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1．以小農(nóng)為本位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度阻礙了農(nóng)業(yè)效益的進一步提高

從理論上講，制度效率有一定的時間長度和階段性。一定的制度只能在一定的時間長度內(nèi)發(fā)揮作用，且效率的高低是現(xiàn)階段性，即制度設(shè)計運行前期效率較高，隨著時間的推移、效率遞減，在制度完成任務(wù)后，其效率也就釋放完了。以家庭為單位的小農(nóng)本位，在改革開放初釋放的效率，推動了農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)的比較效益。但是家庭承包經(jīng)營制度是為了解決溫飽問題而設(shè)計的，盡其最大的潛能（即達到制度效率的極限），也只能解決溫飽問題。因此，早在1984年，我國農(nóng)村已有許多地方解決了溫飽問題，換句話說在既定的制度環(huán)境和結(jié)構(gòu)下農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變遷能量已基本釋放完畢，其制度安排已達到新的均衡而不再有額外收益。具體來講就是以小農(nóng)為本位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益的提高。如果這時還不調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，從制度上為規(guī)模經(jīng)營提供條件，農(nóng)業(yè)就難以有根本性的突破。

2．無法提供財產(chǎn)安全的農(nóng)村財產(chǎn)制度抑制了農(nóng)民財產(chǎn)積累的沖動

雖然改革開放以來，農(nóng)村財產(chǎn)主體的變遷使財產(chǎn)基本歸位，財產(chǎn)主體基本到位；并向多元化的方向邁出了可喜的一步。但是這種變遷畢竟是淺層次的，隨著以市場經(jīng)濟為目標模式的改革深入，淺層次的改革帶來的經(jīng)濟沖動已不能維持農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，一系列的問題難以在目前的財產(chǎn)制度下解決。一是農(nóng)村財產(chǎn)制度的定義和性質(zhì)不清楚。二是財產(chǎn)主體的權(quán)利和義務(wù)分離。三是農(nóng)村財產(chǎn)組織形式和實現(xiàn)形式不明確。四是私人積累的財產(chǎn)究竟在不在法律保護之列不清楚。因為農(nóng)民的財產(chǎn)多了、資產(chǎn)多了，但是如果辛辛苦苦賺的錢不能得到法律的保護，農(nóng)民也不敢露富，更不敢擴大再生產(chǎn)。俗話說；“有恒產(chǎn)者，有恒心”。這就需要建立一種與農(nóng)村多元化財產(chǎn)主體格局相適應(yīng)的嶄新財產(chǎn)制度。因此，農(nóng)民財產(chǎn)的增多迫切需要建立和健全保護個人財產(chǎn)的法律制度。

3．以解決溫飽問題為主要目標的農(nóng)村地權(quán)制度不能適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)化的需要

雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制突破了單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。形成了多種權(quán)能并存的格局，但是這一制度安排以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式為基礎(chǔ)，以解決農(nóng)民吃飯為主要目標，主要體現(xiàn)制度的公平性。而隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，這種簡單的分離，僅僅是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在舊體制下的一種局部的、微觀的、暫時的調(diào)整，沒有觸動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的核心——土地制度，不能適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)化對產(chǎn)權(quán)制度所提出的要求：一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，層次不清，關(guān)系不暢；二是所有權(quán)主體多元化，導(dǎo)致所有權(quán)主體缺位，所有權(quán)代表模糊；王是農(nóng)地使用權(quán)凝固、封閉，二級市場發(fā)育滯后；四是土地承包權(quán)的短暫性、臨時性與土地長期規(guī)劃、持續(xù)發(fā)展的矛盾無法解決；五是收益分配權(quán)被上級“所有者（或終極所有者及其各級）侵蝕”，剩余收益權(quán)也未全部得到保證；六是處置權(quán)即讓渡權(quán)受社會與所有制、行政和現(xiàn)行法律的限制，難以落實到位。

4．不合理、不規(guī)范的農(nóng)村財稅制度難以有效地形成新的激勵，不能調(diào)動地方和農(nóng)民的積極性

（1）財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)分離的財稅制度制約了地方政府的職能發(fā)揮和調(diào)動地方積極性。一是以分稅制為基礎(chǔ)的國民收人再分配體制應(yīng)先劃分事權(quán)，然后再根據(jù)事權(quán)確定支出，最后確定各級政府應(yīng)得的收入。而我國現(xiàn)行的分稅制則先劃分中央與地方的收入，在事權(quán)的劃分上，中央與地方及地方各級政府之間管理體制仍很混亂，造成了事權(quán)與財權(quán)的分離，尤其是農(nóng)村基層政府及農(nóng)民自治組織，往往有事權(quán)，而無財權(quán)，只好舉債運作或攤派。二是與分稅制相聯(lián)系的財政收入多種預(yù)算渠道造成了國民收入再分配的扭曲格局，違背了公共財政完整、統(tǒng)一、公開的原則。地方政府特別是鄉(xiāng)政府和自治組織的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留只能滿足“吃飯”，還有一些地方連行政事業(yè)費、“人頭費”等項開支也難以滿足。（2）稅費不清的農(nóng)村稅費征收制度削弱了農(nóng)民發(fā)展后勁。從農(nóng)民人均純收入增長率與負擔(dān)增長率來看，1988－1992年，農(nóng)民人均三項負擔(dān)支出年均遞增16.9％。而農(nóng)民人均純收入遞增速度只有9．5％。1994－1996年雖有反彈，但也只有1996年的負擔(dān)率低于人均純收入的增長率。據(jù)對全國6．73萬戶農(nóng)村居民抽樣調(diào)查，1997年上半年農(nóng)民人均三項負擔(dān)額，比上年同期增長19．6％，而同期農(nóng)民人均現(xiàn)金收入僅增長6．5％。就農(nóng)民負擔(dān)按5％計提?純?，据研究钡a鰨?994年全國農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)按0．32計算，20％和10％的低收入戶有22．73％、49．42％負擔(dān)率超過5％。即使按0．2的基尼系數(shù)計算，20％和10％的低收入戶也有11．19％、15．82％負擔(dān)率超過5％。就農(nóng)民的收入層次來看，據(jù)資料分析，1998年，農(nóng)戶人均收人在400－500元的農(nóng)戶其負擔(dān)率為16．7％，人均收入在800－1000元的農(nóng)戶，其負擔(dān)率為8．7％，收入在1500－1700元的農(nóng)戶，其負擔(dān)率為6．7％，人均收入在2500－3000元的農(nóng)戶，其負擔(dān)率為4．9％。1998年全國農(nóng)民人均純收入僅為2169元，所以我國至少有一半的農(nóng)民的負擔(dān)超過5％。

5．非在偏好的國家資源供給、分配制度導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足，生產(chǎn)潛力下降

（1）投資主體錯位的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足?；I集并占有一定數(shù)量的公共產(chǎn)品是鄉(xiāng)村基層政權(quán)推動社區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要前提。根據(jù)（農(nóng)業(yè)法），農(nóng)村主要的、大型的、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品籌集應(yīng)是中央、地方和農(nóng)民個人三方共同負擔(dān)，但是中央財力有限和資源分配的非農(nóng)偏好，導(dǎo)致支農(nóng)支出數(shù)量偏少而且長期難以到位。1985年國家對農(nóng)業(yè)的投資占基建投資的6％，1998年全國財政支農(nóng)三項支出也只占財政支出總額的6．3％，投資主體錯位而導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴重不足。

（2）嚴重非農(nóng)偏好的國家資源分配制度削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。由于當(dāng)前國家處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府的農(nóng)業(yè)政策偏好是確保社會穩(wěn)定和甩掉財政包袱，并集中財力確保經(jīng)濟高速增長，因此農(nóng)業(yè)政策必須服從國家政治利益的需要。在這種利益偏好的導(dǎo)向下，就使得政策績效與農(nóng)民的預(yù)期大相徑庭。為了保證經(jīng)濟高速增長，政策偏好就把投資或資金集中在能拉動經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)上。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)投資占整個國有單位投資的比重，70年代末為5％，1992年為3．7％，1993年下降到2．8％，1995年又下降到2％：不僅如此，財政信貸支農(nóng)資金還出現(xiàn)了嚴重的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1993年國家財政、金融渠道向農(nóng)業(yè)的投資為1265億元，實際用于農(nóng)業(yè)的只有713億元，1994年凈流出814．5億元。財政、金融支農(nóng)資金的嚴重不足，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨緩。

（3）排斥、拒絕農(nóng)民的農(nóng)村信用制度抑制了農(nóng)民的投資欲望。一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險較大，回報率又比較低，而農(nóng)民比較分散，貸款管理成本高，在各種金融風(fēng)險的威脅下，以農(nóng)村信用社為主的涉農(nóng)金融部門常常表現(xiàn)為“慎貸”、“借貸”，甚至拒絕從事涉農(nóng)貸款。二是沒有從法律上明確農(nóng)戶為市場法人，而農(nóng)民以自然人貸款又沒有法律依據(jù)，所以無法從金融機構(gòu)取得貸款，擴大生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模。三是當(dāng)前涉農(nóng)金融機構(gòu)是以農(nóng)村信用社為主，勢力弱，無法滿足農(nóng)民貸款的需要。四是貸款手續(xù)復(fù)雜，銀信部門的服務(wù)不到位。五是擔(dān)保和抵押、質(zhì)押要求繁多，給農(nóng)戶貸款造成人為障礙。因此，即使許多農(nóng)戶有進一步擴張的欲望和需求，但是因缺乏相應(yīng)的金融支持而難以如愿。

6．弱保護、低覆蓋、不完善的農(nóng)業(yè)支持保護制度無法滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)民市場化、國際化的需要

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，由催耕催種的農(nóng)業(yè)向市場農(nóng)業(yè)，由粗放農(nóng)業(yè)向精品、精準、集約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌的過程。發(fā)達國家普遍實行以工業(yè)積累來支持農(nóng)業(yè)的政策。在對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格補貼方面，美國政府對農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼占農(nóng)場主純收入的10％－30％。但是我國還處在工業(yè)化的初期，工業(yè)不發(fā)達，積累不多，根本就補不起。加之國家農(nóng)業(yè)支持保護政策不配套、不完善，對農(nóng)業(yè)的扶持大多停留在口頭上，如農(nóng)產(chǎn)品的價格政策、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技的研制、開發(fā)和推廣等都是依靠地方政府和農(nóng)民，而地方政府自己又是“泥菩薩過河，自身難?！薄?/p>

因此，國家所謂的扶持政策成了“農(nóng)民自己扶自己”，既有的支持形式和支持機制也未盡人意，存在較大的缺陷。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營支持體系不完善。農(nóng)業(yè)支持體系的目標比較模糊；支持體系的重點不分，當(dāng)前的支持體系沒有明確區(qū)分當(dāng)前和長期支持的重點；支持的主客體不清，支持是以中央政府為主，還是以地方政府為主，支持對象是生產(chǎn)者、經(jīng)營者，或者是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是經(jīng)營環(huán)節(jié)也不清。二是支持體系的行政色彩過濃。如糧食的支持政策總是從影響供產(chǎn)銷著手來建立糧食的支持體系，或者說通過直接把糧食的支持建立在供產(chǎn)銷三個環(huán)節(jié)上，從而導(dǎo)致支持政策行政色彩太濃，常常干擾糧食的市場化運行。三是生產(chǎn)經(jīng)營支持體系的遠距性。如糧食的支持往往是對各級國有糧食部門給一定的好處或者優(yōu)惠政策，或者是賦予一定的支持保護職能，或者干脆讓糧食企業(yè)執(zhí)行國家的糧食支持政策。但是各級糧食部門是市場經(jīng)營的主體，追求利潤最大化是經(jīng)營的宗旨，不可能完全履行對糧食生產(chǎn)的支持可能，把自己的好處讓給糧農(nóng)。這種支持政策用一句通俗的話講，就是支持糧食生產(chǎn)的距離太遠，環(huán)節(jié)太多。四是支持體系有關(guān)政策不符合WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”規(guī)定。

我國即將加入WTO，這就要求我們的糧食生產(chǎn)的國內(nèi)支持措施符合國際規(guī)則，特別是馬拉圭農(nóng)業(yè)協(xié)議的規(guī)定。但是我國現(xiàn)在的部分糧食支持政策，如家產(chǎn)品的價格保護、生產(chǎn)資料價格補貼等方面的支持措施尚不符合農(nóng)業(yè)協(xié)議“綠箱政策”的規(guī)定。五是支持體系過多地注重農(nóng)產(chǎn)品的社會約束，而較少考慮通過市場化、國際化來淡化社會約束。

7．匱乏、扭曲的農(nóng)村社會保障制度無法解決農(nóng)民的后顧之憂在市場經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營國際化的條件下，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要完善的社會保障體系。

改革開放以來，我國長期忽視農(nóng)民的社會保障問題，導(dǎo)致了社會保障在農(nóng)村形成了空白，因此農(nóng)民的生、老、病、死、殘全由自己負擔(dān)。另外，在農(nóng)村缺少社會保障的情況下，就賦予了土地社會保障功能。因此，土地長期以來，就成為了農(nóng)村社會保障的主要載體和保障基金的主要來源，這種保障體系，在只求解決溫飽問題的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會不出現(xiàn)較大的問題，但是一旦農(nóng)民的溫飽問題解決，要求長期增收致富時，這種保障體系的缺陷就暴露出來了。因為單一的土地保障．農(nóng)民的就業(yè)空間和渠道窄，在收入和就業(yè)不穩(wěn)定的預(yù)期下，根本不敢放棄土地，這又在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化和專業(yè)化發(fā)展。

8．“路徑依賴”強和創(chuàng)新少的農(nóng)村組織制度根本無法帶領(lǐng)農(nóng)民進入市場現(xiàn)行農(nóng)業(yè)制度下的農(nóng)村經(jīng)濟

組織主要包括農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其中農(nóng)戶是最基礎(chǔ)、最重要的經(jīng)營組織。但是，由于我國長期以來依托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和政府對農(nóng)戶進行服務(wù)和指導(dǎo)，依賴于集體經(jīng)濟的統(tǒng)一經(jīng)營，忽視了對經(jīng)濟組織的再造和既存組織的創(chuàng)新。而近年來新涌現(xiàn)的如農(nóng)業(yè)“一體化”組織、農(nóng)村大戶經(jīng)濟、農(nóng)村流通組織等又太少，換句話講就是舊的組織制度已經(jīng)衰弱，而新的組織制度又尚未完全建立起來，根本無法解決農(nóng)戶行為的不確定性，無法滿足市場經(jīng)濟條件下農(nóng)戶進入市場的要求。一是集體經(jīng)濟的“非農(nóng)特色”和自身的制度缺陷決定了無法滿足農(nóng)民組織的需要。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立的初衷是為了克服農(nóng)戶經(jīng)營的缺陷，但是集體經(jīng)濟本身存在著嚴重的制度缺陷，難以履行其職能。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織發(fā)育不良無法擔(dān)任起組織的重任。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以市場為依托，實現(xiàn)產(chǎn)加銷、農(nóng)工商、內(nèi)外貿(mào)、農(nóng)科教一體化，通過龍頭企業(yè)連基地，基地連農(nóng)戶，可以有效地解決小農(nóng)生產(chǎn)與大市場的非籍合性。產(chǎn)業(yè)化組織是針對農(nóng)戶經(jīng)營本位所設(shè)計的一種較為理想制度。

但是，各地實踐表明，產(chǎn)業(yè)化組織并沒有按照制度設(shè)計的軌道運行，沒有達到預(yù)期的目的，當(dāng)前是“假龍多，真龍少”，“龍尾多，龍頭少”，“兩頭多，中間少”，“個體多，鏈條少”。許多農(nóng)戶諷為；“龍頭龍尾各顧各，真龍假龍水份多，要想龍頭讓點利，先項壓級又壓價”。三是農(nóng)業(yè)中介組織極度匱乏，無法滿足農(nóng)戶的組織需要。中介服務(wù)組織應(yīng)該是農(nóng)民走向市場的主力軍，是農(nóng)戶行為不確定性的有效矯正機制。但是當(dāng)前這類組織的發(fā)展卻不盡如人意。不僅數(shù)量少，且發(fā)育不健全，無力勝任引導(dǎo)農(nóng)民一體化經(jīng)營的重任，農(nóng)民在市場中與其他主體交易的被動地位仍然沒有扭轉(zhuǎn)，也就是講農(nóng)民增收的市場環(huán)境還比較惡劣。

9．城鄉(xiāng)分割、帶有明顯歧視性的戶籍制度阻滯了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城市化

改革開放后很長一段時間，城鄉(xiāng)戶籍制度不僅沒有轉(zhuǎn)變，而且還在一定的程度上得到了強化。雖然近年來有一定的改善，但是由于地方的阻撓，根本難以明顯改善。具體有如下幾種表現(xiàn)：一是許多地方出臺了許多土政策對農(nóng)村勞動力進行限制，如某些行業(yè)不準農(nóng)村勞動力就業(yè)；二是規(guī)定農(nóng)村勞動力進城要交城市征容費，前幾年國家明文規(guī)定取消了，可是有些地方又變成了征收解困基金；三是在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民子女上學(xué)只能讀“議價”，等等。這些限制就使農(nóng)民進城的預(yù)期不可靠、不持久。因此，農(nóng)民即使在城里有比較穩(wěn)定的職業(yè)、有比較穩(wěn)定的住所，但是也不敢放棄農(nóng)村的土地、農(nóng)村的地籍。這種離鄉(xiāng)不離土、進城不棄田的狀態(tài)就沒有達到轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的預(yù)期。10．“意識形態(tài)”濃的農(nóng)業(yè)行政管理制度無法適應(yīng)市場經(jīng)濟下農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控和農(nóng)民服務(wù)的需要

（1）職能不清的農(nóng)村經(jīng)濟工作制度無法滿足農(nóng)民要求指導(dǎo)和服務(wù)的需要。政府職能雖然在向適應(yīng)現(xiàn)代市場農(nóng)業(yè)、大農(nóng)業(yè)、多元化農(nóng)業(yè)的方向改進了不少，但是受傳統(tǒng)農(nóng)村工作方式的束縛，仍然無法適應(yīng)市場農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，這就導(dǎo)致了政府在對農(nóng)業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)上出現(xiàn)了偏差，對農(nóng)民指導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)的職能沒有很好地履行。誤認為市場經(jīng)濟的政府就是收稅政府，只要能夠把稅收上來，就完成了任務(wù)。其實，市場經(jīng)濟條件下，

政府另一個更重要的職能就是引導(dǎo)農(nóng)民增收，幫助農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，幫助農(nóng)民開拓市場。即使是發(fā)達國家的農(nóng)民對政策的各種引導(dǎo)、服務(wù)也都有很大的依附性，何況剛剛從計劃經(jīng)濟襁褓中走出來的分散經(jīng)營的中國農(nóng)民。如我們經(jīng)常說調(diào)整農(nóng)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，但是究竟如何調(diào)、調(diào)什么、調(diào)多少，這一系列的問題政府都責(zé)無旁貸。而當(dāng)前的政府，特別是農(nóng)村基層政府，在這方面很少發(fā)揮作用，而且許多基層政府即使想發(fā)揮作用也束手無策。正因為政府對農(nóng)民的引導(dǎo)和服務(wù)不到位，在缺少農(nóng)村其他經(jīng)濟組織的條件下，加大了農(nóng)民結(jié)構(gòu)調(diào)整的盲目性和風(fēng)險性。

（2）上下對口的行政制度是鄉(xiāng)村過度負債和農(nóng)民負擔(dān)重的根源?，F(xiàn)行的行政管理體制堅持業(yè)務(wù)上條條管理，服務(wù)上由社區(qū)負責(zé)。在這種職能條塊分割的行政制度下，許多上級業(yè)務(wù)主管部門往往以撥款和物質(zhì)相威脅，要求下級政府設(shè)置對應(yīng)的機構(gòu)，因此，目前連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都與中央“一線牽”，七站八所一應(yīng)俱全，導(dǎo)致了機構(gòu)林立，人員臃腫，少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)70—80人，多的達200人，站所“吃飯問題”，除了過度舉債，就是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)攤派。但是由于近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“油水”不多了，農(nóng)村基金會垮了、散了，借錢也沒有路子了，于是在支出剛性的約束下，只好在農(nóng)民身上打主意，導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)屢減屢增，成了一塊難以治愈的頑癥。

（3）輪換為它的干部任期制度和缺乏客觀依據(jù)的干部考核制度導(dǎo)致鄉(xiāng)村社區(qū)管理的權(quán)責(zé)不對稱，以及過度去追求政績。在現(xiàn)行的干部考核制度下，地方政府的負責(zé)人追求任期內(nèi)的轟動效應(yīng)，不顧地方長期規(guī)劃和發(fā)展的連續(xù)性，不按經(jīng)濟規(guī)律辦事，打著“人民事業(yè)人民辦”的幌子，超越地方財力大辦“面子工程”、“可視工程”，這種情況往往導(dǎo)致同一地點、同一項目搞“張書記開橫溝，李書記開直溝”的多重“重起爐灶”的行為。

上述農(nóng)業(yè)制度的缺陷表明，農(nóng)業(yè)為單獨一項或幾項制度安排的改革已經(jīng)到了盡頭，在其他制度結(jié)構(gòu)和整個制度環(huán)境沒有出現(xiàn)突破的情況下，單獨一項或幾項制度變遷已經(jīng)出現(xiàn)了邊際效率為本的狀態(tài)。因此，應(yīng)進行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度的整體創(chuàng)新和重大調(diào)整，即必須對其動大手術(shù)，從產(chǎn)權(quán)、組織、激勵、約束制度等方面對其進行深層次的制度創(chuàng)新，從漸進式的“包圍”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向較為關(guān)鍵的“攻堅戰(zhàn)”。只有這樣才能從眾多的制度瓶頸中突圍出來。