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作者：丁少群魏曉盛馬琳琳單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院

一、引言:難以轉(zhuǎn)化的有效需求

2007年中央財(cái)政扶持的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出臺(tái)之前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直以商業(yè)化模式運(yùn)營(yíng)，政府力量介入不足。在這種模式下，出現(xiàn)了農(nóng)戶不愿參保，保險(xiǎn)公司不愿承保，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)萎縮的現(xiàn)象。其原因在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高損失率、高費(fèi)用率和高保費(fèi)的特點(diǎn)決定了其不適合采取完全的商業(yè)化方式運(yùn)作，而需要政府的財(cái)政扶持［7］。2007年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼政策，迅速促進(jìn)了各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展，三年后的2009年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到了133．9億元，比補(bǔ)貼政策實(shí)施前的2006年8．48億元高出了10多倍。然而，最近兩年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入?yún)s再難以快速增長(zhǎng)，2010、2011年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)一直停留在135億元左右。目前來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的拉動(dòng)作用在短期內(nèi)是明顯的，但其可持續(xù)性卻遇到了障礙。一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，即使政府對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼比例達(dá)到80%，依然有部分農(nóng)戶不愿參保，如洛陽(yáng)市小麥保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。［6］這一現(xiàn)象凸顯了中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行中的尷尬:農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求難以轉(zhuǎn)化為有效需求。理論上，強(qiáng)制參保或在財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的前提下，可以將農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求轉(zhuǎn)化為有效需求;實(shí)踐中，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取了自愿參保的實(shí)施方式，高補(bǔ)貼也難以喚起部分農(nóng)民的投保意愿。理論與實(shí)踐的相悖反映了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所嵌入的制度環(huán)境對(duì)其發(fā)展的不利影響。

二、研究視角:制度嵌入性

嵌入性是經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的一個(gè)核心概念，美國(guó)學(xué)者格拉維諾特1985年將之具體化，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嵌入于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并強(qiáng)調(diào)具體的個(gè)體關(guān)系和此種關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)在產(chǎn)生信任上的作用即信任來(lái)源于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，而人類的經(jīng)濟(jì)行為嵌入于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的信任結(jié)構(gòu)之中。［15］嵌入性分為結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。結(jié)構(gòu)嵌入性即格拉維諾特論述的嵌入性概念;認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性分別指行為主體在社會(huì)活動(dòng)中受其固有思維方式等認(rèn)知方式影響，受其習(xí)俗、宗教和價(jià)值觀等文化因素制約，受所處政治體制、權(quán)力分配等政治因素限制。此后，嵌入性被應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、社會(huì)資本、網(wǎng)絡(luò)組織等多個(gè)領(lǐng)域的研究之中。20世紀(jì)七八十年代興起的新制度主義就是在此背景下產(chǎn)生的，它揭示了制度及其嵌入性在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性，認(rèn)為在研究經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，不僅要分析規(guī)范這一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度，還應(yīng)分析該制度是如何在更大的制度環(huán)境中運(yùn)行的。新制度主義在發(fā)展過(guò)程中，逐漸形成了社會(huì)學(xué)制度主義、歷史制度主義和理性選擇制度主義三個(gè)流派。本文主要借鑒社會(huì)學(xué)制度主義和歷史制度主義的分析方法。社會(huì)學(xué)制度主義強(qiáng)調(diào)制度嵌入的重要性，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的社會(huì)生產(chǎn)體制因嵌入于更大的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)制度、政體和文化中而呈現(xiàn)出差異。［3］其研究的重點(diǎn)是探討制度的運(yùn)作如何嵌入于更大的制度環(huán)境中，在方法論上偏向整體主義，認(rèn)為制度嵌入的環(huán)境是一個(gè)多種因素相互交織的、復(fù)雜的、整體性的構(gòu)造。社會(huì)學(xué)制度主義的研究方法考慮全面，但容易陷入方法論整體性的陷阱。歷史制度主義在制度嵌入方面的研究主要強(qiáng)調(diào)制度的關(guān)聯(lián)性，將制度界定為嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。其研究思路偏向變量之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，在確定了因變量后，截取一定歷史時(shí)期內(nèi)的制度因素作為自變量，探討制度因素的相互變動(dòng)如何影響因變量。制度因素在這里被看作是歷史景觀中推動(dòng)著歷史沿著某一路徑發(fā)展的相對(duì)穩(wěn)定和最為核心的因素之一［2］。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的嵌入環(huán)境及其隱憂分析

(一)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嵌入于追求自身利益的地方政府行為模式

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同支持，省市政府組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一制定辦法，縣鄉(xiāng)政府具體實(shí)施推動(dòng)，商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。很顯然，地方政府是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最重要推動(dòng)者，其支持力度大小是農(nóng)險(xiǎn)能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。新制度主義認(rèn)為，地方政府也是具有自身利益的行為主體，其行為具有自主性，受制于自身經(jīng)濟(jì)、政治利益的追逐［5］。

1．地方政府推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)成本與收益分析

分稅制改革后，中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系呈現(xiàn)出財(cái)權(quán)上繳、事權(quán)下沉的特點(diǎn)。財(cái)權(quán)方面，全國(guó)稅種被劃分為中央稅、地方稅和共享稅。其中，稅收規(guī)模最大的企業(yè)增值稅被劃為共享稅，中央和地方分別占75%和25%，而所有企業(yè)的消費(fèi)稅都被劃分為中央稅［11］。通過(guò)這一劃分，在稅收初次分配上中央財(cái)政收入遠(yuǎn)高于地方財(cái)政。另外，分稅制僅規(guī)定了中央政府和省政府的財(cái)政劃分辦法，而沒(méi)有規(guī)定省級(jí)以下的財(cái)政劃分。因此，各省政府可以自主決定本省各級(jí)政府的財(cái)政劃分，造成了地方政府財(cái)權(quán)的層層上繳;而與此同時(shí)，事權(quán)卻沒(méi)有相應(yīng)上移，地方政府依然要承擔(dān)各項(xiàng)事務(wù)的管理職責(zé)，在政府收支上表現(xiàn)為地方收入銳減、支出上漲。

對(duì)于地方財(cái)政缺口，上級(jí)政府通過(guò)稅收的再分配予以彌補(bǔ)，最常見(jiàn)的再分配方式是稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這一稅收分配方式使地方政府產(chǎn)生了對(duì)中央財(cái)政的依賴，特別是在稅費(fèi)改革后，地方政府的收費(fèi)權(quán)益大大消減，其收入越來(lái)越依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。這種轉(zhuǎn)移支付包括專項(xiàng)補(bǔ)助、稅收返還補(bǔ)助、其他補(bǔ)助等，地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴使“跑項(xiàng)目”(即所謂“跑部錢(qián)進(jìn)”)成為地方財(cái)政收入一項(xiàng)重要來(lái)源［12］。總體來(lái)看，財(cái)權(quán)上繳、事權(quán)下沉改變了地方政府行為模式，獲取可支配的資金流成為了地方政府執(zhí)行政策的激勵(lì)力量。

然而，地方政府推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以獲取可支配的資金流，反而要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)成本。其一，根據(jù)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方案，地方財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行配套的保費(fèi)補(bǔ)貼，即地方政府推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)有一筆直接資金流出。其二，盡管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有中央財(cái)政支持，但其具體事宜由地方政府負(fù)責(zé)，即地方政府需要承擔(dān)制度的建設(shè)成本和運(yùn)行費(fèi)用。如安徽省政府規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣、宣傳和培訓(xùn)等方面發(fā)生的費(fèi)用不得在保費(fèi)補(bǔ)貼資金中列支，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府以及財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)履行引導(dǎo)支持、組織推動(dòng)、協(xié)作辦理等職責(zé)而發(fā)生的費(fèi)用，由同級(jí)財(cái)政預(yù)算安排［1］。最后，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)資金實(shí)行專項(xiàng)管理，任何部門(mén)、單位和個(gè)人不得挪用、擠占、轉(zhuǎn)移，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金也不可能成為地方政府的建設(shè)資金來(lái)源。特別地，某些地方特色農(nóng)業(yè)(如葡萄種植)的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼未納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，這部分的補(bǔ)貼完全由地方財(cái)政承擔(dān)。上述問(wèn)題對(duì)不容樂(lè)觀的地方政府財(cái)政能力提出了挑戰(zhàn)。一方面，分稅制改革后，地方財(cái)政日益入不敷出，財(cái)政自給系數(shù)已由2000年的60%降到目前的50%左右(見(jiàn)表1)。盡管一些地方政府可以通過(guò)預(yù)算外收入(如土地轉(zhuǎn)讓收入)彌補(bǔ)財(cái)政不足，但土地財(cái)政不會(huì)必然促進(jìn)地方政府將收入大量用于公共建設(shè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，且這種收入方式也是不可持續(xù)的。另一方面，據(jù)審計(jì)署披露，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額高達(dá)10萬(wàn)億元，全國(guó)共有19．9%的市級(jí)政府和3．56%的縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，這給地方財(cái)政造成了巨大壓力［10］。因此，依賴財(cái)政補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在地方政府的財(cái)政支持能力上遲早可能出現(xiàn)問(wèn)題，這將使制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展存在隱憂。

當(dāng)然，地方政府推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展也能獲取一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，主要體現(xiàn)在獲取中央補(bǔ)貼資金、節(jié)省救災(zāi)資金和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正外部性。盡管相關(guān)政策規(guī)定中央補(bǔ)貼資金是專項(xiàng)資金，任何單位不得挪用，但在實(shí)踐中，仍有一些地方政府會(huì)采取非正規(guī)手段套取中央補(bǔ)貼資金，并挪作他用，以解決地方財(cái)政資金的不足。節(jié)省救災(zāi)資金，是指參保農(nóng)戶在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)會(huì)得到保險(xiǎn)賠付，這減輕了地方政府救災(zāi)資金的支出。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正外部性，是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展會(huì)帶來(lái)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量供給的增加和市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定，從而給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了福利增長(zhǎng)［1］。

2．地方政府推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治收益分析

在現(xiàn)行的組織人事管理體系中，中央和上級(jí)分別掌握著地方和下級(jí)部門(mén)的人事考核及任免權(quán)。因此，服從上級(jí)安排、完成上級(jí)任務(wù)是下級(jí)官員獲得晉升的保證。而上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核方式通常是將任務(wù)或指標(biāo)層層分解，根據(jù)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，這種考核的體系比較復(fù)雜，考核指標(biāo)繁多，且權(quán)重不同。［6］一般來(lái)說(shuō)，指標(biāo)可以分為關(guān)鍵指標(biāo)、優(yōu)先指標(biāo)、硬指標(biāo)和軟指標(biāo)等。關(guān)鍵指標(biāo)實(shí)行一票否決制，如地方政府出現(xiàn)民眾越級(jí)上訪事件則其考核失敗，優(yōu)先指標(biāo)包括維護(hù)社會(huì)秩序等，硬指標(biāo)通常指經(jīng)濟(jì)方面的任務(wù)，軟指標(biāo)通常與社會(huì)事業(yè)相關(guān)。其中，優(yōu)先指標(biāo)和硬指標(biāo)往往成為地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)。如根據(jù)周飛舟對(duì)福建及重慶一些縣鄉(xiāng)的調(diào)研，招商引資和財(cái)政收入是諸指標(biāo)中最重要的部分。［12］這一政績(jī)考核機(jī)制使地方政府官員專注于完成上級(jí)任務(wù)及硬指標(biāo)以獲得政績(jī)，一旦上級(jí)對(duì)某項(xiàng)政策不再關(guān)注或上級(jí)所指派的事務(wù)在考核體系中不重要，地方政府執(zhí)行這些政策的動(dòng)力就會(huì)不足，政策實(shí)施就會(huì)打折扣?？傊胤秸捌涔賳T是具有自身利益的行為主體，其在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)考慮能帶來(lái)的政治收益，包括政治晉升和表彰的機(jī)會(huì)等。當(dāng)前，部分地方政府將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入了政績(jī)考核體系，但其在整個(gè)考核體系中所占權(quán)重并不高。

以安徽省為例，根據(jù)《安徽省2011年度民生工程考核辦法》，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占績(jī)效考核的比重為3%，省政府對(duì)于工作成績(jī)突出的市、縣(區(qū))給予表彰，并適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)工作經(jīng)費(fèi)。①在安徽省的一些基層政府，地方官員推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治收益通常也只是類似的表彰及一些工作經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，如潛山縣對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣先進(jìn)單位的獎(jiǎng)勵(lì)為通報(bào)表彰及1000～3000元的工作經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。②總體來(lái)看，地方政府推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治收益多為精神獎(jiǎng)勵(lì)(通報(bào)表彰等)，政治晉升和實(shí)際物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)較少，即相關(guān)的政治收益有限。在地方管理的壓力型體制下，地方政府可能會(huì)在短期內(nèi)推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一旦上級(jí)政府施加的壓力消失，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的外在動(dòng)力就會(huì)減弱，從而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)性得不到保證。此外，上級(jí)政府的壓力可能會(huì)使地方政府在執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展政策時(shí)采取非正規(guī)手段完成上級(jí)指派的指標(biāo)，如地方政府為保證農(nóng)險(xiǎn)覆蓋面和承保率，可能會(huì)強(qiáng)制農(nóng)戶參?；蛱孓r(nóng)戶代為投保(在發(fā)生災(zāi)害時(shí)也代為索賠、領(lǐng)取賠款，如此可能出現(xiàn)截留賠款的現(xiàn)象)。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方政府是缺乏執(zhí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治基礎(chǔ)和內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制的。

(二)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嵌入于生產(chǎn)方式不斷變遷的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不斷變遷中。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，使依托于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不斷發(fā)生變化。外出務(wù)工相對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入優(yōu)勢(shì)，形成了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)，不可逆轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程沖擊著原有的土地經(jīng)營(yíng)制度，而入世帶來(lái)的全球化競(jìng)爭(zhēng)使小農(nóng)生產(chǎn)更加難以適應(yīng)。農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的變遷，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求的變化。部分外出務(wù)工農(nóng)民放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并無(wú)需求;一些僅在部分時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)農(nóng)民，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求并不迫切。［8］由于小農(nóng)生產(chǎn)的低效及農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭收入中的比重不斷下降，農(nóng)戶參保的積極性并不高。庹國(guó)柱等在廣東、上海等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入比較高的地區(qū)的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)收益在農(nóng)戶收入中的比重不斷下降，農(nóng)戶收入增長(zhǎng)中的大部分來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得，即使發(fā)生災(zāi)害，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和家庭生活也不會(huì)遭受嚴(yán)重困難［7］。很顯然，這些人很難成為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)的保障對(duì)象。與此同時(shí)，工業(yè)化城市化的發(fā)展及農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)在農(nóng)村中興起，并得到各級(jí)政府的認(rèn)可。2008年底，全國(guó)各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織總數(shù)達(dá)20．15萬(wàn)個(gè)，專業(yè)村達(dá)45650個(gè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織帶動(dòng)農(nóng)民9808萬(wàn)戶(當(dāng)年鄉(xiāng)村總戶數(shù)為2．57億戶)，2000年～2008年間農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)增收幅度達(dá)年均10%左右，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)的重要渠道。①相比于分散、低效的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)化組織在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保意愿與繳費(fèi)能力上都更勝一籌。安徽等地的調(diào)查顯示，在一些遭過(guò)災(zāi)和產(chǎn)業(yè)化程度較高的地方，農(nóng)戶投保積極性更高。即使在財(cái)政補(bǔ)貼試點(diǎn)尚未啟動(dòng)的2005年，安徽省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參保率即達(dá)69．14%，并帶動(dòng)了農(nóng)戶投保。②可喜的是，近年來(lái)，越來(lái)越多的省市開(kāi)始重視農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，由此可能帶來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)潛在市場(chǎng)的擴(kuò)大及投保方式的變革，如吉林省對(duì)糧食基地縣的玉米、水稻和大豆實(shí)行統(tǒng)保，湖南省的大型農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)發(fā)揮帶動(dòng)作用，組織農(nóng)戶集體投保。③總之，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嵌入于產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)興起(同時(shí)小農(nóng)生產(chǎn)又普遍存在)、農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工及城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中，其有效需求呈現(xiàn)出巨大差異性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變遷及地區(qū)間變遷的不一致性，容易導(dǎo)致各地政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)呈現(xiàn)出極具差異性的需求特征和發(fā)展模式，這會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)農(nóng)險(xiǎn)制度發(fā)展的波動(dòng)和不穩(wěn)定。

3．政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嵌入于信任缺失的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)

中國(guó)人的信任多是以血緣姻親關(guān)系和情感兩個(gè)因素為基礎(chǔ)的。［4］在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，人與人之間的情感溝通減少，同時(shí)受“金錢(qián)至上”及西方自由化思想的影響，中國(guó)傳統(tǒng)文化中兩個(gè)影響信任的重要因素都在逐漸被稀釋。因此，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)普遍出現(xiàn)了信任缺失危機(jī)，群體性事件的急劇增多在一定程度上反映了這一問(wèn)題的嚴(yán)重性。1993年～2005年間，中國(guó)群體性事件由每年8700件增長(zhǎng)到83600件［14］。在農(nóng)村地區(qū)的信任關(guān)系缺失問(wèn)題上，社會(huì)轉(zhuǎn)型仍然是一個(gè)不可忽視的社會(huì)背景。改革開(kāi)放后，中國(guó)農(nóng)村逐漸由傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)。隨著城市化不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村邊界被不斷調(diào)整;而計(jì)劃生育政策及人口流動(dòng)使農(nóng)村的家庭模式日益縮小。在這些因素的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村中關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的密度日益薄弱，人們違反道德的成本不斷下降，農(nóng)村傳統(tǒng)的道德觀、宗族觀等價(jià)值認(rèn)同體系逐漸瓦解。即在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村中過(guò)去被廣泛接受的認(rèn)同體系逐漸失效，而新的認(rèn)同體系并未隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型而建立，如村干部不再具有傳統(tǒng)農(nóng)村中的威望和地位，其在更大程度上被視為下派官員。一些地方政府及官員與民爭(zhēng)利的行為經(jīng)常發(fā)生，這使得一些農(nóng)村基層政府逐漸失去了農(nóng)民的信任;而部分農(nóng)村基層政府在執(zhí)行計(jì)劃生育、土地征收及干部選舉等政策時(shí)的不當(dāng)行為，更加劇了信任治理危機(jī)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嵌入于信任缺失的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)時(shí)，其運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)便十分脆弱，其實(shí)施方式只能采取自愿性，政府沒(méi)有也不能夠在財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的基礎(chǔ)上強(qiáng)制農(nóng)戶參保。事實(shí)上，即使在官民信任關(guān)系良好的建國(guó)初期，強(qiáng)制性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也引發(fā)了諸多農(nóng)民的不滿與業(yè)務(wù)混亂，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還因此被停辦一年［9］。農(nóng)村中社會(huì)信任體系的缺失，不僅表現(xiàn)在農(nóng)戶對(duì)基層政府不信任，還表現(xiàn)在對(duì)保險(xiǎn)公司的不信任。如在安徽省水稻干旱和高溫?zé)岷χ笖?shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)地區(qū)，僅有不到20%的被調(diào)查對(duì)象信任銷售農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司，信任的缺失導(dǎo)致大量農(nóng)戶不愿購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，害怕上當(dāng)受騙［13］。

四、制度環(huán)境重塑:政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的建議

(一)優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼制度，建立長(zhǎng)效扶持機(jī)制

當(dāng)前財(cái)政補(bǔ)貼政策有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，但依然有幾個(gè)問(wèn)題值得注意。其一，中央財(cái)政應(yīng)加大投入，以減輕地方政府特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金流向的監(jiān)管，確保補(bǔ)貼專項(xiàng)資金不被挪用、占用。其二，根據(jù)作物種類、種植規(guī)模、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高低等因素，實(shí)施差異化補(bǔ)貼政策。從提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面角度出發(fā)，財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)應(yīng)偏向?qū)I(yè)化種植、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶。其三，增加對(duì)保險(xiǎn)人承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力的財(cái)政支持力度。保險(xiǎn)人承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)面臨巨額賠付的風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，分散或降低保險(xiǎn)人巨額賠付的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定發(fā)展是必要的。當(dāng)前急需健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，建立財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

(二)重構(gòu)地方政府激勵(lì)機(jī)制，改進(jìn)政績(jī)考核體系

如上文所述，獲取政治收益是地方政府推動(dòng)政策實(shí)施的重要激勵(lì)因素。而在當(dāng)前的政績(jī)考核體系下，地方政府往往關(guān)注招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)及財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)和諧社會(huì)建設(shè)等其他指標(biāo)，這不利于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，上級(jí)政府應(yīng)改進(jìn)考核體系，加大體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公平性和平衡性的指標(biāo)在考核體系中的權(quán)重，如農(nóng)民收入的增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和城鄉(xiāng)收入差距的縮小等，并將之長(zhǎng)期化、制度化。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極作用，改進(jìn)政績(jī)考核體系有利于從內(nèi)在機(jī)制上激勵(lì)地方政府持續(xù)推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

(三)提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度，發(fā)揮專業(yè)化組織、龍頭企業(yè)參保帶動(dòng)效應(yīng)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織經(jīng)營(yíng)規(guī)模大(大量保險(xiǎn)標(biāo)的聚集意味著經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的集中)，經(jīng)營(yíng)效率高，繳費(fèi)能力強(qiáng)，容易形成對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求。但中國(guó)大部分地區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，種養(yǎng)農(nóng)戶分布零散，生產(chǎn)效率低下，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求不足。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)需求，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)承包土地的流動(dòng)和集中，在產(chǎn)業(yè)化條件成熟的地區(qū)，通過(guò)技術(shù)扶持、優(yōu)惠信貸等政策的調(diào)節(jié)作用不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度。同時(shí)，以農(nóng)協(xié)等專業(yè)化組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等為依托，吸引農(nóng)戶參保，發(fā)揮帶動(dòng)作用。

(四)培育農(nóng)村社會(huì)的信任體系，重構(gòu)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)

單純的財(cái)政補(bǔ)貼政策并不一定能將農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求轉(zhuǎn)化為有效需求。在信任關(guān)系缺失的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)戶對(duì)基層政權(quán)和保險(xiǎn)公司的不信任，是造成其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持觀望態(tài)度的重要原因。因此，除財(cái)政補(bǔ)貼外，培養(yǎng)信任關(guān)系對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣有著重要意義。根據(jù)格拉維諾特的理論，信任來(lái)源于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)的交換關(guān)系會(huì)產(chǎn)生共同的期望，即雙方參與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的密度越大，其為共同目標(biāo)而合作的可能性及違約成本也越大。此外，對(duì)制度的信任是一種依賴于動(dòng)態(tài)的人際互動(dòng)的過(guò)程信任，不同于以靜態(tài)的人際關(guān)系為依據(jù)的人際信任［4］。因此，要提升政府、保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶之間的信任關(guān)系，應(yīng)增加三者之間的交往密度，使政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶間產(chǎn)生共同期望和互惠規(guī)范。具體措施包括:改善基層政府的民主管理，增強(qiáng)鄉(xiāng)村事務(wù)的透明度和農(nóng)民參與程度;政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行互動(dòng)式宣傳，保險(xiǎn)公司應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與投保人之間的溝通;完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制，確保承保到戶、定損到戶、理賠到戶，并保持制度的穩(wěn)定性等。