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一、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置

水利不僅是農(nóng)業(yè)的命脈,也是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在當(dāng)前乃至未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間,我國(guó)面臨的水危機(jī)仍然十分嚴(yán)峻,水利基本建設(shè)的緊迫性日益突出。而農(nóng)業(yè)水利的發(fā)展,離不開充足的資金投人,但按我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資金供給力度,農(nóng)業(yè)水利基建資金的供給難以滿足巨大的資金需求,如何合理有效地配置使用好現(xiàn)有的基建資金,發(fā)揮出最高的使用效益,緩解資金供需矛盾,已成為當(dāng)前亟待解決的重大課題。已有的定性研究主要集中在對(duì)水利資金配置的概念探討和要素分析上:王新程認(rèn)為農(nóng)業(yè)水利資金合理配置是指在合理的經(jīng)濟(jì)機(jī)制作用下,實(shí)現(xiàn)稀缺性水利資金合理有效地分配于全社會(huì)各水利建設(shè)項(xiàng)目,以獲得最優(yōu)的社會(huì)綜合效益。[1]

史忠良對(duì)資源合理配置的基本要素進(jìn)行了系統(tǒng)地研究,認(rèn)為資源配置包括時(shí)間、空間、用途和數(shù)量四個(gè)基本要素。[2]王偉在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出水利資金配置的狀態(tài),是一定期間一定條件下的水利資金在不同時(shí)間、地點(diǎn)、項(xiàng)目的量的分布關(guān)系。[3]在有限的定量研究中,楊翠紅以1999年中國(guó)水利投入占用產(chǎn)出表為基礎(chǔ),研究了水利基建投資以后的完全經(jīng)濟(jì)效益。[4]杜威漩對(duì)我國(guó)改革開放以來(lái)農(nóng)業(yè)水利基建投資進(jìn)行了實(shí)證研究,主要分析了農(nóng)業(yè)水利基建投資與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平之間的相互關(guān)系以及農(nóng)業(yè)水利基建投資對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響,但對(duì)于農(nóng)業(yè)水利基建投資配置結(jié)構(gòu)沒(méi)有涉及。[5]本文在以上研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的實(shí)踐,對(duì)農(nóng)業(yè)水利基建投資配置的變化趨勢(shì)、來(lái)源結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,以揭示我國(guó)農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的狀況及其存在的基本問(wèn)題。

二、農(nóng)業(yè)水利基建投資變化趨勢(shì)

從投資總量上看,農(nóng)業(yè)水利基建投資總量呈階段性增長(zhǎng)(如圖1、所示)。一方面,農(nóng)業(yè)水利基建投資總量呈快速增長(zhǎng)之勢(shì),由1981年的最低值13.6億元增長(zhǎng)到2004年的最高值724億元,增長(zhǎng)近53倍。除個(gè)別年份(1981、1984、1985、1988、2001、2003、2005)的投資總量比上年有所下降,增長(zhǎng)速度處于零值以下外,其余各年投資總量均比上年有不同幅度的增長(zhǎng)。另一方面,投資增長(zhǎng)具有明顯的階段性。第一階段為1980年至1988年間,該階段投資增長(zhǎng)率波動(dòng)較劇烈;第二階段為1989年至1999年間,該階段呈強(qiáng)勁增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),投資總量增長(zhǎng)快、增幅大;第三階段為2000年至2005年間,該階段投資增長(zhǎng)極為緩慢,處于徘徊增長(zhǎng)階段。農(nóng)業(yè)水利的穩(wěn)定發(fā)展是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的根本條件,但我國(guó)農(nóng)業(yè)水利基建資金供應(yīng)總量增長(zhǎng)波動(dòng)劇烈,穩(wěn)定性較差,呈現(xiàn)出明顯的階段性。農(nóng)業(yè)水利基建投資穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的缺乏,限制了農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的快速發(fā)展,成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的制約“瓶頸”。從農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP比重看,除了“二五”時(shí)期,農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP的比重超過(guò)1%的比例達(dá)到1.47%外,其他時(shí)期都沒(méi)有超過(guò)0.9%的比例。特別是1984年至1995年12年中,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)增長(zhǎng),農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP的比重與上階段相比持續(xù)下降,均未超過(guò)0.3%。進(jìn)入“九五”時(shí)期,該比重迅速增長(zhǎng),由1996年的0.304%增長(zhǎng)到2000年的0.649%,說(shuō)明該時(shí)期有較多的資金投入到農(nóng)業(yè)水利基建投資中,促進(jìn)了農(nóng)田水利的建設(shè)和發(fā)展,但是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比,這種水利基建投資的規(guī)模還難以滿足農(nóng)田水利發(fā)展的實(shí)際需求,遠(yuǎn)低于1—2%的世界平均水平。

從2004年到2005年,農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP的比重又出現(xiàn)下降趨勢(shì),由2004年的0.453%下降到2005年的0.378%。這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)水利基建投入的質(zhì)量和機(jī)制還不夠穩(wěn)定,還缺乏穩(wěn)健增長(zhǎng)的投入機(jī)制,難以實(shí)現(xiàn)以農(nóng)業(yè)水利事業(yè)的健康發(fā)展推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的效應(yīng)。農(nóng)業(yè)水利基建投資占基建總投資的比重及其變化是考察農(nóng)業(yè)水利在基本建設(shè)中的重要程度與趨勢(shì)的關(guān)鍵指標(biāo)。從農(nóng)業(yè)水利基建投資占基建總投資的比重來(lái)看,“二五”、“調(diào)整時(shí)期”、“三五”“四五”、“五五”五個(gè)時(shí)期所占比重較高,平均達(dá)7.06%,但進(jìn)入“六五”時(shí)期以來(lái),農(nóng)業(yè)水利基建投資占基建總投資的比重持續(xù)走低,“六五”、“七五”“八五”、“九五”時(shí)期的平均比重只有2.55%,嚴(yán)重低于“二五”至“五五”時(shí)期,甚至低于“一五”時(shí)期4.1%的比重水平。進(jìn)入“十五”時(shí)期,投資比重也未見(jiàn)明顯上升,2001年為3.82%,2002年為3.97%,2003年該比重又降為2.98%。這說(shuō)明在基建總投資的安排中,農(nóng)業(yè)水利所占份量從1981年起就急劇下降并一直保持較低的水平,顯現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水利基建投資所占份額嚴(yán)重不足。水利、通信、交通、能源都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),各基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)必須保持協(xié)調(diào)均衡發(fā)展,才能共同促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)水利基建投資的嚴(yán)重不足,雖然刺激了其它基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但必將制約農(nóng)田水利設(shè)施的快速發(fā)展,成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的制約“瓶頸”。

三、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的來(lái)源結(jié)構(gòu)分析

建國(guó)至今,我國(guó)投入的水利基建投資總量達(dá)6923.51億元,但是,分析我國(guó)水利基建投資的來(lái)源構(gòu)成,就會(huì)發(fā)現(xiàn)資金來(lái)源渠道較為單一,從1950年至2004年,國(guó)家投資水利基本建設(shè)的資金總額為4099.46億元,占同時(shí)期水利基建投資總額的65.76%,這表明在我國(guó),政府仍然是水利建設(shè)資金的主要提供者。在1950—1980年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期,農(nóng)業(yè)水利資金中國(guó)家投入的部分占53.5%,農(nóng)民投勞折合資金部分占40.8%,其他資金不足6%。農(nóng)業(yè)水利投入形成了“中央與地方給補(bǔ)助+農(nóng)民出義務(wù)工”的二元來(lái)源結(jié)構(gòu)。若國(guó)家投資力度加強(qiáng),則農(nóng)田水利事業(yè)就會(huì)得到快速發(fā)展,如“一五”“二五”“五五”時(shí)期;若國(guó)家投資力度減弱,則農(nóng)田水利事業(yè)就會(huì)逐漸萎縮,如“六五”“七五”時(shí)期。這表明,由于來(lái)源渠道單一,農(nóng)業(yè)水利基建投資的規(guī)模自然就取決于國(guó)家投資動(dòng)向。自進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái),農(nóng)業(yè)水利基建投資來(lái)源渠道單一的狀況有了較大改善,如所示,國(guó)家預(yù)算投資占水利基建投資的比重由1980年的88.9%下降到1990年的57.1%,20世紀(jì)90年代中期在25%左右的低比例徘徊后,在2003年降到45.8%。2004年國(guó)家預(yù)算投資為267.03億元,占該年完成總投資額783.5億元的34.81%。相應(yīng)地,其他來(lái)源渠道的資金在投資總量中所占比重逐漸上升。自籌資金總量穩(wěn)步增加,20世紀(jì)90年代以來(lái)所占比例一直保持在30%左右水平。國(guó)內(nèi)貸款由1980年的0.28億元上升到2003年的91.4億元,增長(zhǎng)了326倍,所占比例也由1980年的1%最高上升到1994年的23.1%。同時(shí),利用的外資也逐步增加。從1997年開始設(shè)立的水利建設(shè)基金也成為農(nóng)業(yè)水利建設(shè)投資的來(lái)源之一。其他投資也在水利基建投資中占有一定的比例?？梢?jiàn),進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)水利“二元化”的投資格局發(fā)生了變化,多渠道、多層次的“多元化”投資格局正在逐步形成。

四、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)分析

農(nóng)業(yè)水利基建投資的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)分析可以了解水利資金在各項(xiàng)目之間配置的均衡狀況。如所示,在“一五”、“二五”和“調(diào)整”時(shí)期,水利投資主要配置于水庫(kù)工程、灌溉工程、除澇工程和防洪工程等四類項(xiàng)目。其中水庫(kù)工程和灌溉工程占有較大比例,“一五”時(shí)期占到48%,“二五”時(shí)期高達(dá)84%,“調(diào)整”時(shí)期為64%。但在這三個(gè)時(shí)期,對(duì)于與人們生活密切相關(guān)的供水工程和水電工程卻沒(méi)有投入資金。在“六五”和“七五”時(shí)期,供水工程開始投入了一定的資金,分別占到資金總額的16%和4%。水庫(kù)工程和灌溉工程所占比例雖然有所降低,但也達(dá)到了48%和47%,但水電工程尚沒(méi)有資金投入?！鞍宋濉?、“九五”時(shí)期,水電工程都有了資金投入,并且還占了較大比例,這樣,投入各類水利工程的有限資金平均分別占到27.1%、12.6%、3.1%、8.8%和19.1%,體現(xiàn)了一定的均衡性,使各個(gè)項(xiàng)目之間能夠協(xié)調(diào)發(fā)展,利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有力支撐。

“十五”時(shí)期,雖然統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化,但除了2003年防洪工程所占比例有較大的降低為33.9%,水電、機(jī)構(gòu)建設(shè)等專項(xiàng)投資所占比例有較大的提升達(dá)到40.03%外,其余4年的資金在各項(xiàng)目之間的配置大體保持了均衡,防洪工程、水資源工程、水保生態(tài)工程以及水電機(jī)構(gòu)建設(shè)等專項(xiàng)投資平均占到49.8%、29.2%、4.9%、16.1%。在資金配置過(guò)程中,資金各層次的效益是存在差別的:通過(guò)投資興建供水、水電、灌溉等工程項(xiàng)目可以給國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益;投資興建防洪和部分水資源工程項(xiàng)目可以通過(guò)保障社會(huì)安全、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展取得社會(huì)效益;投資興建水保及生態(tài)工程項(xiàng)目則通過(guò)改善水質(zhì)、改良土壤在維護(hù)生態(tài)環(huán)境中起到重要作用。因此,合理的農(nóng)業(yè)水利基建資金配置方案不應(yīng)只追求某一個(gè)層次或某兩個(gè)層次的效益最大化,而是要在各層次效益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和權(quán)衡,要追求一種綜合性效益,也就是要在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的防洪工程、水資源工程等項(xiàng)目間實(shí)現(xiàn)一種配置均衡。我國(guó)農(nóng)業(yè)水利基建投資的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)通過(guò)不斷的調(diào)整也逐漸地體現(xiàn)出了這種均衡性。

五、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的地區(qū)結(jié)構(gòu)分析

改革開放以后,隨著梯度開發(fā)理論的引入和發(fā)展,我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出了東、中、西三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分,并被作為我國(guó)政府組織國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種重要的地域依托。東部地區(qū)以沿海地區(qū)為準(zhǔn),包括遼寧、天津、北京等12省市;中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙等9個(gè)省區(qū);西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州等10個(gè)省區(qū)。三個(gè)區(qū)域的地域面積、水資源貯量、人口數(shù)量及素質(zhì)、政策傾斜度及投入的不同決定了地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異:從所占面積來(lái)看,東部地區(qū)占全國(guó)國(guó)土面積的13.5%,中部地區(qū)占29.7%,西部地區(qū)所占比例則高達(dá)56.8%,是東部地區(qū)面積的4.2倍;從水資源的貯存量來(lái)看,西部貯存的水資源量占到全國(guó)的85.5%,但目前僅開發(fā)了其中的16%,西部地區(qū)相對(duì)中部、東部地區(qū)來(lái)說(shuō)仍然干旱缺水;至于人口數(shù)量,以2004年為例,西部地區(qū)的人口只有28930萬(wàn)人,只占到東部地區(qū)人口的52%;西部的GDP總額也只占東部地區(qū)的20.9%,西部的人均GDP也只有東部地區(qū)的39.9%。[7]由于不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)水利基建資金的投入是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要來(lái)確定的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不同,對(duì)農(nóng)業(yè)水利基本建設(shè)的需求也不一樣,不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的總量及其比重也存在差異,但當(dāng)這種差異成為該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后因素時(shí),這種區(qū)域資金配置的非均衡狀況就會(huì)凸顯。東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水利基建資金配置結(jié)構(gòu)(%)年份東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)19904037.6824.36199442.0836.4221.5199841.540.817.7200236.634.329.1200333.331.834.9200438.529.631.9數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)歷年《中國(guó)水利年鑒》、《中國(guó)水利公報(bào)》中的相關(guān)數(shù)據(jù)整理、計(jì)算而得。

20世紀(jì)90年代初期,東部地區(qū)配置的農(nóng)業(yè)水利基建資金占全國(guó)的40%,中部地區(qū)占37.68%,而西部地區(qū)只占24.36%,這種配置結(jié)構(gòu)與區(qū)域面積所占比例不相協(xié)調(diào)。1998年,全國(guó)人均農(nóng)業(yè)水利資金配置為38.1元,東部、中部、西部地區(qū)每人平均擁有的水利資金配置量分別為38.3、43.4、28.4。這表明西部地區(qū)的人均擁有農(nóng)業(yè)水利基建資金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)的平均水平。1998年,每1000元GDP分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)水利基建資金的成本為5.66元,東、中、西部地區(qū)分別為4.04元、8.26元7.13元,[7]中、西部要明顯高于東部地區(qū),表明東部地區(qū)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施要明顯優(yōu)于中、西部地區(qū)。在國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略政策的積極推動(dòng)下,西部地區(qū)水利基建投資速度明顯加快。2004年,西部地區(qū)配置的農(nóng)業(yè)水利基建資金占全國(guó)的比例提升到了31.9%,逐漸縮小了與東部地區(qū)的比例差距。全國(guó)人均農(nóng)業(yè)水利基建資金為62.12元,西部地區(qū)人均配置量達(dá)到89.59元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了東部、中部的54.55、53.58元。這將有力緩解長(zhǎng)期以來(lái)形成的三個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域資金配置不均衡的狀態(tài)。但2004年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)每1000元GDP分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)水利基建資金的成本分別為2.47元、4.70元、10.2元,[7]這表明要改變長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)水利資金配置不均衡造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件的差異還需要一個(gè)較長(zhǎng)的調(diào)整過(guò)程。

六、結(jié)語(yǔ)

由上述分析可以看出,自農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)水利基本建設(shè)投入的資金總量呈快速增長(zhǎng)之勢(shì),但這種增長(zhǎng)又具有明顯的階段性,特別是2000年以來(lái),投資增長(zhǎng)極為緩慢,處于徘徊增長(zhǎng)之中;進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái),農(nóng)業(yè)水利基建投資來(lái)源渠道單一的狀況有了較大改善,自籌資金所占比例逐步提高,我國(guó)農(nóng)業(yè)水利基建資金的投入正逐步形成以政府為主的多渠道、多層次的“多元化”投資格局;農(nóng)業(yè)水利基建資金在各類水利工程之間的安排也逐漸體現(xiàn)了一定的均衡性,有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益相結(jié)合的綜合性效益;在西部大開發(fā)戰(zhàn)略政策的積極推動(dòng)下,農(nóng)業(yè)水利基建資金在東、中、西部地區(qū)之間配置不均衡的狀況也不斷得到改善,但要徹底改變長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)水利資金配置不均衡造成的基礎(chǔ)條件的差異還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。