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本文作者：婁海靈

滔滔江海，流動的是水，博弈的是利益。水流域的劃分，無不體現(xiàn)的是水利益的爭奪。流域水污染的治理，凸顯出地方行政分割體制下的結(jié)構(gòu)性矛盾。水資源可持續(xù)利用和保護(hù)問題無疑已成為中國社會面臨的重大現(xiàn)實問題?！稄牡胤椒种蔚絽⑴c共治———中國流域水污染治理研究》一書選題立足于我國流域水污染的嚴(yán)峻現(xiàn)實狀況，剖析作為治理制度安排的地方行政分割體制已經(jīng)陷入的困境，通過分析流域水污染治理的基本屬性，治理存在問題的性質(zhì)，采用實際的案例和效率比較的方法，在大量數(shù)據(jù)的數(shù)理分析和事實報道的基礎(chǔ)上，客觀地提出了中國流域水污染治理的理性選擇是從地方分治走向參與共治。

全書第一章概括了我國流域水污染的現(xiàn)狀，對當(dāng)前流域水污染的治理措施進(jìn)行了詳盡的利弊分析，帶領(lǐng)讀者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前治理對策所面臨的多重困境，引發(fā)讀者審慎思考造成這些困境的根源問題，此部分提供了作者立足于現(xiàn)實問題去展開后面章節(jié)更加深入分析的邏輯起點。

從文中引用的國家環(huán)境保護(hù)部總工程師對當(dāng)前我國環(huán)境總體趨勢的歸納“重點流域區(qū)域污染治理取得初步成效，環(huán)境保護(hù)成效不斷閃現(xiàn)但形勢依然嚴(yán)峻，潛在的環(huán)境問題還在不斷顯現(xiàn)”可以讓們清醒的認(rèn)識到流域水污染治理已經(jīng)到了非解決不可的程度。政府也意識到治理水污染的重要性和迫切性，設(shè)計和實施了一系列的對策措施，但都由于制度本身無法根除的局限因素以及法律規(guī)范等不健全的客觀原因，使得治理對策的實施難以落實到基層，收效甚微。因此，認(rèn)真分析流域水污染治理到底面臨什么樣的困境以及造成困境的根源顯得尤為重要。

第二章開篇就以十年治理淮河水污染失效的種種表現(xiàn)和松花江突發(fā)水污染事件案例，反映了我國流域水污染治理的困境，進(jìn)而深入探討分析了治理失效問題的原因，歸根結(jié)底在于流域水污染治理屬地管理下的塊塊分割的制度安排簡稱為地方行政分割體制。地方政府對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的片面強調(diào)，使得流域水污染的治理服從地方或者地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和GDP片面增長，由此導(dǎo)致地域分治。行政分割造成的碎片化和局限性，使得不同層級的地方政府及其職能部門無法針對整個流域以及污染突發(fā)事故承擔(dān)公共責(zé)任，并采取整體性技術(shù)應(yīng)對措施?？吹降胤江h(huán)保工作所面臨的“三重困境”(地方行政保護(hù)主義的困境，部門分割的困境以及環(huán)保機構(gòu)自身面臨的困境)，促使作者思考不僅從努力改進(jìn)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)力狀況，改變我國流域水污染的治理結(jié)構(gòu)的自然屬性角度去著手，更要從制度創(chuàng)新上去探尋治理流域水污染的根本出路。

第三章作者透徹分析了當(dāng)前流域水污染治理的地方行政分割體制的概念、結(jié)構(gòu)，以及這種結(jié)構(gòu)下所凸顯的制度矛盾。單一行政和層級控制下的權(quán)利運作方式的地方行政分割體制，致使不同行政區(qū)各自對轄區(qū)內(nèi)的流域水污染治理負(fù)責(zé)，因此各地行政區(qū)根據(jù)屬地管理的原則對流域水污染實行“分治”，由此引發(fā)我國流域水污染治理中不同行政區(qū)劃之間的塊塊分割現(xiàn)象，塊塊權(quán)力體系又很容易對流域管理機構(gòu)形成制約關(guān)系，當(dāng)各級、同級各部門權(quán)力交疊在一起的時候，難免會出現(xiàn)職能部門之間的職能重復(fù)或空白，導(dǎo)致政府行為失效，政策失靈的現(xiàn)象。地方政府權(quán)力的行政性分割在利益驅(qū)動下往往又會延伸為市場的行政性分割，進(jìn)而形成地方分利集團(tuán)，分利集團(tuán)的形成加大了管制的難度，提高了政府作用的復(fù)雜性?？紤]到地方行政體制的諸多制度結(jié)構(gòu)特點以及無法克服的結(jié)構(gòu)性矛盾，認(rèn)為我國流域水污染治理的根本出路還是在于治理制度的創(chuàng)新，從制度根本上來解決這一結(jié)構(gòu)性難題。

緊接著全書第四章講到國內(nèi)超越地方行政分割體制的案例實踐。地方行政分割體制導(dǎo)致地方政府間缺乏協(xié)同合作的動力機制、地方政府部門內(nèi)部只有分工缺少協(xié)作、流域內(nèi)市場和自組織以及公民個體缺乏參與治理的激勵，都是形成流域水污染治理的制度安排失效的原因。地方行政分割體制從根本上違背了流域水污染治理的準(zhǔn)公共物品的屬性，由于結(jié)構(gòu)性矛盾的存在使得制度本身缺乏有效性和激勵，繼續(xù)執(zhí)行既有的地方行政分割體制對我國流域水污染治理無濟于事;制度的改良措施也不可能解決制度結(jié)構(gòu)性集體行動困境，消除制度困局的內(nèi)在原因。因此。我國流域水污染治理的制度選擇出路職能是建立超越地方選擇分割體制的制度安排。

通過書中詳細(xì)列舉的四大流域水污染治理的案例，看到從中所蘊含的制度創(chuàng)新的思路。分析這些以地方行政分割體制所帶來的治理困境為背景的相對成功的案例，目的在于探討解決地方行政分割體制給流域水污染治理帶來的困境的途徑是制度創(chuàng)新和水利工程技術(shù)以及資源的結(jié)合，作者把這種由地方政府間的合作形成一個跨區(qū)域的強制力，通過地方政府間的合力來確保和引導(dǎo)社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理的制度創(chuàng)新模式稱為參與共治機制。

第五章是談到借鑒國外流域水污染治理的經(jīng)驗。結(jié)合各國流域水污染治理的實例，看到國外局部水污染治理對策在水污染未從局部惡化到水流域的前提下是十分有效，具有較強針對性的解決問題的方法。不管是對于水體的監(jiān)測，技術(shù)手段的運用，還是環(huán)境經(jīng)濟制度的安排，以及政府與市場結(jié)合的機制，都能夠提供制度激勵，使工業(yè)污水和農(nóng)業(yè)污染得到一定程度的控制。當(dāng)流域性水污染發(fā)生時，不應(yīng)該再依靠局部性的治理制度，此時國外先進(jìn)的流域水污染治理觀念就強調(diào)應(yīng)該依靠建立嚴(yán)格的制度體制來預(yù)防全流域發(fā)生水污染事故了。治理制度的安排包括流域污染排放控制制度、控制型的環(huán)境管理制度、水權(quán)理論，以及直接管制模式、市場治理模式和協(xié)商治理模式的三種基本的流域治理模式。綜合本章內(nèi)容，國外流域水污染治理的實踐訴述可以為我國流域水污染治理提供有益的借鑒。

第六章正式提出超越地方行政分割體制的制度安排也就是要實施流域水污染治理的參與共治機制的具體理論。通過對參與共治制度模式的特點、動力來源、實現(xiàn)方式以及制度績效的分析，作者對參與共治有了一個更為清晰易懂的界定:參與共治是建立在共同利益基礎(chǔ)之上，由地方政府間的協(xié)商、協(xié)同和合作形成的一個跨行政區(qū)域的權(quán)威強制力，從而通過地方政府間的合力來確保和引導(dǎo)社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機制。分析參與共治的可行性和取得的總體績效模型，看到參與共治新模式的提出和不斷創(chuàng)新，對于超越我國流域水污染治理的地方行政分割體制有很重大的意義，真正做到堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，力爭建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型和諧社會，為我國的國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀的落實提供有效的制度安排。

全書最后一章第七章關(guān)注水資源的水質(zhì)、水量和水能三個維度的角度來思考，發(fā)現(xiàn)參與共治可以成為我國水資源治理的原則之一提出了構(gòu)建我國公共資源也能參與共治的創(chuàng)新模式，將這一模式推廣到公共資源治理有其內(nèi)在的動力支持和可能性。