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行政立法責(zé)任，是法律責(zé)任體系中的一點空白。這與現(xiàn)代社會“權(quán)責(zé)一致”的法理原則不符。沒有責(zé)任的行政立法行為往往導(dǎo)致立法主體在立法工作中的主觀和隨意，使得立法結(jié)果脫離執(zhí)法實際，最終不僅可能侵害行政管理相對方的正當(dāng)權(quán)益，亦可能使執(zhí)法者面臨無法回避的執(zhí)法風(fēng)險。為強調(diào)整個社會的公平性，我們往往更為看重對行政行為中處于弱勢的管理相對方的保護與救濟，但是，對政府行政機關(guān)立法責(zé)任的追究的意義絕不僅僅于此。

在近年來，作為行政執(zhí)法部門的海關(guān)一再強調(diào)“兩個風(fēng)險”的規(guī)避問題，如果說“廉政風(fēng)險”還能更多地決定于個人的思想道德修養(yǎng)與自我約束能力，那么“執(zhí)法風(fēng)險”在假設(shè)行政立法的結(jié)果——一個具體的執(zhí)法依據(jù)——本身存在瑕疵的前提下，很有可能讓執(zhí)法工作人員的執(zhí)法行為“先天不足”，導(dǎo)致錯誤的執(zhí)法結(jié)果，使得行政機關(guān)與具體工作人員不得不承擔(dān)最終的行政責(zé)任。從這個角度看行政立法責(zé)任的問題，也許會得出一個新的結(jié)論：在錯誤的行政立法行為面前，沒有強勢方，只有被侵害的同樣缺少安全與保障的弱者。追究行政立法責(zé)任，對執(zhí)法與守法雙方而言同等重要。

一、行政立法責(zé)任追究的必要性

建立行政立法責(zé)任追究制度，有法學(xué)理論上的必要性和現(xiàn)實工作中的重要性。

(一)法理上的重要性

從法理上看，違法行為發(fā)生之后即產(chǎn)生法律責(zé)任，而是否承擔(dān)責(zé)任關(guān)系到整個社會的公平與正義。

行政立法責(zé)任因行政執(zhí)法責(zé)任的產(chǎn)生而出現(xiàn)。在行政執(zhí)法中，有兩個方面的當(dāng)事人——行政執(zhí)法人員、行政管理相對方。如果受到侵害，管理相對方的權(quán)利需要得到適當(dāng)?shù)难a償與保障，這是行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。承擔(dān)的方式主要有:補救性責(zé)任和懲罰性責(zé)任。補救性責(zé)任即對違法行為所產(chǎn)生后果的補救；懲罰性責(zé)任，則是對造成損害的責(zé)任人進行處理，讓其承擔(dān)一定法律責(zé)任。如果行政執(zhí)法人員僅僅因為依照有立法瑕疵的行政執(zhí)法依據(jù)進行執(zhí)法行為，造成了侵害結(jié)果而導(dǎo)致本人受到處分與懲罰，同樣違背了法律公平正義的原則。如果不能追究行政立法者的責(zé)任，那么又談何追究僅是“依法行政”者的責(zé)任？如果不能從根本上解決違法行為產(chǎn)生的原因，即：撤銷已制定的違法的或不合理的行政立法，或是制定新的行政立法（廣義上的補救責(zé)任）。那么補救性責(zé)任就只能狹義的針對個體的、已經(jīng)受到侵害的管理相對人，而不是所有潛在的可能受到侵害的管理相對方。

(二)現(xiàn)實工作中的重要性

1、對行政相對人的合法權(quán)益的保護

在法治國家建設(shè)中，行政立法在實現(xiàn)行政權(quán)的正確、合理行使，保證行政相對人的正當(dāng)、合法權(quán)益等方面起著關(guān)鍵性的作用。但是我國目前行政立法在其實施過程中，卻存在不足，可能侵害行政相對人的合法權(quán)益。比如：海關(guān)行政處罰擔(dān)保的扣留期限問題。在《海關(guān)法》、《海關(guān)行政處罰實施條例》等重要的法律法規(guī)中，都沒有關(guān)于擔(dān)保財產(chǎn)扣留期限的相關(guān)規(guī)定。這樣的規(guī)定不明，導(dǎo)致海關(guān)在辦理行政案件過程中，隨意性過大，可以長時間扣留當(dāng)事人的擔(dān)保物，有可能損害行政相對人的合法權(quán)益。

2、對行政執(zhí)法者正當(dāng)執(zhí)法行為的保護

上述的執(zhí)法不確定性，、似乎可以看作是行政機關(guān)的執(zhí)法自由裁量權(quán)，即使發(fā)生了侵害后果，也是難以追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)法者有利。但是，這種不嚴密的立法行為產(chǎn)生的執(zhí)法界線的模糊，對于具體執(zhí)法人員言，是更為危險的雙刃劍。

仍以擔(dān)保為例：《海關(guān)行政處罰實施條例》第三十九條對于海關(guān)行政處罰擔(dān)保的適用情形（范圍）的規(guī)定十分簡單：“第三十九條：有違法嫌疑的貨物、物品、運輸工具無法或者不便扣留的,當(dāng)事人或者運輸工具負責(zé)人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)提供等值的擔(dān)保,未提供等值擔(dān)保的,海關(guān)可以扣留當(dāng)事人等值的其他財產(chǎn)?！?/p>

該條文予人的第一印象似乎是賦予了行政執(zhí)法者較大的執(zhí)法權(quán)力，然而在經(jīng)過分析后，就可以看出在實施過程中是存在較大爭議的，依此執(zhí)法的行政部門與執(zhí)法者面臨著相當(dāng)?shù)那覠o法規(guī)避的執(zhí)法風(fēng)險。

此規(guī)定的爭議性主要集中在對“違法嫌疑”和“無法或者不便”這兩個概念的不同理解上。

（1）對“違法嫌疑”的理解——即“涉嫌違規(guī)”案件能否收取擔(dān)保？

目前各海關(guān)在實踐中較為普遍的一種觀點認為，《海關(guān)行政處罰實施條例》第三十九條所規(guī)定的“違法嫌疑”，應(yīng)該包括走私嫌疑和違規(guī)嫌疑，因此海關(guān)不僅可以對涉嫌走私的貨物收取或扣留擔(dān)保，也可以對涉嫌違規(guī)的貨物收取或扣留擔(dān)保。但適用海關(guān)行政處罰擔(dān)保的必要前提之一是“貨物可以扣留”，因此要明確哪些情況可以適用擔(dān)保，首先就要清楚哪些情況下的貨物可以扣留。那么，“涉嫌違規(guī)”的貨物能否扣留呢？可以從以下三方面進行分析：

a.從條文內(nèi)容進行文字分析?！逗ｊP(guān)行政處罰實施條例》第三十八條規(guī)定對可以進行扣留的貨物情形主要有兩種：有走私嫌疑的、違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的。在該條文中并未出現(xiàn)“涉嫌違規(guī)”的表述；另外，“違反海關(guān)法或者其他法律、行政法規(guī)”，這一表述直接從字面上可以理解為：“已經(jīng)被確認違反海關(guān)法或者其他法律、行政法規(guī)”，而不是僅是“違規(guī)嫌疑”。從這一點來看，海關(guān)對于僅有“違規(guī)涉嫌”的貨物等不能扣留，那么也不得對該類貨物收取擔(dān)保。

b.從《海關(guān)行政處罰實施條例》第三十八條的條文結(jié)構(gòu)來看立法原意。立法者在立法過程中，若想將有“違規(guī)嫌疑”的貨物、物品、運輸工具納入“可以依法扣留”及“提供擔(dān)?！边@一范圍，只需在該條第（一）項中直接規(guī)定：“有走私、違規(guī)等違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、行政法規(guī)嫌疑的貨物、物品、運輸工具……”，即可將該條第一、二兩項內(nèi)容全部囊括，且從立法技術(shù)層面來講可以更為簡潔。立法者之所以將“違規(guī)嫌疑”與“走私嫌疑”區(qū)別對待，也許其本意是想將“違規(guī)嫌疑”貨物排除在“可以扣留”或“提供擔(dān)?！钡姆秶?。

c.結(jié)合《海關(guān)法》進行邏輯分析。結(jié)合《海關(guān)法》的內(nèi)容來看，《海關(guān)行政處罰實施條例》第三十八條第（二）項應(yīng)是源于《海關(guān)法》第六條第（一）項之規(guī)定，該項規(guī)定對于違法海關(guān)法或其他有關(guān)法律、法規(guī)的貨物可以扣留，此時從程序上講并不要求必須經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)；而根據(jù)《海關(guān)法》第六條第（四）項的規(guī)定，對有走私嫌疑的貨物，只有經(jīng)過直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)才能予以扣留。如此，若認為對于“涉嫌違規(guī)”的貨物可以扣留，但在程序上卻寬于對涉嫌走私貨物的扣留，這在邏輯上顯然是難以自圓其說的。

綜上分析，直接從《海關(guān)行政處罰實施條例》第三十九條所規(guī)定的“違法嫌疑”這一表述來看，對“涉嫌違規(guī)”貨物收取擔(dān)保似乎并無不妥，但若有明了法理的當(dāng)事人以上述三點理由提起訴訟，海關(guān)在接受司法審查時卻可能會面臨被動的局面?？梢韵胍?，如果這樣假設(shè)的訴訟確實發(fā)生了，并導(dǎo)致了不良的訴訟結(jié)果，那么執(zhí)法部門與執(zhí)法者原本面臨的隱藏性執(zhí)法風(fēng)險就會明顯化，相應(yīng)而來的行政責(zé)任也會顯現(xiàn)出來。

譬如在2006年寧波某公司訴北侖海關(guān)行政案件，該公司訴訟理由其中一條為：“北侖海關(guān)所出具的《收據(jù)》中將收取的資金表述為‘抵押金’，而根據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》規(guī)定，海關(guān)只能收取‘擔(dān)保’，而不應(yīng)該是‘抵押’或‘抵押金’”。這正是抓住了海關(guān)內(nèi)部立法不嚴密，執(zhí)法依據(jù)出現(xiàn)差異而提出的。

因為在海關(guān)對擔(dān)保事物的有關(guān)規(guī)定中，對于擔(dān)保資金的名稱，目前有三種表述：（1）擔(dān)保金?！逗ｊP(guān)行政處罰實施條例》第三十九條規(guī)定，當(dāng)事人或者運輸工具負責(zé)人向海關(guān)提供的是一種財產(chǎn)擔(dān)保，那么擔(dān)保資金則應(yīng)相應(yīng)的稱為“擔(dān)保金”；（2）保證金?！逗ｊP(guān)法》第九十三條中規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定又不申請復(fù)議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金抵繳?！贝颂帉ⅰ皳?dān)保金”稱作“保證金”；（3）抵押金?！逗ｊP(guān)保證金、風(fēng)險擔(dān)保金、抵押金管理辦法》第六條規(guī)定，又對“擔(dān)保金”采用了一種更加細化的表述——“抵押金”。

立法者的表述隨意性與不夠嚴謹，導(dǎo)致了執(zhí)法者在實際操作中的不準(zhǔn)確性。一個案例或許不能說明什么，但是，隨著行政相對方與整個社會的法律意識的不斷加強，這樣的差異還會不斷地被發(fā)現(xiàn)并引發(fā)爭議，這也將是執(zhí)法部門與執(zhí)法者將在今后面臨的最無法自行控制、排除的“執(zhí)法風(fēng)險”。

既然追究行政立法責(zé)任具有重大的意義與非常的必要性，那么為什么在實踐中會出現(xiàn)與法理原則相悖的行政立法責(zé)任空白？這點法理的空白又能否在實際工作中加以彌補？這也許就要從行政立法行為本身的特性加以分析。

二、行政立法行為難以究責(zé)的原因與“可追究性”分析

行政立法責(zé)任追究的困難主要在于立法行為所具有的不確定性、集體性、成效滯后性等特性。要追究行政立法責(zé)任，不僅要分析行政立法行為本身的特性，更要研究立法責(zé)任的可被追究性，以期最終建立切實可行的責(zé)任追究機制和立法賠償責(zé)任制度。

(一)特性一：“制度的相互模仿性，使行政立法無責(zé)任”

在我國立法作為抽象法律行為，即使其“可訴性”都受到了限制，并不能為一般管理相對方所掌握使用，而立法違法所產(chǎn)生的責(zé)任問題，更未引起重視。事實上，即使在法制觀念發(fā)達的西方，對“立法人員其執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)的行為不受追訴”的“立法特免權(quán)”也使行政立法成員形成了受保護的特殊地位，行政立法同樣無責(zé)任，行政立法成員事實上也享受責(zé)任豁免的待遇。

但是，限制并不等于禁止。1989年頒布實施的《行政訴訟法》對于法院受案范圍做了規(guī)定，包括行政處罰、行政強制措施等八項內(nèi)容。而對于不予受理的訴訟案件范圍，也明確列明了“國防外交等國家行為”等共四項。其中，并未有抽象行政行為不予受理的規(guī)定。隨著近年來全社會法律意識的加強，對抽象行政行為的質(zhì)疑聲越來越強烈，要求將抽象行政行為納入復(fù)議、司法審查范圍的呼聲也越來越多。最近，全國人大啟動了《行政訴訟法》修訂程序，抽象行政行為將被納入司法審查范圍已成定局。

（二）特性二：“行政立法是一種集體行為，無法追究個體立法成員的責(zé)任”

在現(xiàn)代國家，行政立法往往表現(xiàn)為立法主體的集體行為和集體智慧。用流行的話語，立法是集體選擇民主的結(jié)果。而集體選擇的結(jié)果發(fā)生的責(zé)任屬于集體責(zé)任。在法律上，集體責(zé)任所面臨的基本問題是法不責(zé)眾。只有立法者的非職務(wù)行為，才能追究其各種不同的責(zé)任，如民事、刑事責(zé)任等。而對于立法者的職務(wù)行為，由于無法追究集體責(zé)任而視為無責(zé)任。

但單位任務(wù)是由組成單位的各個不同成員來完成的，由單位責(zé)任過渡到個人責(zé)任，是法律責(zé)任的一大進步。行政立法是最典型的單位行為，可以比照刑法，既追究行政立法主體的集體責(zé)任，也追究行政立法主管人員和其它公務(wù)人員的個人責(zé)任。

比如：按照《國家公務(wù)員法》規(guī)定，對國家公務(wù)員的行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。免職屬于正常的人事變動，并非處分。在必須追究行政立法責(zé)任的情況下，完全可以直接追究其個人責(zé)任。

（三）特性三：“行政立法成效的滯后性，導(dǎo)致立法責(zé)任的不確定性”

對立法成果的檢驗，不是依靠立法本身，而是依靠對該立法的實施，只有實施組織和人員才能發(fā)現(xiàn)和知曉立法的不妥之處。時間和實踐成為檢驗立法成果是與非的關(guān)鍵。行政立法成效的事后驗證，導(dǎo)致行政立法責(zé)任確定的滯后，從而給責(zé)任追究帶來了時空上的阻隔。

綜上所述，就行政立法行為本身特性而言，追究立法責(zé)任有其困難的一面，這也許也正是長久以來出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不符”的法律空白的原因。但建立切實可行的追究責(zé)任機制在法理上亦不是完全不可行的。在充分評估了建立責(zé)任追究機制的必要性、保障行政管理雙方權(quán)益的現(xiàn)實需要下，要求我們能明確責(zé)任追究主體、明確行政立法的具體責(zé)任、突出立法賠償責(zé)任、并且對立法者個人責(zé)任具體化。

三、行政立法責(zé)任追究機制的建立

(一)建立健全行政立法資任追究機制

為規(guī)范行政立法行為，更好地發(fā)揮行政立法的積極功能，必須建立有效的、可操作的責(zé)任追究機制。

1、明確責(zé)任追究主體。行政立法內(nèi)容包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章和地方規(guī)章，立法主體從橫向上看包括行政機關(guān)和權(quán)力機關(guān)，縱向上看則包括國務(wù)院、較大的市以上的地方權(quán)力機關(guān)與地方政府以及國務(wù)院部門。追究行政立法責(zé)任的主體至少應(yīng)當(dāng)包括相應(yīng)級別的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)。司法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督主體。

2、明確行政立法的具體責(zé)任。（1）撤銷或者改變：對與上位法相抵觸的行政法律規(guī)范、內(nèi)容不適當(dāng)?shù)男姓梢?guī)范，由有權(quán)機關(guān)依照職權(quán)予以撤銷或者改變;（2）責(zé)令自行糾正或者直接糾正：對超越權(quán)限、或規(guī)定明顯不適當(dāng)?shù)?，由有?quán)機構(gòu)建議制定機關(guān)自行糾正;（3）宣布無效：如對不按照有關(guān)立法管理規(guī)定制定的行政規(guī)范，應(yīng)由有權(quán)機構(gòu)宣布無效；對于明顯違反上位法規(guī)定的行政法律規(guī)范，也應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機關(guān)(包括法院)宣布無效;（4）不予備案或者暫緩備案：對于那些有違歐關(guān)立法管理規(guī)定制定的行政規(guī)范，備案機關(guān)可通過不予備案或者暫緩備案的方式予以監(jiān)督;（5）賠償責(zé)任：對于明顯違反上位法規(guī)定，嚴重侵害民眾合法權(quán)益、并造成侵害后果的行政立法行為，行政立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的立法賠償責(zé)任。超級秘書網(wǎng)

3、明確立法賠償責(zé)任。我國雖沒有有關(guān)行政立法賠償?shù)囊?guī)定，但現(xiàn)實確實需要建立適當(dāng)?shù)男姓⒎ㄘ?zé)任賠償制度。如何加強立法上對立法越權(quán)侵權(quán)行為的監(jiān)督，是今后應(yīng)當(dāng)著重考慮的問題。

4、公務(wù)員個人責(zé)任具體化?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》第19條規(guī)定:“法規(guī)、規(guī)章的制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年1月底前將上一年所制定的法規(guī)、規(guī)章目錄報國務(wù)院法制機構(gòu)。”第20條規(guī)定：“對于不報送規(guī)章備案或者不按時報送規(guī)章備案的，由國務(wù)院法制機構(gòu)通知制定機關(guān)，限期報送;逾期仍不報送的，給予通報，并責(zé)令限期改正。”從中我們可以看出，這只規(guī)定了對立法機關(guān)的責(zé)任，而這種責(zé)任對于行政工作人員不具有可操作性。所以要完善這些條款，就要根據(jù)《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，使行政立法責(zé)任具體化，具有可操作性。

在以往的法制工作中，我們始終偏重對具體行政行為的研究與糾正，但是隨著社會的發(fā)展、法制研究的深入，尤其是執(zhí)法部門與執(zhí)法者對自身的重新定位與認識，規(guī)范行政立法行為，更好地發(fā)揮行政立法的積極功能，這不僅是保護行政相對人的要求，也是保護每一個執(zhí)法者利益、維護行政部門執(zhí)法權(quán)威、保障行政執(zhí)法工作公平高效、建立和諧法制社會的要求。