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摘要：我國是一個發(fā)展中國家，由于農(nóng)村人口較多，老齡化問題逐漸突出，各地城鄉(xiāng)差異又不同，隨著城市化的加快，農(nóng)村養(yǎng)老問題將日益突出，不僅需要盡快完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，而且要注重各地實際，實行分類指導和實施相結舍。分析了目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險出現(xiàn)的問題，提出了健全和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的具體路徑

關鍵詞：社會保險農(nóng)村養(yǎng)老保險制度問題完善

1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題

雖然國家早在2005年就提出要加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，但是目前的城鄉(xiāng)差距仍在擴大，農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險標準差距越來越大，諸多問題的出現(xiàn)影響了保險制度的進一步完善。

(1)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律效力差。

一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規(guī)章，不具有法律效力。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法大多數(shù)都是在《基本方案》的基礎上形成的，也是部門規(guī)章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩(wěn)定性。這種隨意性和不穩(wěn)定性導致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結果。再者，如個人的繳費和集體的補助都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規(guī)中予以確定。另一方面，在內(nèi)容上，由于《基本方案》的制定時間在2o世紀9O年代，當時的農(nóng)村經(jīng)濟狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實情況相比，有的已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，《基本方案》嚴重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權法頒布后的農(nóng)民承包地與養(yǎng)老保險問題，對失地農(nóng)民的保障條款，對保險基金的流失和挪用等行為未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況下的農(nóng)村養(yǎng)老保險的配套政策和措施。

(2)缺乏社會保障應有的社會性和福利性。

現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在一定程度上對大多數(shù)地區(qū)來說是一種鼓勵性或引導性的儲蓄，沒有真正讓廣大農(nóng)民享受到改革開放的成果，或者說在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)只享受到改革開放給廣大農(nóng)民帶來的部分實惠?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這種三方籌集機制，從理論上來講是比較可行的，實際上在全國大多數(shù)地區(qū)尤其是村級經(jīng)濟相對比較薄弱的地區(qū)根本無法實現(xiàn)。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，多數(shù)鄉(xiāng)村沒有積累，集體經(jīng)濟根本不可能進行補助，因此“集體補助為輔”也就成了一句空話。集體經(jīng)濟薄弱的地區(qū)通常都是地方財力一般的地區(qū)，當然也無法提供以政府為主的養(yǎng)老基金融資?！皣艺叻龀帧眱H限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，因此，國家政策扶持也起不到實質(zhì)的效果。由于沒有國家和集體的補貼，農(nóng)民對未來希摘要：我國是農(nóng)業(yè)巨災頻發(fā)且后果較為嚴重的國家，農(nóng)業(yè)巨災給人民生命財產(chǎn)造成重大損失，而目前我國還沒有建立農(nóng)業(yè)巨災保險體系，農(nóng)民面對農(nóng)業(yè)巨災，缺乏基本生產(chǎn)和生活的保障。我國應借鑒國外巨災保險發(fā)展的先進經(jīng)驗，加快農(nóng)業(yè)巨災保險的立法工作，建立多層次的風險分散機制，建立農(nóng)業(yè)巨災保險基金，逐步構建完善和諧社會下的巨災保險體系。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災保險法律制度巨災保險基金

一、問題的提出

中國是一個農(nóng)業(yè)巨災頻發(fā)且災害后果嚴重的國家。建國以來，一般年份，全國受災農(nóng)作物面積一般在40萬一4700萬公頃，倒塌房屋300萬間左右。再加上其它損失，每年自然災害造成的直接經(jīng)濟損失達400億一500億元人民幣，大災年份損失更加嚴重。進入20世紀90年代，農(nóng)業(yè)巨災發(fā)生機會多，成災頻率高，損失巨大。2008年初，中國發(fā)生了5O年一遇的雨雪冰凍災害，農(nóng)業(yè)遭遇了巨額經(jīng)濟損失。在災害所波及的21個省區(qū)市中，農(nóng)作物受災面積超過2億畝，絕收面積超過3000萬畝。而此次災后保險賠款近20億元占比不到雪災總損失的2％。農(nóng)業(yè)巨災風險問題嚴重制約著我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，一旦承保，當農(nóng)業(yè)巨災發(fā)生時，保險公司可能會面臨巨大的危機，甚至會陷入破產(chǎn)的境地因此，研究和借鑒國外一些發(fā)達國家的關于農(nóng)業(yè)巨災風險保障的基本制度和管理經(jīng)驗，盡快建立而重要的意義

二、國際經(jīng)驗的比較分析

本文將以國外巨災保險的運作機制為視角，從法制建設、承保主體、風險分擔和政府責任等方面進行剖析，以求為我國建立和完善有效的農(nóng)業(yè)巨災保險制度提供寶貴的經(jīng)驗。

(一)健全的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)巨災保險制度的運行打下了堅實的基礎

巨災保險推行較為成功的國家都頒布了相應的法律、法規(guī)和條例，使整個保險制度能夠依照具體的法律條款來建立實施。這為本國巨災保險的成功運行提供了有力保證。美國國會先后頒布一系列法令，以此來促進本國巨災保險業(yè)的發(fā)展，比如《聯(lián)邦洪水保險法》(1956)、《全國洪水保險法》(1968)、《洪水災害防御法》(1973)、《洪水保險改革法》(1994)等。日本政府也頒布了與巨災保險相關的法令，如《災害對策基本法》、《地震保險法》等。1966年日本國會制定了《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》。后來為鼓勵居民投保地震險，日本政府又頒布了《地震保險相關法律》、《有關地震保險法律施行令》等法令。歐盟成員國中，法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其等國建立了強制性巨災保險體系，通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買。法國于1982年7月頒布了《THEFRENCHNATSYS—TEM)，建立了自然災害保障體系。為配合強制保險的實施，1980年，挪威議會立法建立挪威自然災害基金，并規(guī)定所有購買火災保險的投保人必須同時購買巨災保險，保費收人納入基金。土耳其政府也通過立法要求所有登記的城市住宅必須購買強制性地震保險，且強制性地震保險條款全國統(tǒng)一，并建立了國家巨災準備金。

(二)承保主體呈現(xiàn)多樣化、聯(lián)合化的特征

巨災保險的承保主體主要分為保險公司主導、政府主導以及政府和保險公司共同承擔三種類型。英國巨災保險僅由保險公司承保，政府在巨災保險體系中不承擔承保責任。美國面對巨災風險主要建立了政府主導推出巨災保險計劃和巨災風險與資本市場相結合兩種方式。日本則建立了商業(yè)保險公司與政府合作、民間經(jīng)營與政府補貼相扶持的模式。新西蘭的地震風險承保主體由三部分組成，包括地震委員會、保險公司和保險協(xié)會，這些機構分屬政府機構、商業(yè)機構和社會機構。

(三)風險分擔方式靈活多樣

英國的巨災保險由于全部由保險公司承擔，并且政府也不對巨災保險提供再保險方面的支持，因此，英國的保險公司在提供巨災保險時，均要求政府進行大量的防洪工程建設以及提供巨災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品，以使巨災保險損失控制在可承受的范圍之內(nèi)。也就是說，只有在政府履行了上述職責后，保險公司才提供巨災保險。英國保險公司提供巨災保險的風險控制主要依賴于政府進行的防洪工程以及通過商業(yè)再保險公司分散巨災保險風險。美國政府運用財政、稅收、再保險和緊急貸款，特別是采用了農(nóng)業(yè)巨災證券化等手段來分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災風險，其經(jīng)營巨災保險業(yè)務的保險公司均是NNPP的成員單位。挪威立法規(guī)定，所有購買火災保險的投保人必須同時購買巨災保險，保險收入納入基金?；鸬淖饔弥饕憩F(xiàn)在以下幾個方面：一是在保險公司間分散巨災風險導致的損失；二是建立針對巨災風險的再保險機制；三是在基金與成員單位間建立一個契約以應對自然災害所導致的損失，基金由隸屬于政府的一個專門委員會負責管理。

(四)政府參與模式靈活

各國政府對于本國巨災保險市場主要采取三種參與模式：一是自愿模式。在這種模式中，商業(yè)保險公司提供巨災保險，政府充當旁觀者。在這樣的巨災保險市場上，巨災保險保障由私人保險公司提供，進行商業(yè)化運作和管理。二是強制模式。政府在這類運作模式中直接充當主導者，巨災保險由政府直接提供，往往采取強制保險或與其他利益相掛鉤的半強制的形式。三是綜合模式。在此模式中，可由政府代表、商業(yè)保險公司和學術界代表共同組成一個巨災保險管理機構。保險公司負責巨災保險的商業(yè)化運作，政府負責提供政策支持，建立國家巨災準備金，尋找國際組織資金支持等。

三、對我國的借鑒

在充分吸收國外巨災保險發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，結合我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展實際，筆者認為，我國應建立以商業(yè)化運作為基礎，完善的法律法規(guī)體系為保障，政府政策支持為重要推動力的強制性農(nóng)業(yè)巨災保險制度。在這一過程中，以下方面不容忽視：

(一)加快農(nóng)業(yè)巨災保險的立法工作，切實推進相關制度建設根據(jù)我國農(nóng)業(yè)巨災保險的市場需求、自然災害的分布和發(fā)生情況以及巨災保險發(fā)展的歷史經(jīng)驗，同時考慮宏觀的經(jīng)濟實力和各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，在吸收和借鑒國外巨災保險法律制度有益經(jīng)驗的基礎上，加快農(nóng)業(yè)巨災保險的立法步伐，建立有中國特色的農(nóng)業(yè)巨災保險法律制度。

(二)建立多層次風險分散機制，促進保險公司農(nóng)業(yè)巨災保險良性發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災保險不同于一般的保險，其危險存在方式與正常保險風險的危險存在方式不同，其承保業(yè)務總量越大，面臨的風險也越大，保險公司存在著擴大承保面和降低風險之間的矛盾，因此，農(nóng)業(yè)巨災保險的經(jīng)營必須有多元化的風險分散途徑。從國外巨災保險的實踐經(jīng)驗來看，風險分散機制是整個保險體系中不容忽視的一環(huán)，除了投資防災工程和再保險等傳統(tǒng)的風險控制手段外，發(fā)達國家出現(xiàn)了巨災風險證券化的趨勢，并利用其成熟的資本市場開發(fā)了一系列保險衍生品，增強了保險公司的風險管理能力。因此，我國也應隨著資本市場的完善和金融改革的深化，建立起多層次的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制。

(三)合理定位政府角色，充分發(fā)揮政府推動和政策支持作用借鑒國外經(jīng)驗，合理定位政府角色至關重要。從國際經(jīng)驗來看，很多國家政府都直接或間接介入巨災保險市場。因此，我國政府作為重要的承保主體之一的支持作用更多地應體現(xiàn)在以下方面：做好公共品的提供工作；對部分農(nóng)業(yè)巨災風險如洪水、地震

等實行強制性保險，或由政府充當再保險人，由商業(yè)保險公司具體承保；建立并公布自然災害風險景氣指數(shù)，指導保險公司科學承保；利用國家財稅優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)戶投保等。

(四)建立農(nóng)業(yè)巨災保險基金，增強社會巨災風險承受能力巨災保險基金廣泛運用于國外巨災保險的實踐中，在促進政府與商業(yè)保險公司之間的合作，推動巨災保險市場發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。鑒于巨災風險發(fā)生概率較小但損失巨大的特點，建立巨災保險基金對平抑風險、確保政策性業(yè)務的可持續(xù)運行有著重要的意義。我國建立農(nóng)業(yè)巨災保險基金來源可以考慮以下三個渠道：一是保費收入，即承保公司取得的政策性巨災保險保費收入扣除公司管理費用、賠款、分保費支出后的凈收人及存款利息收入和其他投資收人余額；二是各級財政注資或政府救災資金存量中劃轉(zhuǎn)一部分；三是減免的稅收。

(五)加強專業(yè)人才培養(yǎng)，開展國際交流與合作我國保險業(yè)發(fā)展時間較短，對農(nóng)業(yè)巨災風險的研究還處于起步階段。農(nóng)業(yè)巨災風險管理機制復雜，操作過程中涉及保險、證券、會計、財務、稅收等各個領域，需要一批具有跨領域知識或經(jīng)驗的專業(yè)人才，因而今后應加強對專業(yè)人才的培養(yǎng)。與此同時，應積極開展國際交流與合作，學習國外先進的產(chǎn)品開發(fā)技術和管理經(jīng)驗，引入專業(yè)的保險公司參與到我國巨災保險體系建設中來。望的無法判斷，對比較現(xiàn)實的農(nóng)民來說就沒有任何吸引力，加上許多地區(qū)農(nóng)民相對城鎮(zhèn)居民收入增長緩慢，子女教育、吃飯穿衣、醫(yī)療生活等有時都難以保證，更不可能繳納養(yǎng)老保險金。因此，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上是一種鼓勵性或引導性儲蓄。相對城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險實行強制性收繳費制度，個人繳納占工資3～8，企業(yè)配套1O一15，國家還有財政撥款等，保險金差距自然越來越大。所以，目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險沒有社會保障應該具備的社會性和福利性的特征，沒有考慮目前十分關注的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，無形中擴大了城鄉(xiāng)的差距。

(3)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍小，門檻高，操作上有缺陷。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村人口中素質(zhì)較高、有一定能力和經(jīng)濟頭腦的人都已經(jīng)隨著城市化的進程通過多種途徑進入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數(shù)是經(jīng)濟相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關心、更需要農(nóng)村養(yǎng)老保險、更需要社會保障。然而根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。這一規(guī)定將貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外。交納養(yǎng)老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的路徑?！秳趧雍贤ā窂睦碚撋辖鉀Q了農(nóng)民工的問題，但是2007年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2007年末，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農(nóng)民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。即使這10%，也并不是一個穩(wěn)定的數(shù)字，一些農(nóng)民工最終選擇了退保。

(4)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金運行低效，農(nóng)民信心下降。

由于沒有法律上的強制性效力，注定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值”。在實際運作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價的上漲等因素的影響，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們失去對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心。

2健全與完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的路徑

(1)通過立法形式約束和強制執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

根據(jù)我國實際，結合農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，盡快制定并健全我國新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，通過立法的形式來約束和強制性地執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并把相關的事項通過法律化細則予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的合理、有效、持續(xù)運行。對資金來源、運用方向、增值渠道、保障標準、收支程序、執(zhí)行政策監(jiān)督等都要有明確的法律規(guī)定，規(guī)范操作行為，以法制形式將農(nóng)民的這一合法權利確定下來，使其具有制度上的穩(wěn)定性，從根本上解決農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。

(2)加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，逐步實現(xiàn)普惠制。

所有發(fā)達國家和大多數(shù)發(fā)展國家農(nóng)村養(yǎng)老保險基本是全覆蓋，因此，完善覆蓋對象，真正體現(xiàn)公平性是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本措施。日本建立的凡屬于生活保護的低收入者，可免于繳納保險費，但退休后其免繳期間的養(yǎng)老金水平是原有水平的1／3，這也充分體現(xiàn)了人性化關懷。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立更多的社會保障網(wǎng)絡體系，讓更多農(nóng)民得到養(yǎng)老保障。在目前全民實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有困難的情況下，實行農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民保險體系，與城鎮(zhèn)居民同工同險，享受政府、集體的陽光。政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策力度應加大，應該維護社會公正，切實保障農(nóng)民權益。

(3)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。

目前我國絕大多數(shù)地區(qū)采取非繳費型農(nóng)村養(yǎng)老保險的做法是有困難的，但是部分地區(qū)借鑒法國非工薪人員保險制度明確個人繳費僅為28，農(nóng)業(yè)工人交14．75，日本國庫就支持三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發(fā)達省份先行實施。因此，將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中，中央財政預算將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入國民社會保障預算，同時明確各地在財政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼支出，補貼資金的數(shù)額根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的繳納情況、農(nóng)民收入的增加情況、養(yǎng)老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，

盡可能提高集體補助和中央財政扶持的比重，給農(nóng)民參保增加信心，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。對于部分地區(qū)也可建立以土地換保障的制度。日本的離農(nóng)政策和土地權益轉(zhuǎn)讓補償金的做法值得研究和借鑒。如通過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規(guī)定或雙方約定代其繳納養(yǎng)老保險金；被征用土地的農(nóng)民，可以一次性得到補償并取得養(yǎng)老保險年金。結合自身實際，實行分類指導，在國家法律的框架下，從保護農(nóng)民利益，維護農(nóng)村穩(wěn)定，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的大局角度加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持顯得十分重要。

(4)多渠道提高基金的保值增值，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平。

在三方繳費到位和補助水平提高的情況下，一種方法是可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資或公開招標的方式，將部分養(yǎng)老保險基金交由專業(yè)投資公司進行投資理財，以提高積累資金的增值率，同時，國家應出臺基金運營收入不納稅的政策，更好地保障基金的有效增值；另外一種方法是可以規(guī)定，凡是不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權，將養(yǎng)老保險基金全部或部分上繳，由省級部門甚至全國有關機構管理。通過保值增值，提高養(yǎng)老保險的水平，確保農(nóng)民老有所養(yǎng)。