(jīng)濟(jì)資本、人力資本和社會(huì)資本都造成損害，但社會(huì)資本所受的損失最小，即原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)規(guī)范等依然會(huì)發(fā)揮作用，而且社會(huì)資本還可以向經(jīng)濟(jì)資本和人力資本轉(zhuǎn)化［4］?？梢哉f(shuō)，社會(huì)資本的豐富程度直接影響著公共危機(jī)治理的實(shí)現(xiàn)及效果。但是，由于社會(huì)資本是無(wú)形的，社會(huì)資本具有不同層次和多個(gè)要素，所以，人們不能隨意評(píng)論社會(huì)資本的存量是上升了還是下降了，不然很容易犯下“盲人摸象”的錯(cuò)誤。本文并不妄圖去評(píng)論我國(guó)社會(huì)資本的豐富程度，只是通過(guò)一些典型個(gè)案和數(shù)字來(lái)描述我國(guó)公共危機(jī)治理中社會(huì)資本缺失的表現(xiàn)，并對(duì)其成因做進(jìn)一步分析，以為未來(lái)相關(guān)研究提供一個(gè)分析框架。

(一)公共危機(jī)治理中的信任缺失

信任可以克服雙方面對(duì)的不正當(dāng)短期誘惑，是社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中無(wú)形的聯(lián)結(jié)紐帶，是打破集體行動(dòng)困境的重要條件之一。從我國(guó)現(xiàn)已暴露的公共危機(jī)問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)公共危機(jī)治理中信任缺失主要表現(xiàn)為民眾對(duì)政府和非政府組織的不信任。民眾對(duì)政府的不信任。公共危機(jī)具有一定的擴(kuò)散性，即因一個(gè)公共危機(jī)處理不當(dāng)很可能引發(fā)一個(gè)或幾個(gè)公共危機(jī)。民眾對(duì)政府的不信任主要表現(xiàn)為因?yàn)檫@種不信任而使公共危機(jī)擴(kuò)大化，甚至產(chǎn)生新的公共危機(jī)。近年來(lái)，由于民眾對(duì)地方政府不信任所產(chǎn)生的群體性事件接連不斷，防不勝防。另外，在公共危機(jī)發(fā)生后，民眾極易恐慌，常常會(huì)不知所措或盲目行動(dòng)。政府作為公共危機(jī)治理中的領(lǐng)導(dǎo)主體，公眾對(duì)政府越信任越容易形成全社會(huì)共同的價(jià)值觀念，進(jìn)而凝聚全社會(huì)的力量，使公共危機(jī)得到有效應(yīng)對(duì)。相反，民眾對(duì)政府的不信任，則容易導(dǎo)致社會(huì)秩序失范。公眾對(duì)政府的不信任可能是民眾對(duì)政府工作人員品德、能力等方面的不信任，或因運(yùn)用公共權(quán)力中的不當(dāng)行為所引起不信任，或是對(duì)制度政策本身的不信任。這主要因?yàn)檎肮ぷ魅藛T觀念上對(duì)公共危機(jī)的嚴(yán)重危害認(rèn)識(shí)不足，對(duì)民眾長(zhǎng)期反映的社會(huì)問(wèn)題麻木不仁，漠視民眾生命財(cái)產(chǎn)安全，特別是忽視了民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)民眾的承諾不能兌現(xiàn)，應(yīng)急機(jī)制不健全等。民眾對(duì)非政府組織的不信任。“中國(guó)社會(huì)不缺少善心，缺少的是對(duì)公益組織的信心?！泵癖妼?duì)非政府組織的不信任主要表現(xiàn)在經(jīng)非政府組織轉(zhuǎn)手的善款越來(lái)越少，不通過(guò)公益組織，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接捐贈(zèng)給個(gè)人的捐贈(zèng)數(shù)額明顯增長(zhǎng)。特別是郭美美事件的持續(xù)發(fā)酵，使我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)陷入了信任危機(jī)難以自拔。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年3月至5月，全國(guó)慈善組織接收捐贈(zèng)數(shù)額為62．6億元，政府接收的捐贈(zèng)總額約為70億元，在政府接受的捐贈(zèng)中直接捐贈(zèng)給個(gè)人的數(shù)額僅為3887萬(wàn)元。郭美美事件發(fā)生后，2011年6月至8月，全國(guó)公益慈善組織接收的捐贈(zèng)數(shù)額僅為8．4億元，政府接收的捐贈(zèng)總額上升到90億元，直接捐贈(zèng)給個(gè)人的數(shù)額上升到1．27億元。民眾對(duì)非政府組織的不信任不僅僅因?yàn)榉钦M織往往“掛靠”行政單位，其“官僚化”色彩濃重，而其獨(dú)立性、公益性特點(diǎn)弱化(甚至有的民眾認(rèn)為其實(shí)為政府的下屬機(jī)構(gòu)，將對(duì)政府的不信任轉(zhuǎn)嫁到非政府組織身上)，還因?yàn)榉钦M織管理體制存在明顯的不足，捐助活動(dòng)不透明、捐助資金信息不公開(kāi)或公開(kāi)得不全面、濫用善款等。

(二)公共危機(jī)治理中的規(guī)范缺失

當(dāng)行動(dòng)給一群人帶來(lái)類(lèi)似的外部性時(shí)，規(guī)范就產(chǎn)生了。政治學(xué)家埃利諾•奧斯特羅姆指出“當(dāng)人們?cè)谀抢锷盍硕嗄暌院螅瑫?huì)形成許多共同的互惠規(guī)范和模式，這就是他們的社會(huì)資本，利用這一資本，他們能夠建立起制度來(lái)，以解決公共資源使用中出現(xiàn)的困境?！保?］198例如，在2008年冰雪災(zāi)害期間，重慶市酉陽(yáng)縣毛壩村停水停電信息中斷，由于井水出水量有限，必須每時(shí)每刻有人守候才能接到水，經(jīng)村民協(xié)定，每天24小時(shí)輪流守水，每天有70多戶(hù)村民輪流守候在水井旁等水。然而，公共危機(jī)治理中也有規(guī)范缺失現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為人們之間的不合作及對(duì)一些不道德、不合法的行為約束力不強(qiáng)。例如，在2008年冰雪災(zāi)害期間，受災(zāi)最嚴(yán)重的城市之一郴州，一度與外部的電力、交通、信息完全隔絕。在危機(jī)狀態(tài)下，商家趁機(jī)哄抬物價(jià)，平時(shí)5角一根的蠟燭賣(mài)到了2元5角，郴電國(guó)際為了保證自己的電線(xiàn)卻剪斷了電業(yè)局的電線(xiàn)……面對(duì)商家的行為，卻沒(méi)有政府有關(guān)部門(mén)出面制止，普通市民也認(rèn)為無(wú)可非議，人們頂多抱怨下“朱門(mén)酒肉臭，路有凍死骨?！痹谡材匪筍•科爾曼看來(lái)，社會(huì)規(guī)范可以將行動(dòng)的控制權(quán)從行動(dòng)者手中轉(zhuǎn)移到其他人手中，這主要因?yàn)樾袆?dòng)具有“外部性”。也就是說(shuō)，具有影響他人的后果(積極的或消極的)［5］。然而，規(guī)范是被灌輸出來(lái)的，是由模式、社會(huì)化(包括公民教育)和懲罰來(lái)維系的。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于公共危機(jī)治理的法律缺乏，新頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》主要規(guī)范了政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)和政府責(zé)任，對(duì)民間組織和民眾的行為規(guī)范和責(zé)任規(guī)定明顯不足。例如，公共危機(jī)治理是一個(gè)需要社會(huì)力量廣泛參與的過(guò)程，其中信息公開(kāi)是促使民眾廣泛參與和進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，然而本法對(duì)此缺少具體規(guī)定，在實(shí)踐中難以實(shí)施。可見(jiàn)，現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能形成公共危機(jī)治理所需的互惠規(guī)范。

(三)公共危機(jī)治理中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)缺失

羅伯特•D•帕特南在提出其宏觀社會(huì)資本的思想時(shí)，認(rèn)為公民自發(fā)參與形成的社會(huì)聯(lián)合體是社會(huì)資本的一種重要形式。在聯(lián)合體中，公民可以建立起緊密的互動(dòng)關(guān)系，可以通過(guò)聯(lián)合體的形式完成各種集體行動(dòng)。這一點(diǎn)在公共危機(jī)治理中得到了非常明顯的體現(xiàn)。非政府組織提供公共產(chǎn)品是建立在互惠、信任、責(zé)任、義務(wù)的道德基礎(chǔ)之上，這些特質(zhì)決定了非政府組織提供公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì):公平與效率的結(jié)合，低成本、高效益，貼近基層、回應(yīng)性強(qiáng)。在公共危機(jī)治理過(guò)程中，非政府組織在收集和傳遞信息、直接或間接地實(shí)施救助、向政府提供智力和技術(shù)支持、對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和約束等方面都發(fā)揮著重要作用。非政府組織的缺失主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是公共危機(jī)治理中公眾參與的組織基礎(chǔ)非常薄弱，真正能起到承載作用的非政府組織少。二是現(xiàn)代非政府組織分布不均勻，相對(duì)于城市，農(nóng)村現(xiàn)代民間組織數(shù)量少。這主要是由于三個(gè)方面的原因:一是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本特性是“家國(guó)一體”，這使中國(guó)形成了一個(gè)典型的“啞鈴型”社會(huì)———一端是強(qiáng)大的國(guó)家或政府，另一端是原子化的個(gè)人和家庭，缺乏社會(huì)中間組織作為調(diào)節(jié)政府與民眾之間矛盾和沖突的信息交換器、緩沖器和平衡器。二是政府對(duì)民間組織管制過(guò)多。例如，非政府組織注冊(cè)難問(wèn)題。目前，我國(guó)的非政府組織大多數(shù)都不能注冊(cè)，由于注冊(cè)困難，大部分非政府組織幾乎都沒(méi)有浮出水面，沒(méi)有人知道它們的真實(shí)面貌，它們就像一盤(pán)散沙，支離破碎地散落在社會(huì)中，無(wú)法構(gòu)成一個(gè)整體的第三部門(mén)。三是我國(guó)農(nóng)村土地私有制基礎(chǔ)上的宗族祠堂制度和土地公有制基礎(chǔ)上的公社制度相繼消失，而新的有效的公民組織卻未成長(zhǎng)起來(lái)。我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以親緣和地緣關(guān)系為中心的傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，其特點(diǎn)是延伸的半徑小，多為縱向，難以形成相互之間的最大認(rèn)同和接納。建立在公民權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)公民主體地位的現(xiàn)代民間組織的數(shù)量依然很少。

社會(huì)資本視角下我國(guó)公共危機(jī)治理績(jī)效的提升路徑

政府危機(jī)管理視域中人們將對(duì)公共危機(jī)的管理看做是政府責(zé)任，因?yàn)榭紤]更多的是以指令和控制為主的政府應(yīng)急機(jī)制的建立。社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)矛盾突出，政府在進(jìn)行這種自上而下的危機(jī)管理時(shí)往往體現(xiàn)出力量不足，甚至是“火上澆油”，使公共危機(jī)擴(kuò)大化。在此背景下，我們強(qiáng)調(diào)從社會(huì)資本的角度來(lái)理解我國(guó)公共危機(jī)治理問(wèn)題，公共治理主體之間的信任、互惠規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，形成合力。從投資社會(huì)資本的角度來(lái)提升我國(guó)公共危機(jī)治理績(jī)效重在形成“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的公共危機(jī)治理模式，它在很大程度上意味著政府在公共危機(jī)治理中不僅要有較強(qiáng)的應(yīng)變力、執(zhí)行力，還要有針對(duì)其他參與主體的公信力、號(hào)召力和凝聚力;政府不僅要做到自己負(fù)責(zé)任，還要?jiǎng)?chuàng)造有效的司法環(huán)境使多方參與主體能在法制框架下進(jìn)行合作;政府不僅要處理好內(nèi)部部門(mén)之間的關(guān)系，還要處理好與社會(huì)力量之間的關(guān)系，積極培養(yǎng)社會(huì)力量及引導(dǎo)社會(huì)力量的有序參與。

(一)提升政府信用，加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)

政府信用是政府公信力的重要組成部分，政府信用對(duì)整個(gè)社會(huì)信用體系的良性運(yùn)行具有主導(dǎo)責(zé)任。提升政府信用可以從以下幾個(gè)方面入手:一是提升政府官員的信用，不僅要加強(qiáng)政府官員施政的信用意識(shí)和信用理念，還要將信用作為政府官員績(jī)效考核指標(biāo)中的重要因素，并不斷完善政府失信的懲戒機(jī)制。二是提升政府組織的信用，加強(qiáng)立法、司法和上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，其中，著重強(qiáng)調(diào)人大的監(jiān)督作用，并注意把人大的監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督效果，積極預(yù)防政府失信。

(二)健全公共危機(jī)治理相關(guān)法律，規(guī)范參與主體行為

“法治”與“規(guī)范”有緊密的聯(lián)系，正如安吉爾所說(shuō)，法治在各個(gè)自由社會(huì)中始終被當(dāng)做維護(hù)社會(huì)秩序的工具。危機(jī)狀態(tài)下，通過(guò)政府內(nèi)部權(quán)力劃分和外部分權(quán)，可以構(gòu)建一個(gè)權(quán)責(zé)層次分明、主體多元化的公共危機(jī)治理體系，而要使這個(gè)體系高效地運(yùn)作，還必須以法律制度為保障。擁有一個(gè)比較全面的公共危機(jī)治理法律框架至關(guān)重要，在緊急事態(tài)面前政府應(yīng)該做什么，公民應(yīng)該做什么，相關(guān)的社會(huì)組織做什么，法律應(yīng)該有基本的甚至詳細(xì)的規(guī)定，所以，我國(guó)現(xiàn)階段必須加強(qiáng)危機(jī)立法工作，特別是對(duì)于社會(huì)力量在公共危機(jī)治理參與中的參與范圍、參與程序、參與手段及對(duì)參與行為的監(jiān)督等都應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定。當(dāng)然，如果法律對(duì)社會(huì)力量參與權(quán)利和參與自由進(jìn)行了過(guò)多的限制，很可能會(huì)影響民間組織和民眾的參與熱情，所以，在立法過(guò)程中務(wù)必適度，保證利大于弊、得大于失。

(三)培養(yǎng)和發(fā)展非政府組織，拓展民眾參與網(wǎng)絡(luò)

非政府組織是我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)資本的重要形式，相對(duì)于以血緣為基礎(chǔ)的家庭結(jié)構(gòu)而言，其是建立在平等互惠基礎(chǔ)上的，具有較強(qiáng)的延展性、包容性和組織性。非政府組織的發(fā)展有利于促進(jìn)各利益群體內(nèi)部和不同利益群體之間的自我管理與協(xié)作，進(jìn)而在公共危機(jī)治理中實(shí)現(xiàn)互救和公救;有利于收集民眾建議和有序表達(dá)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府主體與社會(huì)主體之間的信息互動(dòng)和戰(zhàn)略合作。但我國(guó)非政府組織規(guī)模小、能力弱、行為不規(guī)范等問(wèn)題依然很?chē)?yán)重，這也使非政府組織在公共危機(jī)治理中只起著“補(bǔ)充”作用，而沒(méi)有發(fā)揮出更大的力量。面對(duì)這種情況，政府應(yīng)給非政府組織更多的發(fā)展空間，對(duì)非政府組織放松管制，加強(qiáng)監(jiān)督。現(xiàn)有研究文獻(xiàn)對(duì)如何放松對(duì)實(shí)體非政府組織的管制和加強(qiáng)其監(jiān)督已有較多論述。但是人們往往忽視了信息時(shí)代虛擬非政府組織的作用、引導(dǎo)和監(jiān)管。虛擬非政府組織是一種區(qū)別于實(shí)體非政府組織的以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐的人機(jī)一體化組織，擺脫了地域限制和時(shí)間限制，具有跨區(qū)域、快速、回應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)。例如，在2008年雪災(zāi)期間，名為“老韓的奇談怪論”的博客，組織了“讓北京行動(dòng)起來(lái)”這一活動(dòng)，旨在和那些因雪災(zāi)而不能回家的人形成互動(dòng)，給予他們社會(huì)關(guān)愛(ài)，這一臨時(shí)的虛擬志愿組織得到了人們的廣泛關(guān)注。但是，人們?cè)谔摂M非政府組織中充當(dāng)著虛擬角色，承擔(dān)著虛擬責(zé)任，這就要求政府通過(guò)政府上網(wǎng)等手段對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督和引導(dǎo)，盡量將虛擬非政府組織的參與行為規(guī)范在法制的軌道之內(nèi)，而不是一味地屏蔽訊息。